新时代背景下渔业船员培训管理问题与完善途径分析
李汉祥 徐世清 刘国元
摘要：根据新时代背景下对安全生产工作提出的要求，分析了渔业船员培训、管理存在的主要问题，对提高渔业船员培训管理水平提出解决对策，以期为渔业船员主管部门制定政策提供参考。
关键词：渔业船员；培训管理；对策
近年来，我国海洋经济发展迅速，根据国家海洋局发布的《2017年中国海洋经济统计公报》数据显示，我国2017年海洋生产总值高达77 611亿元，比2016年增长6.9%，海洋生产总值占国内生产总值的9.4%[1]。作为海洋经济的传统优势产业-海洋渔业发展也呈现稳步增长态势。据统计我国现有渔船101万艘，约占世界总数的四分之一，其中捕捞渔船达42.6万艘，是名副其实的渔船大国[2]。以江苏为例，江苏省渔船管理信息系统数据显示，2018年上半年，全省三个沿海市职务船员综合持证率①分别是南通市92.88%、盐城市37.09%、连云港市42.75%，非沿海市中职务船员综合持证率普遍偏低[3]， 2015年1月1日正式实施的《中华人民共和国渔业船员管理办法》（以下简称《办法》）明确规定了渔业船员实行持证上岗制度。《办法》的客观要求与现实中船员持证率低的矛盾，决定了渔业船员管理工作任重道远。渔政渔港监督作为渔业船员管理部门，如何做好渔业船员培训、监督、管理工作，进一步提升渔业船员技能，保障渔业安全生产值得深入研究。
1新时代背景下对安全生产工作提出的要求
十八大以来，习近平总书记曾多次对安全生产工作作出重要指示、批示，并发表了一系列重要讲话，从根本上回答了安全生产工作方向性、全局性、战略性的本质问题，为当前社会安全生产工作提供了行动指南。进入新时代，习总书记在十九大报告中指出，要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力[4]。渔业是公认的高风险行业，以江苏省渔业互助保险协会统计数据为例，2017年，全省渔业保险事故共赔付1 300余起，累计支付赔偿金额7 500万元[5]，渔业安全事关渔区经济发展和社会稳定，尤其是海洋捕捞业，一旦发生事故往往是“船沉人亡”，损失惨重，给渔业家庭带来毁灭性打击，若不能妥善处理好渔业安全事故，严重者会危害当地社会治安。由此，为有效预防和防范渔业安全事故，渔业主管部门应当牢固树立安全发展理念，准确把握新时代渔业安全工作新要求，时刻保持高度警惕，绷紧安全生产这根弦。
2江苏省目前渔业船员培训管理存在的问题
2.1规章及规范性文件修订滞后，缺乏统一的实施细则
2015年1月1日实施的《办法》重新调整了渔业船员培训、考试体系，明确培训机构的等级条件，强化了对渔业船员实际操作能力的考试、考核内容。后江苏省结合实际出台了《<中华人民共和国渔业船员管理办法>江苏省实施办法》（以下简称《江苏省实施办法》），对内陆渔业船员等级划分及晋升办法、内陆渔业船舶职务船员最低配员标准、内陆渔业船员培训机构资质、省级以下渔业船员证书发证权限、小型渔业职务船员证书年龄资格上限等做出了具体规定，由于全国缺乏统一的实施细则，一些问题在实践上难免步调不一。比如国务院在2014年1月取消了一级渔业船员培训机构资格认定，江苏省简化事前审批、强化事后监管，2014年底取消了二、三级渔业船员培训机构资格认定，而浙江省规定了“渔业船员培训机构除具备场地、设施、设备和教学人员等基本条件外，还应当符合农业部规定的条件”《浙江省渔业船员管理办法》第二十一条规定渔业船员培训机构应依法设立，具备开展渔业船员培训所需的场地、设施、设备和教学人员的基本条件，且符合农业部规定的条件。。至于符合的条件，实践中由于缺乏统一的监督检查细则，很多省市依旧沿用农业部渔业局《关于开展海洋渔业船员培训机构资质认定工作的通知》的认定条件和程序；其次《江苏省实施办法》除将船员培训机构分为海洋一、二、三等级和内陆一、二等级之外，还统一规定了海洋和内陆渔业船员培训机构应当符合的条件，但未考虑内陆专业渔民多是文盲、渔业船员培训机构设立难度大等特殊性，将海洋和内陆船员培训加以区分，且条件过于模糊，尺度不好把握，不利于实际操作；笔者发现2016年4月部分省份依然对渔业船员培训机构进行资质认定许可，规章及规范性文件的修订略显滞后，不利于渔业船员培训机构的统一管理。
