农村社会治理实践机制研究
王新波
摘要：农村社会治理实践机制创新，是实现农村社会善治的重要路径。浙江省M县S镇根据农村社会形势变化对社会治理提出的新要求，通过借鉴、揉和西方陪审团制度与听证会制度，创立了镇村重大事务“陪审团”制度，对镇村重大工程项目进行全程监管。这一农村社会治理的实践机制，对于弥补现有农村管理体制的不足，完善农村社会治理机制，推动实施乡村振兴战略将会起到积极作用。但是，作为一个崭新的制度，镇村重大事务“陪审团”制度也存在着亟待完善的空间。
关键词：农村社会治理；实践机制；“陪审团”制度
中国分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0098-IO
党的十八大报告提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”十八届三中全会又提出，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民良性互动”的社会治理格局。十八届五中全会进一步提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。在此基础上，党的十九大报告对社会治理提出了新的要求，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在农村社会治理方面，把“治理有效”作为“实施乡村振兴战略”的总要求之一，提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这就为新时代实现我国农村社会的有效治理指明了道路。
按照党中央对社会治理提出的一系列新思想、新理论和新要求，在实践中创新农村社会治理机制，不断扩大村民有序参与，推动村民依法行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权，是完善基层民主制度的重要途径，是适应新时代农村社会形势变化发展的客观要求，是顺利推动城乡统筹发展、实施乡村振兴战略的重要内容。浙江省M县S镇在大力推进城乡统筹工作中，以完善基层民主制度、统筹推进基层协商为加强和创新社会治理的抓手，成功探索出镇村重大事务“陪审团”制度，建立起基层群众政治参与平台，有效地推动了乡村社会治理的结构转型，对落实农民民主管理和民主监督的权利，保障城乡统筹工作的顺利推进和实施乡村振兴战略具有积极作用。
一、镇村重大事务“陪审团”制度：理论和制度依据
S镇镇村重大事务“陪审团”制度作为农村社会治理实践机制的一种创新，其理论和制度依据主要是西方现代司法体系中的两个重要制度：陪审团制度和听证会制度。
（一）陪审团制度
现代陪审团制度起源于英国，成熟于美国。有国内学者将其定义为：“陪审团制度旨在利用没有专业知识和司法经验的普通民众参与案件的审理，以此达到扩大司法民主和公正、制衡审判机关权力的目的。”从这一定义看，陪审团制度在西方国家既是一种诉讼制度，也是一种审判方式，属于司法制度的范畴。但是，托克维尔在《论美国的民主》一书中指出，“将陪审团仅仅看成是一种司法机构，乃是看待事物相当狭隘的观点，因为它虽然对诉讼的结局产生巨大的影响，但它对社会命运本身却产生大得多的影响。陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它作出评价。”也就是說，托克维尔认为陪审团制度不仅仅是一种司法制度，其本质上更是一种政治制度的设计。事实上，它也确实发挥着影响更为深远的政治功能，主要体现在三个方面。
一是政治参与功能。西方将国家权力分为立法、行政和司法，即“三权分立”，以达到权力之间的制约平衡，司法权享有“司法独立”的宪法地位，其功能是制衡行政权出现“独裁”以及议会出现“多数人的暴政”的情况，但是“独立”的司法权也存在缺陷，它是“三权”中民主参与最少的权力。为了给司法权注入民主的因素，防范司法权的“肆意妄为”，西方国家在司法审判中引入了“陪审团”制度。符合法律规定的公民就具有成为陪审员参加陪审团审判的权利，进而在司法审判中对法官和司法权力进行监督制衡。这样，西方国家巧妙地将民主渗透到司法权内部，扩展了公民政治参与的范围。
二是分权制衡功能。“分权制衡”是西方设计政治制度和国家机构的基本思想。为了贯彻这一思想，西方政治思想家首先是将国家权力“三权分立”，即将国家权力分为由国会行使的立法权、由政府行使的行政权和由法院行使的司法权，以实现三权及其机构之间相互独立和制衡。然而，由于司法权拥有独立性，其仍然产生危害。因此，西方国家进一步将司法权分为“法律适用权”和“事实认定权”，分别由专业的法官和非专业人员组成的陪审团行使。正如美国学者波纳姆所认为的那样，司法权的专横和滥用，同样具有严重危害性，“与直接的和公开的立法进攻相比，那种悄然挖掘自由精神根基的司法篡权更加危险。为了防范这种威胁，唯一有效的保障就是实行陪审团。”
三是司法独立功能。为了维护社会公平正义，保障公民合法权利，西方国家赋予了司法权的独立性。然而，法律除了存在诸多技术性的缺陷之外，在执行法律的过程中，人们更为担心的是法外势力对司法的干预，并对作为法律精英的法官们的抗压能力感到担忧。那么如何减少其他势力对司法的干预，让人们对法官们的抗压能力更为放心？为解决这一问题，陪审团参与的审判的方式被引入司法，同时，西方国家的宪法又赋予陪审员的独立性，让其独立于政府、司法和其他政治势力影响之外，这种法律保障必然会在很大程度上增强司法的独立功能。
（二）听证会制度
听证会制度最初也是发源于英美司法领域。丁煌认为，听证会制度“最初是指在诉讼过程中应听取对方当事人意见的制度”，即“当法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义”。这一司法制度的设计依据两个原则：1.“自然公正”原则。有学者的研究指出，该原则包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是任何人或团体不能作为自己案件的法官。“正当法律程序”原则。该原则来源于1215年《自由大宪章》的规定，1789年提出的美国宪法第五条、第十四条修正案也涉及到这一程序。其中，第十四条第一款规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”所谓“正当法律程序”的要求，就是公权机构在作出对当事人不利的决定时，必须给予当事人提出辩护和异议的机会。在参与民主理论和有限理性决策理论的影响和完善下，听证会制度逐步发展到行政和立法领域，听证会概念的外延不断扩大，并在我国得到了广泛的运用。一些国内学者重新界定其定义，如马怀德教授认为，“听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会”，“其实质是听取利害关系人的意见”如章剑生教授指出，“听证是指行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见，接受证据的程序”——这样一种“法律制度”。这些界定的角度虽有不同，但是听证会制度精神实质仍然是公权机构作出决定时要听取利益相关人的意见。
