近十年来县域治理研究重点述评
彭园园
摘要：县城治理研究是治理理论在县城政府层面的运用。近十年来，县域治理研究要点在于化解县城治理困境、改革县域治理结构、规范县域领导干部行为、探索县城治理模式、推进县域治理能力现代化等方面。县城治理的研究成果为实现县域善治提供了新的研究范式，对促进我国县城发展意义重大，但既有研究在内容和方法上还需进一步完善。
关键词：县域治理;改革;协同治理;治理能力
中图分类号：D69
文献标识码：B
文章编号：1009-6922（2019）01-94-05
“郡县治，天下安”。我国县域治理问题的长期客观存在，影响着基层政权稳定和政府公信力建设。深化县域治理研究对于我国社会主义现代化事业有着重要的理论与实践意义。在党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”之后，学术界对于县域治理展开了多方面的研究并取得了丰硕成果。对县域治理研究进行评述，需要重点把握县域治理研究中的关键部分，寻找其新的研究方向，为下一步研究发展提供借鉴。
一、近十年来县域治理研究概况
（一）文献详情
以“县域治理”“县治理”“县级管理”“县管理”“区治理”为关键词对近十年来CNKI期刊、会议论文（报纸除外）等文献进行扩展检索，根据获得的文献数目以及对文献相关性阅读分析后绘制图1。学术论文的更新和发表一般而言要快于著作，故图1所示趋势可说明近十年来学界有关县域治理研究所呈现的持续增长态势。从图中可看出，2013年党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”以来，县域治理研究量比过去五年激增。基于县级政权在我国政权中的关键地位，预计在未来，相关研究量还将继续增长，
近十年县域治理研究主要集中在：县治制度改革研究（代表学者于建嵘、樊红敏、徐勇、贺雪峰）、以治理理论探寻县域治理（代表学者俞可平、杨雪冬）、县域运动式运作机制研究（代表学者樊红敏、周勇振、欧阳静）、县域统合治理模式研究（代表学者折晓叶、赵树凯、周鲁耀等）、县域多元主体治理研究（代表学者罗晓敏、钟其）等。以上研究主要是对制度层面的权力运作机理和对县域主体行为逻辑的分析，意在探寻国家治理体系发展的趋势并提出改革建议，最终实现从管理走向善治。
二、近十年来县域治理研究要点分类
（一）县域治理困境研究
县域各种冲突矛盾的爆发使政府治理面临困境，学者们倾向于认为这是制度缺陷所造成县政运作的权力悖论。其中，樊红敏提出县政治理过程中的“行政化动员型治理模式”，依靠科层制资源调动造成弱社会参与性，致使治理目标偏离;于建嵘认为中央集权缩小了地方权力，导致县级政权面临无限责任和有效权力的矛盾;周庆智以“权力清单”改革为视角，提出县级治理追求的目标是国家利益的最大化而非公共利益的最大化。可见，在现有行政体制内，县域治理自主权受到限制，县级政权面临有限“财权”与无限“事权”的困境。横向上，县级政权运行高度党委化，党内外监督制衡流于形式;纵向上，垂直管理部门的人事权和财务权都不受县级政府控制，县级政府的协调能力有限且容易滋生贪污腐敗。正是权力的困境导致县级政府善治能力受限，权力结构失衡，容易出现党的集中领导变成个人说了算的问题，也造成县域公共服务有效供给不足，城乡发展差距拉大。
近年来，一些县域大规模群体性事件的爆发，说明政府行为与社会稳定存在内在的逻辑关联。县是国家政权的“接点”部位，本身具有政治应力脆弱的特点。于建嵘认为压力型体制下政府追求短期利益最大化，导致政治合法性迅速流失，一旦政治体制的维护成本超过其支付能力，就可能出现社会无序和冲突失控。较之大城市而言，县级政府社会控制力本身较弱，加之公众利益表达机制缺失，造成“越维稳越不稳”的恶性循环。直管模式下这种强力压制处置方式更使基层政府运行机制存在较多的制度性缺陷，维稳问责日益强化，出现维稳“成本递增收益递减”的“怪圈”，本质上是政府与社会之间的关系失衡。总地来说，学界对基层政府维稳的研究，多从维稳方式切入，以政府应对为重点，已经达到了相当的研究深度。但另一方面，对基层政府维稳方式存在的问题缺乏系统性阐释，过度强调政府强力压制的一面而忽视了基层政府治理能力缺失的一面，并且实际案例的比较研究匮乏，也尚未形成系统的分析框架，还缺乏跨学科视角的综合分析，这也是今后研究可资探讨的部分。
（二）县域改革研究