2.2从业人员年龄偏大，渔业船员考试管理难度较大
渔业船员大多是来自社会底层、生活较为困难的群体，船员年龄普遍较大、学历层次普遍较低。以江苏省为例，统计数据显示中国渔业船员管理系统（笔者注：截至2018年8月1日）中已发证的渔业船员，46～65岁年龄段占比高达64.1%（图1），学历大都是初中甚至小学以下，尤其是内陆地区考试申请人员多半是文盲，虽然考试发证机构对申请人的学历没有硬性规定，但也能从侧面反映出渔船作为渔区家庭的生存性作业工具，船员文化水平将直接决定该项考试管理的规范程度。法律法规要求船员需持证上岗，渔业船员考试作为理论和实操相结合的一种职业技能考试，文化水平高低影响考试的通过率。这两者之间的矛盾导致文化水平较低的船员无法取得船员证书，只能另想门路，让其文化水平较高的子女参加培训考试，致使“上船的人没有证、有证的人不上船”现象频发。
2.3培训机构缺乏统一质量管理体系，导致管理抓手不够
在船员培训机构资质方面，《办法》将海洋渔业船员培训机构资质划分为三个等级，给出了各级渔业船员培训机构可以承担的船员培训类型，其监督检查依据却依然采用农业部以前的培训机构资质认定中的条件；在培训机构认可方面，由于国家取消了渔业船员培训机构资质认可，在《办法》第三十八条第三十八条渔政渔港监督管理机构应当对渔业船员培训机构的条件、培训情况、培训质量等进行监督检查，检查内容包括教学计划的执行情况、承担本期培训教学任务的师资情况和教学情况、培训设施设备和教材的使用及补充情况、培训规模与师资配备要求的符合情况、学员的出勤情况、培训档案等。和《江苏省实施办法》十六条第十六条 海洋一、二级渔业船员培训机构的条件、培训情况和培训质量等由江苏渔港监督局负责监督检查；海洋三级渔业船员培训机构和内陆一、二级渔业船员培训机构的条件、培训情况和培训质量等由设区的市渔港监督机构负责监督检查。只规定了各级与渔港监督机构负责监督检查船员培训机构的条件、培训情况和培训质量，未将监督检查内容细化，对开展渔业船员培训所需场地、设施、设备、师资考核没有明确的标准，缺乏统一的质量管理体系，不利于培训机构的日常监督管理；在渔业船员培训机构监督方面，虽然《办法》明确了渔政渔港监督管理机构可以对培训机构未按规定考试大纲进行培训、开具虚假培训证明等违法行为进行处罚，但隶属于不同业务口的部门之间，由于缺乏管理抓手，处罚难度相对较大。
图1江苏省渔业船员年龄分布图（数据来源中国渔业船员管理系统）
2.4缺乏全国性的培训考试题库，导致考试管理标准不统一
《办法》出台后，农业部配套发布了海洋渔业船员考试大纲，对于内陆渔业船员培训考试大纲要求做了保留，允许各省市根据本辖区的具体情况制定并公布；由于国家没有建立统一的渔业船员培训考试题库，目前各省在组织船员考试时普遍采取了“机考+纸考”的方式，一些省市也在逐步建立省级渔业船员考试题库，江苏、辽宁、广西等地近几年逐步试点渔业船员无纸化考试，效果理想，应當扩大推广范围。另一方面，我们也应该看到很多地方甚至沿海地区，由于缺乏统一的船员考试题库，致使不同管理权限的同一个省的相邻地市，同一等级、职级的考试申请人在申请考试时都会出现题目各不相同的现象，在一定程度上确保了考试公平公正，减少了徇私舞弊现象的发生，但也直接导致考试管理标准的不一致，从规范化的角度来看，显然不利于培训考试的规范化管理。
2.5培训体制短期内难以改变，导致部门间无法形成合力
过去，渔业协会、渔业村委会、渔业乡镇政府都是渔业船员培训的组织者和参与者，甚至渔业行政主管部门也是船员培训的参与者，“既是裁判员又是球员”的现象相当普遍。从船员培训组织的角度来看，由于上述主体大都熟悉基层渔民情况，有些协会、村委会管理人员直接是渔业船舶所有人或经营人，一定程度上确保了船员培训的组织力度，有利于船员培训的顺利开展。《办法》实施后，明确了渔业船员培训“考培分离”体制，渔业行政主管部门在做好船员培训机构管理工作的基础上，短时间内完成了角色转换，彻底实现了考试与培训分离，但是各渔业协会、渔民协会、渔业村委会等依然停留在传统观念里，认为组织船员培训不再有利可图，丧失了船员培训组织的积极性和热情，导致乡镇、协会、村委会等各部门与船员培训机构无法形成合力共同推动渔业船员培训工作，一时积重难返。