听证会制度在美国的运用最具代表性，可以说，听证会在美国的政治生活中已经占据了重要的位置，决策不论大小，一般必须经过听证会的环节。听证会已经成为美国公民政治参与的重要方式，立法、行政、司法等诸多领域和部门经常召开听证会。仅在国会就召开预算、立法、调查、监督、信息收集等各种类型的听证会。这些听证会存在诸多功能，包括收集立法的事实根据、监督行政机关的工作、揭露官方或个人的违法活动、揭露党派或个人的政治利益、获取和引导公众的观点等，以此来实现政务公开，加强民主监督，规范权力运行，保证决策的科学化、民主化，进而保障公民权利，维护公平正义。
综上所述，陪审团制度和听证会制度运用的领域有所不同，前者主要是在司法领域运用，而后者则更为广泛地被运用于立法、行政和司法等诸多领域。二者最大的共同点就是“公众参与”，都是民主的重要实现形式。二者所体现的共同价值表现在两个方面。一方面，二者都是西方国家民主理论发展及其实践过程中的产物。作为西方社会公民政治参与的重要载体，两种制度的主要功能是保障公民权利，由此也决定了两者在西方政治文明中的重要地位。另一方面，两种制度也在西方国家的社会管理中发挥着重要作用，是西方社会实现善治的有效工具。学习和引荐这两种制度，对于完善我国社会主义民主制度以及加强和创新社会治理都具有重要意义。我国现行的人民陪审员制度起源于1932年土地革命时期江西瑞金的中华苏维埃政权，但目前这一制度由于立法与实践严重脱节，实际上已经名存实亡。因此，根据我国经济社会发展的实际情况，建构新型人民陪审员制度是新时代中国特色社会主义民主政治发展的迫切任务。与陪审团制度相比，听证会制度在我国的运用更为广泛。20世纪九十年，我国开始引入听证会制度，并在1996年出台的《行政处罚法》中，第一次将听证会制度引入，此后，听证会制度在我国获得了迅速的发展。目前在我国存在三大类听证会——1996年建立的行政处罚听证会、1997年建立的价格决策听证会和2000年建立的立法听证会，其中，以价格听证会在我国的应用最为广泛。
S镇镇村重大事务“陪审团”制度作为农村社会治理的一种实践机制，其主要内核是借鉴、揉和了西方陪审团制度和听证会制度的一些特点。一方面借鉴了西方陪审团制度，吸收与“重大事务”无利害关系的普通民众组成“陪审团”，参与镇村重大事务的论证、决策与监督，以此达到让“陪审团”成员更能独立、客观、公正的参与镇村重大事务的决策和管理的目的。与西方司法领域的陪审团所不同的是，此“陪审团”成员的信息是公开的，而非保密的。另一方面，S镇镇村重大事务“陪审团”制度把英美在作决策之前召开听证会的做法，运用到镇村重大事务决策程序中。在事务执行过程中，仍然由随机抽取的“陪审团”成员对其进行全程监督。当然，有所区别的是，参与“听证”的陪审团成员有可能是利害关系人。总而言之，S镇镇村重大事务“陪审团”制度在形式和内容上将陪审团制度与听证会制度进行了揉和，这是推动村民有序政治参与由形式向实质转变的有效尝试，对落实基层政务公开和强化民主监督，促进决策的民主化、科学化，实现农村社会善治和实施乡村振兴战略具有重要意义。
二、镇村重大事务“陪审团”制度：S镇农村社会管理的实践与探索
（一）问题的提出：农村社会形势需要治理模式的转变
浙江省M县S镇属于山区，现辖28个行政村，总人口2.67万。在全县大力实施城乡统筹发展的背景下，S镇紧抓发展机遇，大力推动经济社会发展并取得了显著的成效。与此同时，经济社会的不断发展引发农村社会形势的一系列变化，给农村社会治理带来了挑战。
1.统筹城乡一体化发展，对农村社会的治理方式提出了新的要求。2003年，党的十六大报告正式提出“统筹城乡发展”的战略部署，此后中央和地方各级政府一直把推进城乡统筹发展作为工作重点之一。在我国全面建成小康社会的决胜阶段，党的十九大又提出“实施乡村振兴战略”，始终把解决“三农”问题，作为全党工作的重中之重。实际上，早在2010年，M县委县政府就颁布了《关于以新型城市化为主导进一步加快城乡统筹发展的实施意见》，开始强力推进城乡统筹工作。城乡统筹的目的是解决“三农”问题，提高农民生活水平，更好地满足农民的利益需求，是实施乡村振兴战略的重要抓手。虽然城乡统筹是以政府为主导，需要政府不断增加财政投入、加大农村基础设施建设和提高农村公共服务水平等，但在具体的城乡统筹项目中要满足农民的利益需求，不能仅靠政府的一厢情愿，更要靠农民的有序参与和利益的合理表达，这样才能使政府获取可靠的决策信息，明确工作方向，确保政策制定的科学性、民主性和正确性，推动有效治理，以实现“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的目标，这是镇村重大事务“陪审团”制度产生的政策环境。
2。新农村建设巨额项目资金使用监管不到位，农村基层党员干部腐败多发。当前，随着城乡一体化发展战略的深入推进，中央和各级地方政府将越来越多的资金投入新农村建设。以M县为例，2011年至2016年，M县统筹城乡资金由21.62亿元增至47.84亿元，增长1.21倍，一些中心村、精品村、特色村的项目建设资金每年可达200万一800万不等。新农村建设的巨额资金投入，让广大农村党员干部面临前所未有的各种诱惑和挑战，面临的廉政风险也随之越来越大。据纪检部门统计，仅在2009年至2012年7月间，M县农村党员干部经济违纪涉案52起，其中在工程项目领域违纪案件为37起，占总数的71.2%。近几年来，姜家镇也发生了数起农村干部违法犯罪的事件。如何加强对农村重大事务尤其是工程项目运行和管理的监督，预防和减少农村党员干部违纪违法案件的发生，为推进新农村建设和城乡统筹发展营造风清气正的政治环境，是S镇镇村重大事务“陪审团”制度产生的现实要求。
3。落实农民监督权利，要求农村社会治理实践创新。農村社会治理一般面临两个传统问题：一是农民利益较为分散，且存在利益的短视；二是宗派和家族势力。这两个问题的存在在一定程度上降低了镇村集体决策的效率和质量，削弱了村民对村干部行为的监督。为了解决上述问题，M县在农村社会管理实践中探索出了村级重大事务“五票制”，这一创新机制极大地优化了农村的决策模式，实现了村级重大事务的民主决策，但在重大事务实施过程的后续监督管理方面显得乏力。此外，在现行的村民自治制度的设计中，村务监督委员会要接受村党组织的领导，这就很容易造成村监会成员被村两委同化，其监督职责存在失效的可能性。实际上，很多村监会确实沦为了村两委工作的“签字机器”，监督职责名存实亡。在村民监督方面，由于村民业务不够专业，且忙于农事或其他日常事务，对村级事务也未能起到监督作用。镇村重大事务“陪审团”制度的实施，主要是为了构筑更为科学完善的监督网络，真正打造阳光镇务、村务工程，从根本上消除“镇村事务不公开、管理不透明、监督不到位”现象，构建和谐农村。
4.农村社会的新变化，要求建立与之相适应的农村社会治理模式。经济的发展和国家农村战略的实施都促使农村社会发生日新月异的变化。主要表现在：首先，经济利益主体的分散化，导致多元化的利益诉求，由政府提供和满足全方位公共服务变得越来越不现实；其次，行政村的合并使规模扩大和城乡统筹资金的投入，在一定程度上增加了农村干部的权力和掌握的资源，客观上需要监督力度的加强；第三，农村青壮年外出升学、务工，导致人力资源流失较为严重，留守人员由于身体素质和文化素质普遍偏低，没有意愿也没有能力参与城乡统筹项目的管理和监督，这就需要通过农村社会监督组织的建设来弥补上述缺陷。
（二）镇村重大事务“陪审团”制度：实践与探索