县域改革经历了从县政改革到县域治理的转变。起初，乡政改革的关节点集中于县政，县域经济发展的困境和压力、县域权力异化等问题引出县政改革。如何使县域政权回到内部结构平衡，在恢复和强化县域政权中为公民社会的发展创造条件成为值得思考的问题。徐勇的“接点”政治分析框架指出县政改革的重要性和改革思路：将县置于整体社会发展和国家治理体系中，找准县的位置和特性，把握其薄弱环节，采取相互联系的整体性措施。学者们发现，县政改革的核心在于重构官民关系，因此要建立责任政府、解决民众的制度化参与和利益表达。郑永年特提出县政的突破点在于“官民合作”。另外，通过“县域自治”实现县政改革成为学者们的共识，主要代表学者包括于建嵘、蔡永飞、蔡霞等。在实现路径上，吴理财建议塑造“以县为主”的“县政自治”的农村治理体制，转向“服务型政府”，最终形成县域自治为基础的省、县（市）两级地方政府构架;周庆智提出县域自治的目标在于推动基层自治组织迅速发展，最终形成县级政府与市场、社会互动的多元治理模式。此外，要在现有制度层面配套进行县一级人大改革，落实县级人大立法、司法、行政系统综合改革，加强顶层设计并鼓励创新等。以上研究倾向从结构视角出发，通过纵向关系调整使县域实现自治，而在横向上强调向公民社会分权，与社会主体形成协商治理的制度合作。对宏观制度改变的强调，忽视了个人主义视角下县域官员与制度的互动研究和改革所涉及的政治利益调整等因素的考虑。
对县域改革研究的另一个视角是县权改革，改革的要点在于规范县域主体权力运作。在县级权力结构中，县委书记拥有高度集中的自由裁量权，对县委书记进行权力合理配置调整是县权改革的核心，其要点是明确县委及县委书记的职责权限，规范程序，对权力公开行使、严格监督。同时，实现限制县委权力与人大、政协和政府改革的有机衔接，实现协调同步的整体设计与配套改革。主张“强县扩权”“扩权强县”改革，实现“省管县”。但这种行政分权在加强政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险。要把县政自治作为县政改革的方向和目标，对于“强县扩权”式的行政分权，必须要配套建立县域的刚性政治负责制度来约束地方政治行为。只有完善的权力监督和制约机制，才能为经济发展和新农村建设提供政治保障和制度机制，这便是县政民主和县域自治研究的逻辑起点。从这类研究来看，学者们主要基于政治运行机制、体制结构、制度环境、具体行为等不同侧重点展开研究，旨在推进中国政治体制改革的民主化进程。对县乡政府的研究，仍以政府府际间的总体性特征为基础，鲜少对县乡关系的特殊性进行理性探讨。
由于我国的社会科学研究模型多是学习西方社会学理论而形成的，县域治理的研究直到2002年以后才真正成为普遍关注的热点，因而我国政治社会的研究主题多被国外成熟的社会科学研究引领。但县域改革应更多立足中国实际经验的田野调查，在现代国家建构进程中进行研究，应注意理论概念的“普适性”与“中国特色”的结合，而非受制于西方学术研究话语体系下的政府治理，需要经验实证去修正理论探讨。因此，加强比较研究成为今后进一步深化的基本方向。
（三）县域领导干部研究
学者们从县域政府的政策执行实践展开对领导干部的分析：由于县域官员间存在“关系理性”的非正式关系网，影响了权力运作，容易导致县级政府对上级政策选择性执行，进行“目标置换”。在压力型体制下，目标设置和激励强度与县、乡镇的现实条件和实际能力并不匹配，形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑。在政策执行过程中，面临共同利益、制度性约束、上级部门和群众的多重压力，县乡领导更倾向于战略性合作或合谋，因为其在政策选择和项目的最终执行上具有较大的能动性，甚至于县域政治运行呈现“有组织的无政府状态”。这也不难理解同一政策在不同县域层面会产生执行差异。制度环境下的政策执行研究为我们理解县域政府官员的行为逻辑提供了有效参考，但也忽视了不同行为主体间的个性化思考，不够全面。
实际上，学者们也有从干部个体主观能动性出发，研究其微观心理或行动的逻辑。有学者认为地方官员主要采用机会主义行动模式，其行动逻辑是一个多重比大小的过程，是地方政府官员做出的“局限下取利”的“约束性选择”。从结构化理论分析，县域政治权力运作的实践是一种“政治行政化动员”模式，易产生权力运行人格化、非连续性、非预期性的弊端。在缺乏民主制衡下，县委书记可能产生个人领导、暗箱操作等问题。此外，欧阳静还发现基层普通公务员更容易懈怠懒政，影响基层治理秩序。这就需要考虑激励机制、晋升机制的再设计。
（四）县域治理模式研究