3渔业船员培训管理问题的完善路径
《办法》的实施，是渔业船员管理工作中的大事，它将原来船员培训、考试、发证体系进行了较大规模的改革，重新建立了一套新的渔业船员职务等级划分标准，将职务船员划分为“五类三级九职”，对海洋渔业船舶职务船员最低配员也进行了明确规定，还参考其他技能考试，引入了船员考试评估体系，改革了渔业船员培训、考试体系，强化了对渔业船员实际操作能力的考试考核内容，对加强渔业船员管理、保障渔船安全具有重要意义。然而如何有效解决渔业船员管理中的问题是摆在渔业船员管理部门面前的一道难题。
3.1及时完善法规及部门规章，制定并出台相应的实施细则
《办法》和《海洋渔业船员各科目考试大纲》作为渔业船员培训、考试、发证、管理的根本性规章，内容稍显宽泛，尤其是内陆渔业船员考试，需要各省级渔业主管部门结合实际情况制定实施办法，必然导致各省内陆渔业船员考试管理标准的不统一。对于《办法》的释义需研究制定统一的实施细则，尤其是要明确船员培训机构监督检查标准、培训管理制度细则、培训机构评价实施规范，渔业船员服务机构诚实守信情况检查内容、标准，对于《办法》未尽事项，省级层面应抓紧制定完善相关规范，不能以上级部门通知代替规范标准，改变原有的管理思路，将以前的行政许可转向市场调控，根据最新取消和下放权力事项适时调整管理权限，各省可结合实际研究出台《渔业船员服务机构评价实施规范》将渔业船员服务机构监督和社会评价贯穿始终，对于乱收费、严重失信的服务机构，应当实施重点监管，逐步引导建立诚实守信的渔业船员服务市场环境。
3.2建立渔业船员培训管理体系，提高培训机构管理水平
船员培训机构作为渔业船员培训管理中不可缺少的重要主体，其管理水平直接决定着渔业船员培训的质量。由于农业部取消了渔业船员培训机构的资质许可，面对逐步放开的渔业船员培训市场，各类质量参差不齐的培训机构势必会进入渔业船员培训市场，管理部门研究制定一套完善的渔业船员培训教育管理体系势在必行。国家层面可牵头制定渔业船员培训机构教学与管理标准、培训场地设施和设备检查标准、培训管理制度细则、培训班日常管理细则、培训机构自查自评细则标准、培训机构监督检查实施标准、培训机构评价及奖惩细则等一系列标准，建立质量评价体系，制定考核标准，形成一套完整的渔业船员培训教育管理体系，作为培训机构日常监督管理的依据，切实提高培训机构管理水平。
3.3加大培训投入，鼓励建立省、市级渔业船员培训中心
渔业船员培训相比其他技能培训，时间相对固定，大多是渔船休渔期组织培训，参训数量相对较少，导致渔业船员培训机构积极性不高。从我省12所渔业船员培训机构分布来看，大多集中在沿海市县，内陆船员参加培训较为不便，建议各级渔业主管部门在实地调研的基础上，可以采取合作办学或就地建设的形式，根据各地市渔业船员数量，鼓励内陆地区政府和渔业船员主管部门为培训机构给予更多政策支持，有差别地设立不同等级渔业船员培训中心（基地），争取更多的船员培训补助资金、政策，从宏观角度指导和支持培训机构建设[6]；另一方面要广泛调动沿海地市培训机构的积极性，尤其是要充分发挥航海、交通院校教学优势，充分借鉴航海教育先进的教学管理经验，结合渔船生产实际，逐步摸索出一套适合渔业特色的船员教育管理体系。
3.4建立统一的渔业船员考试题库，逐步推行无纸化考试
2015年以来，由于缺乏统一的渔业船员考试题库，各地在组织渔业船员考试时，考试题目类型千差万别，质量参差不齐，题库大多参考借鉴了海船船员考试题目，针对性不强，有些题目甚至是《办法》实施前的陈旧题目，脱离了渔船当前生产实际，建议国家渔业船员主管部门牵头组织各地区专家学者，借鉴各类职业技能考试题型，综合各省市现有成果，重新建立一套全国统一适用的渔业船员考试题库。应当说，中国渔业船员管理系统的开发、推广、应用为渔业船员无纸化考试提供了技术手段，国家应在近两年内尽快实现渔船船员考试无纸化，提高考试的严肃性，确保测试内容更具有针对性。考虑到内陆地区渔业船员文化素质偏低，可设置一定期限的过渡期，逐步实现渔业船员考试全国范围内的无纸化。