1.镇村重大事务“陪审团”的制度设计。镇村重大事务“陪审团”制度，是指通过一定方式产生“陪审团”，由其对镇村重大工程项目进行全程监管的社会治理机制。它是M县S镇在农村社会治理实践中的一项制度创新。其具体做法是：（1）建立镇村重大事务“陪审团”成员名库。由镇村两代表一委员、镇老干部代表、村监会主任、村退任老书记和老主任、退休老教师、具备一定素养的热心群众等200余人组成镇村重大事务“陪审团”成员，对一些特别重大项目還邀请县级相关行业专业人员作为陪审团成员。（2）明确镇村重大事务“陪审团”监管事务范围。镇级政府50万元以上的重大工程项目、镇人事安排、惠农政策出台等重大事务，村级50万元以上的重大工程项目以及镇随机抽查的相关重点工程项目，列入镇村重大事务“陪审团”的监管范围。（3）选用镇村重大事务“陪审团”成员。凡需要“陪审团”监管的镇村重大事务，由“陪审团”领导小组在“陪审团”名库中随机抽选5-7名库内成员组成正式“陪审团”，抽选采取本村回避制度，本村人员原则上不得参与本村重大项目的监管。（4）规定镇村重大事务“陪审团”监管方式。“陪审团”成员对陪审项目实施全程监管，凡是涉及到该事务的重要会议必须到场，并开展台帐检查，强化资金预结算的监管。“陪审团”成员可查阅、复印、监督与该项目有关的文件资料，调查核实有关情况，有权要求村民委员会对监督事项作出解释说明并提供相关材料。（5）强化监管的作用。如发现村党组织、村民委员会有违反法律、法规、政策及村民自治章程，损害村民根本利益的行为，镇村重大事务“陪审团”成员拥有提出批评并要求予以纠正的权力。村党组织、村民委员会拒不采纳“陪审团”成员提出的正确意见和建议，“陪审团”成员可向镇村重大事务“陪审团”制度领导小组反映情况，“陪审团”制度领导小组将及时妥善解决处理。
2.镇村重大事务“陪审团”制度的实施保障。为确保镇村重大事务“陪审团”制度的顺利实施，S镇党委政府采取了以下措施。一是组织保障。S镇成立了以镇党委副书记为组长的“陪审团”制度工作领导小组，领导小组下设办公室，由镇纪委办公室的同志负责日常事务管理，为“陪审团”制度的实施提供有力的组织和领导保障。二是制度保障。S镇出台《S镇关于在社会管理中全面推行“陪审团”制度的实施意见》、《S镇“陪审团”工作职责》等一系列相关制度，推动和规范镇村重大事务“陪审团”制度的实施。三是资金保障。为提高“陪审团”成员参与重大事务监督、管理的积极性和主动性，S镇党委、政府划拨专项资金，对随机抽取产生的“陪审团”成员给予适当误工补贴。四是培训保障。采取不定期授课培训的方式，加强对“陪审团”名库成员的业务培训，内容涉及村庄规划、城乡统筹发展、项目建设等各方面，不断提升业务能力，增强监督的有效性。
三、镇村重大事务“陪审团”制度创新的现实意义
（一）镇村重大事务“陪审团”制度丰富和完善了M县农村社会治理机制
M县在推进城乡一体化发展，实施乡村振兴战略的过程中，始终把加强和创新农村社会治理作为一个重要抓手，先后探索出“五步法”、“五票制”和优化了“三社联动”等村社治理机制创新，其中以“五票制”的实践最为成功，已经得到上级党委、政府的肯定，并在全县行政村进行推广，但是作为一项新制度，“五票制”还有待进一步完善。
1.“五票制”的缺陷。“五票制”是M县农村基层社会治理机制创新的重要成果，它是指在村级民生项目的确定、建设中的五个流程：户主意见票、党员审议票、两委论证票、村民（村民代表）表决票、群众评议票。“五票制”实施后，优化了M县的农村社会治理模式，进一步落实了村民的民主权利，助推了城乡一体化发展。
但是，随着实践的进一步推进，“五票制”也暴露出了一些不足。主要表现在：一是户主意见票征集的时间跨度太长。目前M县正在大力推进统筹城乡工作，各项政策以及项目的时效性要求较强。同时，信息化时代的农村社会亦是瞬息万变，一些突发性的重大事务要求相关各方及时作出应对的举措，而户主意见票要在每年年末利用户主回家过节的时机，通过召开户主会议征求或上门征求各农户对本村下一年度项目建设的意见、建议。这使得“五票制”在时效性上不适应农村形势迅速变化的要求。二是监督功能较弱，存在滞后性。一方面，“五票制”主要解决和强调了民生项目工程尚在决策过程中的村民参与民主决策、民主管理和民主监督。第一票“户主意见票”、第二票“党员审议票”、第三票“两委论证票”以及第四票“村民（村民代表）表决票”四个流程都是民主决策的内容。项目工程经过四次表决通过，确定上马后，在整个实施的过程中却缺少有力的监督，这是“五票制”所不能解决的问题。另一方面，“五票制”对村级民生项目的监督主要是依靠最后一票即第五票“群众评议票”来实施，“结合年终召开的村干部述职测评会议，由全体党员和村民代表对年初确定的实施项目的建设完成情况进行评议，评议结果作为村两委干部年度考评的重要依据。”显然这是一种事后监督，不能对项目实施的整个过程进行跟踪监督。特别是在涉及比较庞大的项目的实施过程中，出现了子项目、小项目的决策立项，需要及时发现问题、纠正问题，避免造成国家和人民财产损失等方面的监督，“五票制”暴露出更为明显的滞后性和局限性。
2.镇村重大事务“陪审团”制度是对“五票制”的补充。镇村重大事务“陪审团”制度的实施可以有效弥补“五票制”征集时间过长和监督功能薄弱的问题。首先，增强了监督的及时性。镇村重大事务“陪审团”名库中有200名常备成员。在推进城乡统筹工作中，可以根据事务、工程项目的立项、进展情况随时召开“陪审团”会议，及时听取项目负责人的汇报，不定期对事务的开展情况、重大工程项目的实施情况进行实时检查和监督，一旦发现违背施工原则和目标，出现工程质量和寻租腐败问题时，及时纠正，避免造成国家和人民财产重大损失。二是实现对镇村重大事务的全程监督。一方面，镇村重大事务“陪审团”可以对“五票制”通过的项目实施情况进行全程监督，有效弥补“五票制”立项后对项目实施过程监督缺位的不足。另一方面，镇村重大事务“陪审团”在实现民主决策的基础上，可以有效弥补“五票制”的不足，使事前决策监督、事中实施监督、事后结果监督有机结合，强化了监督职能，进一步落实了村民对重大事务的民主管理和民主监督的权利。
（二）镇村重大事务“陪审团”制度的创新价值
镇村重大事务“陪审团”制度的实施，是继村级重大事务决策“五票制”创新之后，M县农村社会治理机制创新的又一探索和实践。僅在2011年，姜家镇通过“陪审团制度”监管项目8个，涉及资金198万元。2012年监管项目32个，涉及资金725万元。实践表明，这一农村治理机制创新，在加强和改善党的领导、深化党风廉政建设、维护农村社会稳定、提高决策科学化和民主化水平、优化镇村项目管理等方面起到了显著的作用。
1.改进了农村社会治理模式，形成了党委领导下的社会治理主体多元化格局。现代社会复杂多变，主要特征就是社会主体多元化、利益分散化。要实现农村社会的善治，必须建立多元主体参与社会管理的体系，按照党中央的要求，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局。S镇镇村重大事务“陪审团”制度的实施，体现了党委领导下的社会治理主体多元化格局，实现了农村社会精英管理与普通群众参与的有机统一。
2.创新了民主监督机制，深化了农村党风廉政建设。近年来，随着城乡统筹的大规模推进，村官腐败现象日益增多，村干部贪污、侵占、挪用集体资金现象时有发生。镇村重大事务“陪审团”制度通过组建“陪审团”这一社会监督组织，强化了民主监督，保证了重大项目建设从始至终在阳光下运行，在很大程度上避免和减少了农村干部违法违规事件的发生，有效促进了农村基层党风廉政建设。S镇自实行该项制度以来，因镇、村重大工程项目管理混乱引发的村民上访的情况基本杜绝。此外，设立“陪审团”对重大项目实施监督，保持并增强“陪审团”的独立性，强化社会的外部监督，对深化农村党风廉政建设有着积极意义。
