我国地方政府绩效评估主体的历史演进及优化
刘志辉 孙帅
摘? ? ? 要：20世纪80年代，我国各级地方政府就开始了绩效评估探索，并形成了各具特色的绩效评估模式。本文依据构建模式对我国地方政府绩效评估的实践进行了分类，并分析不同模式下绩效评估主体的具体构成、参与范围和参与程度。通过对地方政府绩效评估中评估主体的历史演进、发展现状及存在问题的探讨，提出了优化绩效评估主体的相关对策。
关? 键? 词：绩效评估主体;绩效评估模式;地方政府
中图分类号： D630? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）05-0009-08
收稿日期：2019-01-25
作者简介：刘志辉（1981—），男，天津武清人，天津财经大学财税与公共管理学院副教授，博士，研究方向为绩效评估;孙帅（1996—），男，山西大同人，天津财经大学财税与公共管理学院硕士研究生，研究方向为绩效评估。
基金项目：本文系2017年教育部人文社会科学研究青年基金項目“基于风险矩阵的政府购买社会组织服务的风险识别与防范研究”的阶段性成果，项目编号：17YJC810011。
绩效评估来自新公共管理理论的倡导和西方国家行政改革的实践探索，其核心在于对“结果导向”和“外部责任”的关注。“结果导向”意味着政府和社会对其所提供公共服务的关注焦点从过程转向结果，更加关注政府行政行为的效能。“外部责任”表征着政府无论是对自身的内部管理还是对社会的外部管理，其重心都不能局限于原有的层级控制和对内部管理的调整，即不能局限于传统的内部控制模式。基于对绩效评估的“结果导向”和“外部责任”的不同理解，我国各级地方政府开展了绩效评估实践。本文以我国地方政府绩效评估实践为分析蓝本，通过构建绩效评估主体分析框架，着重分析绩效评估实践中评估主体的相关情况，旨在从我国地方政府绩效评估实践的纵向时间延展中探寻评估主体的演进以及存在的问题，并提出评估主体优化之策。
一、决策模型的提出与绩效评估主体分析框架的构建
绩效评估主体是绩效评估有序开展的基础和首要环节，一直以来都是绩效评估研究和关注的重点，关于绩效评估主体问题，学界也开展了相关研究。卓越认为，“公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。”[1]唐昊认为，“在西方发达国家，对政府官员的考核一直沿用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体系，另一个是社会评价体系。”[2]总体而言，关于评估主体的研究可以依据评价主体来源的不同，将其分为内部评价和外部评价。内部评价包括纵向的上级行政机关对下级行政机关的评价和横向的同一级政府内部不同组成部门间的相互评价。外部评价包括党的机构、人大、政协、公众和第三方评估（如学术机构、媒体、咨询公司、智库、国际组织等第三方机构）。对于已开展的关于绩效评估主体的研究，从研究视角大体可以分为两个层面：一是单一主体视角，如周志忍、包国宪、毛寿龙等学者研究我国绩效评估中公众参与问题;二是综合视角，如卓越、姜秀敏、王爱东等从绩效评估主体的综合视角进行了研究。这些既有的研究为更好地认识、理解绩效评估主体，继而促进绩效评估的实施大有裨益。但在已经开展的研究中更多地侧重于单一主体视角，对绩效评估主体的综合分析不多。因此，回顾我国绩效评估实践的发展历程，从绩效评估主体的综合视角进行考察、分析十分必要。笔者试图通过分析我国绩效评估主体的历史演进并借鉴国外相关研究成果来构建地方政府绩效评估主体的分析框架。
（一）决策模型的提出
美国的弗鲁姆和耶顿（1973）提出了一个旨在帮助管理者决定在何种程度上吸纳下属参与决策的理论，而后弗鲁姆和杰戈（1988）又进一步发展了这一理论，在此基础上，美国的约翰·克莱顿·托马斯提出了公众参与的有效决策模型。依据公众参与及影响力的不同，该理论提出了五种决策参与途径：⑴自主式管理决策。管理者在没有公众参与的情况下独自制定决策。⑵改良的自主管理决策。管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公众群体的要求可能会也可能不会得到反映。⑶分散式的公众协商。管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。⑷整体式的公众协商。管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。这种参与方式要求所有的公众都有参与的机会，比如获得参与组织良好的听证会的机会，但并不要求每个人都实际参与。⑸公共决策。管理者同整合起来的公众探讨问题，并试图在问题解决方案上取得共识。
（二）分析框架的构建
有效决策模型所要解决的问题是在不同的政策问题情境下管理者所采取的政策参与策略，在不同形式的决策参与中，管理者与公众之间的相互关系或者说各自的角色、作用不同而形成了不同的决策参与模式。相对于决策参与而言，尽管绩效评估主体的参与有其特殊性，毕竟绩效评估是区别于决策参与的领域，但这并不能否认两者之间某种意义上的共同性。无论是决策参与还是绩效评估，都涉及到作为管理者的政府与作为参与主体的公众之间的关系，关系体现为权力与权利的划分、角色、功能等诸多方面。因此，有效决策模型基于管理者与公众之间相互关系而进行的类型划分对于绩效评估中政府与公众关系的认识具有一定的借鉴意义。基于政府与公众在绩效评估中参与内容、程度的差异，根据绩效评估主体类别和非政府主体参与政府绩效评估的程度构建了“评估主体类别——参与程度”分析框架（见表1），将政府绩效评估划分为四种类型，类型的划分基于内部评估主体与外部评估主体之间的相互关系和各自在绩效评估中的作用，包括自主式评估、改良式评估、分散式的公众评估和整体式的公共评估。其中，整体式的公共评估是对有效决策模型中整体式的公众协商和公共决策的整合与借鉴，它所强调的是政府绩效评估权力的分享性、外部评估主体参与的广泛性和内部评估主体与外部评估主体各自优势与特点的发挥。