20世纪90年代中后期以来，地方政府逐渐由经营企业转向经营土地，周鲁耀将这一时期统合主义视角下的理论模型概括为“统合治理”模式。赵树凯以地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式作为观察变量，揭示当下地方政府“公司化”运行的内在机制，但实际上这种机制无法推动经济增长并实现质的转变。地方政府因财政需要过度追求经济发展形成“行政—政治—公司”三位一体统合的治理模式，急于推进辖区城市化，易产生虚假城市化，而过度介入市场领域，造成政策制定不公正、对底层需求回应不足，从而引发政治危机。因此，下一步需要进行改革以“改变地方政府公司化的运行机制，使之真正转换成为现代意义的国家政权体系”。在新常态下，地方政府逐渐形成“后三位一体统合”的新型治理模式，需容纳更为多元化的政治和利益诉求，这使地方政府在追求GDP增长时关注民众需求进而走向善治。以上研究从地方政府整体性视角出发，在宏观上观察和理解县域官员的行为特征，运用了整体主义研究方法。但由于往往过于强调组织特征而弱化个人特征，容易产生过于制度化和技术化的分析，导致政府治理行为研究与现实呈现一定的偏差。
以基层社会治理为研究对象，狄金华分析了基层治理实践中乡镇政权以运动式治理开展中心工作的行动模式和治理策略;欧阳静指出运动型治理机制结合官僚制协同推动基层政府运行，通过临时组织、现场流动会和行政包干制，完成中心工作，使县域政府集中精力去办“大事”，但易忽视基层民众所需的“小事”，造成“弱治理”。此外，动员式治理模式可能出现反复和反复运动式治理的情况。这些研究的共同之处是将议题集中于“专项治理行动”，注重集中力量解决专项治理等运动式治理部分，但对于运动式治理是如何产生并与科层制交合发挥作用的，以及其背后的制度基础和结构研究尚不足，既有研究成果偏少，难以形成比较性研究，可探讨空间很大。
（五）县域治理能力现代化研究
随着党的十八届三中全会提出“推进国家治理能力与治理体系现代化”的要求，学界对推进县域治理现代化做了大量研究，多是对实现路径的探讨。如张佐、陈楠提出推进县域治理能力现代化要坚持正确方向、改进党的领导方式、强化县级治理体系整合机制、转变政府职能、建立社会治理创新体系、推进县域治理能力现代化;杨峰、徐继敏提出推动县域治理的现代化要靠双向型运作：一是国家权力向县域放权，二是扩大公民有序参与;丁志刚、陆喜元认为要在经济调控、权能关系、文化引领、民生问题上进行改进，构建多中心机制，塑造以人民性为核心的服务型政府、以依法行政为重点的法治政府、以大数据为支撑的信息政府，进而实现其转变职能能力的现代化;徐卫华从“生存性智慧”的视角强调以民为本;齐瑞通过群体性事件的县域因素研究治理能力提升策略：加强五位一体建设取信于民、增强县域领导干部执政公信力、加强县域群众社会主义核心价值观教育。以上研究为县域治理现代化提供了路径指引，具有一定的积极意义。但县域治理现代化内容宽泛，此类研究止于重复性的路径指引，包括对政府以民为本的职能转变、服务型政府建设的常规探索，多为问题对策性研究，鲜少系统的学理研究，更稀缺专题性研究，难以进行深度的探讨，这些不足恰恰是下一步研究需要深入的关键问题。
三、总结
在对近十年县域治理文献的整理过程中，我们发现，选择治理理论作为探索县域治理水平的分析媒介，基于治理内涵的基本精神，契合了县政改革的基本逻辑。从既有研究成果来看，大体上体现为研究的视角比较全面，能从单一视角迈向多学科不同维度的立体透视，形成许多跨学科（政治学、社会学、经济学、法学等）的研究成果。在研究内容上主要涉及两方面：一是对于县域治理主体及其需要处理的关系问题的研究，包括以改革实现县政自治;理顺党政关系，合理划分县级党委与地方政府权力，规范权力主体运作;使县域政府与民间社会构成“多元协同治理”以化解社会治理困境;推进县域治理能力现代化等等;二是研究中体现出县域治理共同的价值取向和目标追求：民主自治、效率化、法治化、合法化的价值取向，实现县域的“善治”目标追求。在研究方法上，由于用定量分析法分析县域社会问题很可能会与常识发生偏差，学者们主要采取观察分析和逻辑思辨的定性研究方法，较少依据数据等基础信息进行综合分析的定量分析方法;在方法论取向上，一般采用普遍意義上的理论分析探讨，并以案例为主的实证研究。但由于我国各地区县域情况千差万别，县域治理涵盖了县域社会的方方面面，对于个案研究的特殊性与整体结构中的普遍性如何把握，仍需不断深入研究和创新。
一般来说，学术研究热点总是与时代所关注的问题息息相关。在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，学术研究也将发生倾向性集中，在既定的主体、关系、价值目标及取向上，当前及今后一段时间的研究重点整体上还将保持在县域治理结构、运作模式、治理能力相关层面的探讨上。同时，在“两个一百年”奋斗目标下，县域治理的具体研究如精准扶贫、社区治理等视角也将持续保持一定热度。
责任编辑：秦利民