3.畅通了民意表达渠道，推进了基层民主。加强和创新农村社会治理的重要目的是不断完善基层民主，保障农民权益，促进农村社会稳定和谐。镇村重大事务“陪审团”制度实施的政治意义主要体现在两点。一是畅通了民意表达渠道。农民利益表达渠道的堵塞容易导致农村社会情绪产生，日积月累甚至爆发群体事件，影响社会稳定。镇村重大事务“陪审团”制度，为乡镇党委政府与群众互动、沟通、交流提供了一个平台，使得民意能够充分上达镇村决策机构，进而得到重视和及时回应，以基层民主参与的形式预防和缓解了农村社会的矛盾纠纷。二是完善了基层民主。完善基层民主制度既是加强和创新社会治理的目的又是其有效手段。对涉及农民群众切身利益的镇村重大事务，通过“陪审团”参与决策的讨论，为群众能够合法地、经常地参政议政、当家作主提供了机制保证，通过农村社会治理方式的改善促进了基层民主政治建设。
4.提升了镇村重大事务的决策水平，增强了决策的科学性、民主性与合法性。镇村重大事务的决策行为，一般会对基层群众现有的或者未来的利益产生广泛的影响。因此，镇村的决策机构在作出镇村重大事务的决策之前，绝对不能忽视决策的科学性、民主性和合法性问题。S镇镇村重大事务“陪审团”制度的实施，在一定程度上做到了这一点。首先，提高了决策的科学性。科学的政策，往往就是那些需要政府能最大限度平衡各方利益的决策。S镇镇村重大事务“陪审团”名库中包括了镇村两代表一委员、镇老干部代表、村监会主任、村退任老书记和老主任及普通群众等成员，体现了成员的多样性以及代表性。这就使“陪审团”能够在决策会议上提出反映各方利益的意见和诉求，畅通多元化利益表达渠道，提高了镇村重大事务决策的科学性。其次，提高了决策的民主性。在作出决策前，召开由“陪审团”参与的决策听证会，倾听各方意见，充分尊重民意，考虑各方利益要求，打破了传统政府简单、一元做决策的方式，将民主因素置于政府决策过程之中。第三，提高了决策的合法性。民众的参与是政府合法性的重要来源。“在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。”镇村重大事务“陪审团”制度通过吸纳群众作为陪审员参与重大事务的决策和监督，有效提高了决策的合法性。
5.优化了镇村项目的管理，保障了统筹城乡工作的顺利开展。一是增强了乡村建设项目决策的科学性和资金使用的有效性。近年来，M县投入了巨额资金强力推进统筹城乡工作，如何提高项目立项的科学性，避免因盲目上马、重复建设造成统筹城乡资金的浪费，是统筹城乡工作中亟待解决的重大问题。S镇在项目立项决策过程中，引入“陪审团”参与讨论、论证，并充分尊重“陪审团”意见，考虑各方要求，增强项目立项决策的严谨性与科学性，减少了项目盲目上马、重复建设的可能性。例如，该镇双溪村曾经提出耗资35万元修筑一条机耕路的项目，经过“陪审团”审核后，发现该项目经济效益不高，提出了暂缓实施的意见，并得到了镇、村的采纳。二是保障镇村集体资产的增收节支。重大事务“陪审团”制度推动了镇村财务管理的规范化，有效促进镇村集体资产的增收节支，为集体和村民带来了切实的经济效益。特别是在镇村重大事务随机“陪审团”监督员的督促下，通过民主决策解决了合理使用土地征用款以及镇村集体资产保值增值问题。
四、镇村重大事务“陪审团”制度的完善路径
镇村重大事务“陪审团”制度是S镇农村社会治理机制的创新实践，这一制度也在镇村重大事务管理中发挥着越来越重要的作用。但是作為一个崭新的制度，镇村重大事务“陪审团”制度不免存在着亟待完善的空间。
（一）加大镇村重大事务“陪审团”成员培养力度
镇村重大事务多涉及城乡统筹中的重大项目，如镇人事安排、惠农政策出台等重大事务。特别是涉及工程项目的监督管理时，对“陪审团”成员的专业性提出了较高的要求。而以“陪审团”成员现有的知识结构、层次还不能够满足这一要求，要解决这一问题，可以采取以下措施：一是完善“陪审团”成员的培训制度，在“陪审团”对镇村重大项目实施监督管理之前，先从名库中预选出15-20名“陪审团”成员，然后指派政府相关部门的工作人员或聘请项目专家、项目监管中介机构，对预选的“陪审团”成员进行有关项目情况的讲解和培训，培训后再从“预选”成员中随机抽取5-7名“陪审团”成员，由其对镇村重大工程项目进行全程监管；二是建立“陪审团”的援助制度，直接聘请相关项目专家，作为“陪审团”顾问，为“陪审团”提供专业咨询、决策参考等服务。
（二）加强镇村重大事务“陪审团”成员库建设
加强“陪审团”成员库建设，就是要处理好成员的“进”、“出”问题，主要是做好以下几个方面的工作。一是放宽准入资格。美英司法体系对“陪审团”成员的资格都做一定条件的限制，但这些限制一般比较宽松，普通民众只要符合条件都有资格人选陪审团。而S镇镇村重大事务“陪审团”成员名库仅是由镇村两代表一委员、镇老干部代表、村监会主任、村退任老书记和老主任等200余人组成，范围相对狭小。直接民主是基层民主的主要形式，镇村重大事务“陪审团”制度既是农村社会治方式创新的重要举措，也应该成为直接民主的有效实践形式。因此，应该放宽准入资格，扩大成员名库的选人范围。除了上述已有“陪审团”成员外，在200余人的名库中，应该为普通村民、有民主和监督诉求的社会成员设定一定比例的名额，公开招募陪审团成员，保证普通村民有进入“陪审团”名库的机会和权利。二是完善进退机制。一方面要建立“陪审团”名库的进入程序和准人标准，采取自愿报名和资格审查相结合的方式，严格按照程序和准入标准预选“陪审团”成员库；另一方面，要明确“陪审团”淘汰机制，按照一定比例，定期更换、淘汰部分“陪审团”成员，形成名库的更新机制，对于不能履行“陪审团”成员职责，甚至有渎职行为的“陪审团”成员要强制性退出。
（三）加强镇村重大事务“陪审团”的监督职能
镇村重大事务“陪审团”制度设计的初衷主要是为了加强对镇村重大事务的监督，但在实践中其监督职能的发挥需要进一步提升。一是建立项目工程负责人定期汇报制度。项目工程负责人要定期向“陪审团”汇报项目工程的推进情况、困难和问题、解决方案以及财务收支等方面的情况。二是建立镇村重大事务“陪审团”成员对项目施工过程中的不定期检查制度。“陪审团”成员对项目施工的监督和管理不能只限于项目拍板决策的会堂之上，更要出台细则，对“陪审团”成员不定期亲临项目工地进行实地检查和监督的次数、任务等作出相关规定。三是强化监督结果的运用。“陪审团”成员如发现村党组织、村民委员会以及项目负责人违法、违规行为，视其轻重可启动相应的整改、问责程序，对造成重大经济损失的责任人应移交司法机关调查处理。
（四）完善镇村重大事务“陪审团”工作的信息公开制度
镇村重大事务关系到不同的利益主体，要确保“陪审团”工作真实有效，获得村民的认可和支持，必须扩大镇村重大事务“陪审团”工作的公开程度。因此，镇村重大事务“陪审团”开展监督工作，尤其是关系百姓民生的项目时，应该通过镇村事务公开栏、电视、网络、报纸及其他媒体向本村乃至全镇公开，公开内容包括两个方面。一是与会“陪审团”成员身份公开。让广大农民群众即时了解随机抽取的“陪审团”成员的基本资料，这样既可以加强群众与“陪审团”成员之间的信息沟通，又可以加强群众对“陪审团”成员履行职责情况的监督。二是“陪审团”工作内容公开。借助现代化媒体，让农民群众能够观看、及时了解镇村重大事务“陪审团”工作情况，确保“陪审团”工作的公开透明，确保相关村民的知情权、参与权，以提高农民群众参与的自觉性和积极性。