3.5紧贴渔业生产实际，督促培训机构改革教学内容
以江苏为例，该省渔船更新改造基本完成，渔船通讯、机械、导航等设备状况有了较大改善，新设备上了船，必须以最快速度让渔业船员熟练掌握新设备的使用，这成为船员培训机构面前的亟待解决的问题。笔者在近年来的工作中发现，部分培训机构教学内容与渔业生产脱节严重，授课教师多是海船船员，理论教学多取材于海事船员培训，学校实验设备大多以交通船员量身定做，和渔船设备差别较大，建议主管部门督促船员培训机构及时改革教学内容，在充分调研的基础上，组织任课教师前往渔业生产一线，了解渔业生产特点，培训机构尽快引入渔业船用设备，紧贴渔业生产实际，结合渔民学习能力，制定一套针对渔业船员培训的方案，确保渔民听得懂、学得会、用得上。
3.6建立渔业服务机构试点，保障渔业船员合法权益
《办法》第二十九条明确鼓励建立渔业船员服务机构，也对服务机构的经营范围“为渔业船员代理申请考试、申领证书等有关手续，代理船舶所有人或经营人管理渔业船员事务，提供渔业船员船舶配员等服务”《办法》第二十九条 国家鼓励建立渔业船员服务机构。渔业船员服务机构可以为渔业船员代理申请考试、申领证书等有关手续，代理船舶所有人或经营人管理渔业船员事务，提供渔业船员船舶配员等服务。进行了限定，《江苏省实施办法》仅有“各级渔业行政主管部门应当加强渔业船员培训机构和服务机构的建设与管理”《江苏省实施办法》第四十条 各级渔业行政主管部门应当加强渔业船员培训机构和服务机构的建设与管理，建立健全渔业船员培训和服务体系，并加强培训和服务质量的监督检查的表述，没有对渔业服务机构的设立条件进行规定，也没有对渔业服务机构违反上述业务范围限定做出违反法律、法规、规章的行为所产生的后果進行界定和处罚，建议主管部门在渔业经济发达的区县，试点建立渔业服务机构，明确渔业服务机构的申请条件合计经营范围，鼓励渔业协会、渔业村委会、渔业乡镇等一批具有良好渔民基础的机构、组织转换角色，组建一批渔业中介服务机构，逐步实现渔业船员上船工作须经第三方派遣，坚持渔业服务机构应当和渔船所有人或经营人签订书面合同，切实保障渔业船员合法权益。
4结束语
当前正值机构改革的关键时期，渔业船舶的管理可能会牵涉到农业、交通、自然资源等多个部门，如何建立一套科学合理的渔业船员培训管理模式，应当引起主管机关和各渔业船员培训机构的高度重视。在细化法律法规、增强可操作性的前提下，制定一套详细、明确、可行的渔业船员管理体系，理顺各管理部门、培训机构及行业协会之间的关系，加强监督检查，形成合力，科学调配资源，努力提高培训质量，才能确保渔业船员培训健康、稳定、可持续发展。
参考文献：
[1] 国家海洋局.2017年中国海洋经济统计公报[EB/OL].（2018-03-01）. http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyjjtjgb/201803/t20180301_60485.html.
[2] 农业部渔业渔政管理局.2017中国渔业统计年鉴[M]北京：中国农业出版社，2017.
[3] 江苏渔港监督局.江苏渔监渔检简报[Z]2018（2）.
[4] 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[EB/OL].[2017-10-28]http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2017-10/28/c_136711274.htm.
[5] 李汉祥.浅谈渔业保险格式合同免责条款之明确说明义务[J].渔业信息与战略，2018（4）.
[6] 王涛，袁修宝.海洋渔业船员培训存在的问题及改革探究[J].河北渔业.2015（5）：57-59.
（收稿日期：2018-08-29）