责任编辑：王廷国 孔九莉
摘要：农村社会治理实践机制创新，是实现农村社会善治的重要路径。浙江省M县S镇根据农村社会形势变化对社会治理提出的新要求，通过借鉴、揉和西方陪审团制度与听证会制度，创立了镇村重大事务“陪审团”制度，对镇村重大工程项目进行全程监管。这一农村社会治理的实践机制，对于弥补现有农村管理体制的不足，完善农村社会治理机制，推动实施乡村振兴战略将会起到积极作用。但是，作为一个崭新的制度，镇村重大事务“陪审团”制度也存在着亟待完善的空间。
关键词：农村社会治理；实践机制；“陪审团”制度
中国分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0098-IO
党的十八大报告提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”十八届三中全会又提出，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民良性互动”的社会治理格局。十八届五中全会进一步提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。在此基础上，党的十九大报告对社会治理提出了新的要求，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在农村社会治理方面，把“治理有效”作为“实施乡村振兴战略”的总要求之一，提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这就为新时代实现我国农村社会的有效治理指明了道路。
按照党中央对社会治理提出的一系列新思想、新理论和新要求，在实践中创新农村社会治理机制，不断扩大村民有序参与，推动村民依法行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权，是完善基层民主制度的重要途径，是适应新时代农村社会形势变化发展的客观要求，是顺利推动城乡统筹发展、实施乡村振兴战略的重要内容。浙江省M县S镇在大力推进城乡统筹工作中，以完善基层民主制度、统筹推进基层协商为加强和创新社会治理的抓手，成功探索出镇村重大事务“陪审团”制度，建立起基层群众政治参与平台，有效地推动了乡村社会治理的结构转型，对落实农民民主管理和民主监督的权利，保障城乡统筹工作的顺利推进和实施乡村振兴战略具有积极作用。
一、镇村重大事务“陪审团”制度：理论和制度依据
S镇镇村重大事务“陪审团”制度作为农村社会治理实践机制的一种创新，其理论和制度依据主要是西方现代司法体系中的两个重要制度：陪审团制度和听证会制度。
（一）陪审团制度
现代陪审团制度起源于英国，成熟于美国。有国内学者将其定义为：“陪审团制度旨在利用没有专业知识和司法经验的普通民众参与案件的审理，以此达到扩大司法民主和公正、制衡审判机关权力的目的。”从这一定义看，陪审团制度在西方国家既是一种诉讼制度，也是一种审判方式，属于司法制度的范畴。但是，托克维尔在《论美国的民主》一书中指出，“将陪审团仅仅看成是一种司法机构，乃是看待事物相当狭隘的观点，因为它虽然对诉讼的结局产生巨大的影响，但它对社会命运本身却产生大得多的影响。陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它作出评价。”也就是說，托克维尔认为陪审团制度不仅仅是一种司法制度，其本质上更是一种政治制度的设计。事实上，它也确实发挥着影响更为深远的政治功能，主要体现在三个方面。
一是政治参与功能。西方将国家权力分为立法、行政和司法，即“三权分立”，以达到权力之间的制约平衡，司法权享有“司法独立”的宪法地位，其功能是制衡行政权出现“独裁”以及议会出现“多数人的暴政”的情况，但是“独立”的司法权也存在缺陷，它是“三权”中民主参与最少的权力。为了给司法权注入民主的因素，防范司法权的“肆意妄为”，西方国家在司法审判中引入了“陪审团”制度。符合法律规定的公民就具有成为陪审员参加陪审团审判的权利，进而在司法审判中对法官和司法权力进行监督制衡。这样，西方国家巧妙地将民主渗透到司法权内部，扩展了公民政治参与的范围。
二是分权制衡功能。“分权制衡”是西方设计政治制度和国家机构的基本思想。为了贯彻这一思想，西方政治思想家首先是将国家权力“三权分立”，即将国家权力分为由国会行使的立法权、由政府行使的行政权和由法院行使的司法权，以实现三权及其机构之间相互独立和制衡。然而，由于司法权拥有独立性，其仍然产生危害。因此，西方国家进一步将司法权分为“法律适用权”和“事实认定权”，分别由专业的法官和非专业人员组成的陪审团行使。正如美国学者波纳姆所认为的那样，司法权的专横和滥用，同样具有严重危害性，“与直接的和公开的立法进攻相比，那种悄然挖掘自由精神根基的司法篡权更加危险。为了防范这种威胁，唯一有效的保障就是实行陪审团。”
三是司法独立功能。为了维护社会公平正义，保障公民合法权利，西方国家赋予了司法权的独立性。然而，法律除了存在诸多技术性的缺陷之外，在执行法律的过程中，人们更为担心的是法外势力对司法的干预，并对作为法律精英的法官们的抗压能力感到担忧。那么如何减少其他势力对司法的干预，让人们对法官们的抗压能力更为放心？为解决这一问题，陪审团参与的审判的方式被引入司法，同时，西方国家的宪法又赋予陪审员的独立性，让其独立于政府、司法和其他政治势力影响之外，这种法律保障必然会在很大程度上增强司法的独立功能。
（二）听证会制度
听证会制度最初也是发源于英美司法领域。丁煌认为，听证会制度“最初是指在诉讼过程中应听取对方当事人意见的制度”，即“当法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义”。这一司法制度的设计依据两个原则：1.“自然公正”原则。有学者的研究指出，该原则包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是任何人或团体不能作为自己案件的法官。“正当法律程序”原则。该原则来源于1215年《自由大宪章》的规定，1789年提出的美国宪法第五条、第十四条修正案也涉及到这一程序。其中，第十四条第一款规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”所谓“正当法律程序”的要求，就是公权机构在作出对当事人不利的决定时，必须给予当事人提出辩护和异议的机会。在参与民主理论和有限理性决策理论的影响和完善下，听证会制度逐步发展到行政和立法领域，听证会概念的外延不断扩大，并在我国得到了广泛的运用。一些国内学者重新界定其定义，如马怀德教授认为，“听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会”，“其实质是听取利害关系人的意见”如章剑生教授指出，“听证是指行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见，接受证据的程序”——这样一种“法律制度”。这些界定的角度虽有不同，但是听证会制度精神实质仍然是公权机构作出决定时要听取利益相关人的意见。
听证会制度在美国的运用最具代表性，可以说，听证会在美国的政治生活中已经占据了重要的位置，决策不论大小，一般必须经过听证会的环节。听证会已经成为美国公民政治参与的重要方式，立法、行政、司法等诸多领域和部门经常召开听证会。仅在国会就召开预算、立法、调查、监督、信息收集等各种类型的听证会。这些听证会存在诸多功能，包括收集立法的事实根据、监督行政机关的工作、揭露官方或个人的违法活动、揭露党派或个人的政治利益、获取和引导公众的观点等，以此来实现政务公开，加强民主监督，规范权力运行，保证决策的科学化、民主化，进而保障公民权利，维护公平正义。
综上所述，陪审团制度和听证会制度运用的领域有所不同，前者主要是在司法领域运用，而后者则更为广泛地被运用于立法、行政和司法等诸多领域。二者最大的共同点就是“公众参与”，都是民主的重要实现形式。二者所体现的共同价值表现在两个方面。一方面，二者都是西方国家民主理论发展及其实践过程中的产物。作为西方社会公民政治参与的重要载体，两种制度的主要功能是保障公民权利，由此也决定了两者在西方政治文明中的重要地位。另一方面，两种制度也在西方国家的社会管理中发挥着重要作用，是西方社会实现善治的有效工具。学习和引荐这两种制度，对于完善我国社会主义民主制度以及加强和创新社会治理都具有重要意义。我国现行的人民陪审员制度起源于1932年土地革命时期江西瑞金的中华苏维埃政权，但目前这一制度由于立法与实践严重脱节，实际上已经名存实亡。因此，根据我国经济社会发展的实际情况，建构新型人民陪审员制度是新时代中国特色社会主义民主政治发展的迫切任务。与陪审团制度相比，听证会制度在我国的运用更为广泛。20世纪九十年，我国开始引入听证会制度，并在1996年出台的《行政处罚法》中，第一次将听证会制度引入，此后，听证会制度在我国获得了迅速的发展。目前在我国存在三大类听证会——1996年建立的行政处罚听证会、1997年建立的价格决策听证会和2000年建立的立法听证会，其中，以价格听证会在我国的应用最为广泛。
S镇镇村重大事务“陪审团”制度作为农村社会治理的一种实践机制，其主要内核是借鉴、揉和了西方陪审团制度和听证会制度的一些特点。一方面借鉴了西方陪审团制度，吸收与“重大事务”无利害关系的普通民众组成“陪审团”，参与镇村重大事务的论证、决策与监督，以此达到让“陪审团”成员更能独立、客观、公正的参与镇村重大事务的决策和管理的目的。与西方司法领域的陪审团所不同的是，此“陪审团”成员的信息是公开的，而非保密的。另一方面，S镇镇村重大事务“陪审团”制度把英美在作决策之前召开听证会的做法，运用到镇村重大事务决策程序中。在事务执行过程中，仍然由随机抽取的“陪审团”成员对其进行全程监督。当然，有所区别的是，参与“听证”的陪审团成员有可能是利害关系人。总而言之，S镇镇村重大事务“陪审团”制度在形式和内容上将陪审团制度与听证会制度进行了揉和，这是推动村民有序政治参与由形式向实质转变的有效尝试，对落实基层政务公开和强化民主监督，促进决策的民主化、科学化，实现农村社会善治和实施乡村振兴战略具有重要意义。
二、镇村重大事务“陪审团”制度：S镇农村社会管理的实践与探索
（一）问题的提出：农村社会形势需要治理模式的转变
浙江省M县S镇属于山区，现辖28个行政村，总人口2.67万。在全县大力实施城乡统筹发展的背景下，S镇紧抓发展机遇，大力推动经济社会发展并取得了显著的成效。与此同时，经济社会的不断发展引发农村社会形势的一系列变化，给农村社会治理带来了挑战。
1.统筹城乡一体化发展，对农村社会的治理方式提出了新的要求。2003年，党的十六大报告正式提出“统筹城乡发展”的战略部署，此后中央和地方各级政府一直把推进城乡统筹发展作为工作重点之一。在我国全面建成小康社会的决胜阶段，党的十九大又提出“实施乡村振兴战略”，始终把解决“三农”问题，作为全党工作的重中之重。实际上，早在2010年，M县委县政府就颁布了《关于以新型城市化为主导进一步加快城乡统筹发展的实施意见》，开始强力推进城乡统筹工作。城乡统筹的目的是解决“三农”问题，提高农民生活水平，更好地满足农民的利益需求，是实施乡村振兴战略的重要抓手。虽然城乡统筹是以政府为主导，需要政府不断增加财政投入、加大农村基础设施建设和提高农村公共服务水平等，但在具体的城乡统筹项目中要满足农民的利益需求，不能仅靠政府的一厢情愿，更要靠农民的有序参与和利益的合理表达，这样才能使政府获取可靠的决策信息，明确工作方向，确保政策制定的科学性、民主性和正确性，推动有效治理，以实现“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的目标，这是镇村重大事务“陪审团”制度产生的政策环境。
2。新农村建设巨额项目资金使用监管不到位，农村基层党员干部腐败多发。当前，随着城乡一体化发展战略的深入推进，中央和各级地方政府将越来越多的资金投入新农村建设。以M县为例，2011年至2016年，M县统筹城乡资金由21.62亿元增至47.84亿元，增长1.21倍，一些中心村、精品村、特色村的项目建设资金每年可达200万一800万不等。新农村建设的巨额资金投入，让广大农村党员干部面临前所未有的各种诱惑和挑战，面临的廉政风险也随之越来越大。据纪检部门统计，仅在2009年至2012年7月间，M县农村党员干部经济违纪涉案52起，其中在工程项目领域违纪案件为37起，占总数的71.2%。近几年来，姜家镇也发生了数起农村干部违法犯罪的事件。如何加强对农村重大事务尤其是工程项目运行和管理的监督，预防和减少农村党员干部违纪违法案件的发生，为推进新农村建设和城乡统筹发展营造风清气正的政治环境，是S镇镇村重大事务“陪审团”制度产生的现实要求。
3。落实农民监督权利，要求农村社会治理实践创新。農村社会治理一般面临两个传统问题：一是农民利益较为分散，且存在利益的短视；二是宗派和家族势力。这两个问题的存在在一定程度上降低了镇村集体决策的效率和质量，削弱了村民对村干部行为的监督。为了解决上述问题，M县在农村社会管理实践中探索出了村级重大事务“五票制”，这一创新机制极大地优化了农村的决策模式，实现了村级重大事务的民主决策，但在重大事务实施过程的后续监督管理方面显得乏力。此外，在现行的村民自治制度的设计中，村务监督委员会要接受村党组织的领导，这就很容易造成村监会成员被村两委同化，其监督职责存在失效的可能性。实际上，很多村监会确实沦为了村两委工作的“签字机器”，监督职责名存实亡。在村民监督方面，由于村民业务不够专业，且忙于农事或其他日常事务，对村级事务也未能起到监督作用。镇村重大事务“陪审团”制度的实施，主要是为了构筑更为科学完善的监督网络，真正打造阳光镇务、村务工程，从根本上消除“镇村事务不公开、管理不透明、监督不到位”现象，构建和谐农村。
4.农村社会的新变化，要求建立与之相适应的农村社会治理模式。经济的发展和国家农村战略的实施都促使农村社会发生日新月异的变化。主要表现在：首先，经济利益主体的分散化，导致多元化的利益诉求，由政府提供和满足全方位公共服务变得越来越不现实；其次，行政村的合并使规模扩大和城乡统筹资金的投入，在一定程度上增加了农村干部的权力和掌握的资源，客观上需要监督力度的加强；第三，农村青壮年外出升学、务工，导致人力资源流失较为严重，留守人员由于身体素质和文化素质普遍偏低，没有意愿也没有能力参与城乡统筹项目的管理和监督，这就需要通过农村社会监督组织的建设来弥补上述缺陷。
（二）镇村重大事务“陪审团”制度：实践与探索
1.镇村重大事务“陪审团”的制度设计。镇村重大事务“陪审团”制度，是指通过一定方式产生“陪审团”，由其对镇村重大工程项目进行全程监管的社会治理机制。它是M县S镇在农村社会治理实践中的一项制度创新。其具体做法是：（1）建立镇村重大事务“陪审团”成员名库。由镇村两代表一委员、镇老干部代表、村监会主任、村退任老书记和老主任、退休老教师、具备一定素养的热心群众等200余人组成镇村重大事务“陪审团”成员，对一些特别重大项目還邀请县级相关行业专业人员作为陪审团成员。（2）明确镇村重大事务“陪审团”监管事务范围。镇级政府50万元以上的重大工程项目、镇人事安排、惠农政策出台等重大事务，村级50万元以上的重大工程项目以及镇随机抽查的相关重点工程项目，列入镇村重大事务“陪审团”的监管范围。（3）选用镇村重大事务“陪审团”成员。凡需要“陪审团”监管的镇村重大事务，由“陪审团”领导小组在“陪审团”名库中随机抽选5-7名库内成员组成正式“陪审团”，抽选采取本村回避制度，本村人员原则上不得参与本村重大项目的监管。（4）规定镇村重大事务“陪审团”监管方式。“陪审团”成员对陪审项目实施全程监管，凡是涉及到该事务的重要会议必须到场，并开展台帐检查，强化资金预结算的监管。“陪审团”成员可查阅、复印、监督与该项目有关的文件资料，调查核实有关情况，有权要求村民委员会对监督事项作出解释说明并提供相关材料。（5）强化监管的作用。如发现村党组织、村民委员会有违反法律、法规、政策及村民自治章程，损害村民根本利益的行为，镇村重大事务“陪审团”成员拥有提出批评并要求予以纠正的权力。村党组织、村民委员会拒不采纳“陪审团”成员提出的正确意见和建议，“陪审团”成员可向镇村重大事务“陪审团”制度领导小组反映情况，“陪审团”制度领导小组将及时妥善解决处理。
2.镇村重大事务“陪审团”制度的实施保障。为确保镇村重大事务“陪审团”制度的顺利实施，S镇党委政府采取了以下措施。一是组织保障。S镇成立了以镇党委副书记为组长的“陪审团”制度工作领导小组，领导小组下设办公室，由镇纪委办公室的同志负责日常事务管理，为“陪审团”制度的实施提供有力的组织和领导保障。二是制度保障。S镇出台《S镇关于在社会管理中全面推行“陪审团”制度的实施意见》、《S镇“陪审团”工作职责》等一系列相关制度，推动和规范镇村重大事务“陪审团”制度的实施。三是资金保障。为提高“陪审团”成员参与重大事务监督、管理的积极性和主动性，S镇党委、政府划拨专项资金，对随机抽取产生的“陪审团”成员给予适当误工补贴。四是培训保障。采取不定期授课培训的方式，加强对“陪审团”名库成员的业务培训，内容涉及村庄规划、城乡统筹发展、项目建设等各方面，不断提升业务能力，增强监督的有效性。
三、镇村重大事务“陪审团”制度创新的现实意义
（一）镇村重大事务“陪审团”制度丰富和完善了M县农村社会治理机制
M县在推进城乡一体化发展，实施乡村振兴战略的过程中，始终把加强和创新农村社会治理作为一个重要抓手，先后探索出“五步法”、“五票制”和优化了“三社联动”等村社治理机制创新，其中以“五票制”的实践最为成功，已经得到上级党委、政府的肯定，并在全县行政村进行推广，但是作为一项新制度，“五票制”还有待进一步完善。
1.“五票制”的缺陷。“五票制”是M县农村基层社会治理机制创新的重要成果，它是指在村级民生项目的确定、建设中的五个流程：户主意见票、党员审议票、两委论证票、村民（村民代表）表决票、群众评议票。“五票制”实施后，优化了M县的农村社会治理模式，进一步落实了村民的民主权利，助推了城乡一体化发展。
但是，随着实践的进一步推进，“五票制”也暴露出了一些不足。主要表现在：一是户主意见票征集的时间跨度太长。目前M县正在大力推进统筹城乡工作，各项政策以及项目的时效性要求较强。同时，信息化时代的农村社会亦是瞬息万变，一些突发性的重大事务要求相关各方及时作出应对的举措，而户主意见票要在每年年末利用户主回家过节的时机，通过召开户主会议征求或上门征求各农户对本村下一年度项目建设的意见、建议。这使得“五票制”在时效性上不适应农村形势迅速变化的要求。二是监督功能较弱，存在滞后性。一方面，“五票制”主要解决和强调了民生项目工程尚在决策过程中的村民参与民主决策、民主管理和民主监督。第一票“户主意见票”、第二票“党员审议票”、第三票“两委论证票”以及第四票“村民（村民代表）表决票”四个流程都是民主决策的内容。项目工程经过四次表决通过，确定上马后，在整个实施的过程中却缺少有力的监督，这是“五票制”所不能解决的问题。另一方面，“五票制”对村级民生项目的监督主要是依靠最后一票即第五票“群众评议票”来实施，“结合年终召开的村干部述职测评会议，由全体党员和村民代表对年初确定的实施项目的建设完成情况进行评议，评议结果作为村两委干部年度考评的重要依据。”显然这是一种事后监督，不能对项目实施的整个过程进行跟踪监督。特别是在涉及比较庞大的项目的实施过程中，出现了子项目、小项目的决策立项，需要及时发现问题、纠正问题，避免造成国家和人民财产损失等方面的监督，“五票制”暴露出更为明显的滞后性和局限性。
2.镇村重大事务“陪审团”制度是对“五票制”的补充。镇村重大事务“陪审团”制度的实施可以有效弥补“五票制”征集时间过长和监督功能薄弱的问题。首先，增强了监督的及时性。镇村重大事务“陪审团”名库中有200名常备成员。在推进城乡统筹工作中，可以根据事务、工程项目的立项、进展情况随时召开“陪审团”会议，及时听取项目负责人的汇报，不定期对事务的开展情况、重大工程项目的实施情况进行实时检查和监督，一旦发现违背施工原则和目标，出现工程质量和寻租腐败问题时，及时纠正，避免造成国家和人民财产重大损失。二是实现对镇村重大事务的全程监督。一方面，镇村重大事务“陪审团”可以对“五票制”通过的项目实施情况进行全程监督，有效弥补“五票制”立项后对项目实施过程监督缺位的不足。另一方面，镇村重大事务“陪审团”在实现民主决策的基础上，可以有效弥补“五票制”的不足，使事前决策监督、事中实施监督、事后结果监督有机结合，强化了监督职能，进一步落实了村民对重大事务的民主管理和民主监督的权利。
（二）镇村重大事务“陪审团”制度的创新价值
镇村重大事务“陪审团”制度的实施，是继村级重大事务决策“五票制”创新之后，M县农村社会治理机制创新的又一探索和实践。僅在2011年，姜家镇通过“陪审团制度”监管项目8个，涉及资金198万元。2012年监管项目32个，涉及资金725万元。实践表明，这一农村治理机制创新，在加强和改善党的领导、深化党风廉政建设、维护农村社会稳定、提高决策科学化和民主化水平、优化镇村项目管理等方面起到了显著的作用。
1.改进了农村社会治理模式，形成了党委领导下的社会治理主体多元化格局。现代社会复杂多变，主要特征就是社会主体多元化、利益分散化。要实现农村社会的善治，必须建立多元主体参与社会管理的体系，按照党中央的要求，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局。S镇镇村重大事务“陪审团”制度的实施，体现了党委领导下的社会治理主体多元化格局，实现了农村社会精英管理与普通群众参与的有机统一。
2.创新了民主监督机制，深化了农村党风廉政建设。近年来，随着城乡统筹的大规模推进，村官腐败现象日益增多，村干部贪污、侵占、挪用集体资金现象时有发生。镇村重大事务“陪审团”制度通过组建“陪审团”这一社会监督组织，强化了民主监督，保证了重大项目建设从始至终在阳光下运行，在很大程度上避免和减少了农村干部违法违规事件的发生，有效促进了农村基层党风廉政建设。S镇自实行该项制度以来，因镇、村重大工程项目管理混乱引发的村民上访的情况基本杜绝。此外，设立“陪审团”对重大项目实施监督，保持并增强“陪审团”的独立性，强化社会的外部监督，对深化农村党风廉政建设有着积极意义。
3.畅通了民意表达渠道，推进了基层民主。加强和创新农村社会治理的重要目的是不断完善基层民主，保障农民权益，促进农村社会稳定和谐。镇村重大事务“陪审团”制度实施的政治意义主要体现在两点。一是畅通了民意表达渠道。农民利益表达渠道的堵塞容易导致农村社会情绪产生，日积月累甚至爆发群体事件，影响社会稳定。镇村重大事务“陪审团”制度，为乡镇党委政府与群众互动、沟通、交流提供了一个平台，使得民意能够充分上达镇村决策机构，进而得到重视和及时回应，以基层民主参与的形式预防和缓解了农村社会的矛盾纠纷。二是完善了基层民主。完善基层民主制度既是加强和创新社会治理的目的又是其有效手段。对涉及农民群众切身利益的镇村重大事务，通过“陪审团”参与决策的讨论，为群众能够合法地、经常地参政议政、当家作主提供了机制保证，通过农村社会治理方式的改善促进了基层民主政治建设。
4.提升了镇村重大事务的决策水平，增强了决策的科学性、民主性与合法性。镇村重大事务的决策行为，一般会对基层群众现有的或者未来的利益产生广泛的影响。因此，镇村的决策机构在作出镇村重大事务的决策之前，绝对不能忽视决策的科学性、民主性和合法性问题。S镇镇村重大事务“陪审团”制度的实施，在一定程度上做到了这一点。首先，提高了决策的科学性。科学的政策，往往就是那些需要政府能最大限度平衡各方利益的决策。S镇镇村重大事务“陪审团”名库中包括了镇村两代表一委员、镇老干部代表、村监会主任、村退任老书记和老主任及普通群众等成员，体现了成员的多样性以及代表性。这就使“陪审团”能够在决策会议上提出反映各方利益的意见和诉求，畅通多元化利益表达渠道，提高了镇村重大事务决策的科学性。其次，提高了决策的民主性。在作出决策前，召开由“陪审团”参与的决策听证会，倾听各方意见，充分尊重民意，考虑各方利益要求，打破了传统政府简单、一元做决策的方式，将民主因素置于政府决策过程之中。第三，提高了决策的合法性。民众的参与是政府合法性的重要来源。“在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。”镇村重大事务“陪审团”制度通过吸纳群众作为陪审员参与重大事务的决策和监督，有效提高了决策的合法性。
5.优化了镇村项目的管理，保障了统筹城乡工作的顺利开展。一是增强了乡村建设项目决策的科学性和资金使用的有效性。近年来，M县投入了巨额资金强力推进统筹城乡工作，如何提高项目立项的科学性，避免因盲目上马、重复建设造成统筹城乡资金的浪费，是统筹城乡工作中亟待解决的重大问题。S镇在项目立项决策过程中，引入“陪审团”参与讨论、论证，并充分尊重“陪审团”意见，考虑各方要求，增强项目立项决策的严谨性与科学性，减少了项目盲目上马、重复建设的可能性。例如，该镇双溪村曾经提出耗资35万元修筑一条机耕路的项目，经过“陪审团”审核后，发现该项目经济效益不高，提出了暂缓实施的意见，并得到了镇、村的采纳。二是保障镇村集体资产的增收节支。重大事务“陪审团”制度推动了镇村财务管理的规范化，有效促进镇村集体资产的增收节支，为集体和村民带来了切实的经济效益。特别是在镇村重大事务随机“陪审团”监督员的督促下，通过民主决策解决了合理使用土地征用款以及镇村集体资产保值增值问题。
四、镇村重大事务“陪审团”制度的完善路径
镇村重大事务“陪审团”制度是S镇农村社会治理机制的创新实践，这一制度也在镇村重大事务管理中发挥着越来越重要的作用。但是作為一个崭新的制度，镇村重大事务“陪审团”制度不免存在着亟待完善的空间。
（一）加大镇村重大事务“陪审团”成员培养力度
镇村重大事务多涉及城乡统筹中的重大项目，如镇人事安排、惠农政策出台等重大事务。特别是涉及工程项目的监督管理时，对“陪审团”成员的专业性提出了较高的要求。而以“陪审团”成员现有的知识结构、层次还不能够满足这一要求，要解决这一问题，可以采取以下措施：一是完善“陪审团”成员的培训制度，在“陪审团”对镇村重大项目实施监督管理之前，先从名库中预选出15-20名“陪审团”成员，然后指派政府相关部门的工作人员或聘请项目专家、项目监管中介机构，对预选的“陪审团”成员进行有关项目情况的讲解和培训，培训后再从“预选”成员中随机抽取5-7名“陪审团”成员，由其对镇村重大工程项目进行全程监管；二是建立“陪审团”的援助制度，直接聘请相关项目专家，作为“陪审团”顾问，为“陪审团”提供专业咨询、决策参考等服务。
（二）加强镇村重大事务“陪审团”成员库建设
加强“陪审团”成员库建设，就是要处理好成员的“进”、“出”问题，主要是做好以下几个方面的工作。一是放宽准入资格。美英司法体系对“陪审团”成员的资格都做一定条件的限制，但这些限制一般比较宽松，普通民众只要符合条件都有资格人选陪审团。而S镇镇村重大事务“陪审团”成员名库仅是由镇村两代表一委员、镇老干部代表、村监会主任、村退任老书记和老主任等200余人组成，范围相对狭小。直接民主是基层民主的主要形式，镇村重大事务“陪审团”制度既是农村社会治方式创新的重要举措，也应该成为直接民主的有效实践形式。因此，应该放宽准入资格，扩大成员名库的选人范围。除了上述已有“陪审团”成员外，在200余人的名库中，应该为普通村民、有民主和监督诉求的社会成员设定一定比例的名额，公开招募陪审团成员，保证普通村民有进入“陪审团”名库的机会和权利。二是完善进退机制。一方面要建立“陪审团”名库的进入程序和准人标准，采取自愿报名和资格审查相结合的方式，严格按照程序和准入标准预选“陪审团”成员库；另一方面，要明确“陪审团”淘汰机制，按照一定比例，定期更换、淘汰部分“陪审团”成员，形成名库的更新机制，对于不能履行“陪审团”成员职责，甚至有渎职行为的“陪审团”成员要强制性退出。
（三）加强镇村重大事务“陪审团”的监督职能
镇村重大事务“陪审团”制度设计的初衷主要是为了加强对镇村重大事务的监督，但在实践中其监督职能的发挥需要进一步提升。一是建立项目工程负责人定期汇报制度。项目工程负责人要定期向“陪审团”汇报项目工程的推进情况、困难和问题、解决方案以及财务收支等方面的情况。二是建立镇村重大事务“陪审团”成员对项目施工过程中的不定期检查制度。“陪审团”成员对项目施工的监督和管理不能只限于项目拍板决策的会堂之上，更要出台细则，对“陪审团”成员不定期亲临项目工地进行实地检查和监督的次数、任务等作出相关规定。三是强化监督结果的运用。“陪审团”成员如发现村党组织、村民委员会以及项目负责人违法、违规行为，视其轻重可启动相应的整改、问责程序，对造成重大经济损失的责任人应移交司法机关调查处理。
（四）完善镇村重大事务“陪审团”工作的信息公开制度
镇村重大事务关系到不同的利益主体，要确保“陪审团”工作真实有效，获得村民的认可和支持，必须扩大镇村重大事务“陪审团”工作的公开程度。因此，镇村重大事务“陪审团”开展监督工作，尤其是关系百姓民生的项目时，应该通过镇村事务公开栏、电视、网络、报纸及其他媒体向本村乃至全镇公开，公开内容包括两个方面。一是与会“陪审团”成员身份公开。让广大农民群众即时了解随机抽取的“陪审团”成员的基本资料，这样既可以加强群众与“陪审团”成员之间的信息沟通，又可以加强群众对“陪审团”成员履行职责情况的监督。二是“陪审团”工作内容公开。借助现代化媒体，让农民群众能够观看、及时了解镇村重大事务“陪审团”工作情况，确保“陪审团”工作的公开透明，确保相关村民的知情权、参与权，以提高农民群众参与的自觉性和积极性。
责任编辑：王廷国 孔九莉
