我国老年教育的历史追溯与未来展望

    吴思孝

    

    【摘 要】我国老年教育政策发展经历管理机构建立的萌芽期、管理主体更替变化的初创期、纳入老龄事业范畴的发展期和独立政策文本出台的完善期四个阶段。据此，形成对我国老年教育发展的基本认识：属性认识经由社会问题、精神文化和教育事业的发展过程，管理主体由老龄部门、文化部门到教育部门，服务对象从老干部转向普通老年人。展望未来，老年教育可关注教育与老龄、公益与市场、系统与法制、普及与均衡等关系。

    【关键词】老年教育;老龄事业;历史追溯;发展阶段

    【中图分类号】G777

    【文献标识码】A

    【文章编号】1001-8794（2019）06-0042-07

    人口老龄化已成为当前我国社会发展的客观现实。截至2017年底，我国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口的17.3%。未来二十年，人口老龄化形势将愈加严峻。发展老年教育是我国国民经济与社会发展“十三五”规划提出的重要任务，也是积极应对人口老龄化、实现教育现代化、建设学习型社会、提升老年人生活品质、促进社会和谐的必要条件。

    近三十年来，老年教育研究主要聚焦人口与社会、本质和内涵、价值与特征、内容与形式、途径与方法等领域，侧重于经验介绍、现状描述、问题发现、应对思考等方面的探索，研究方法多以文献综述、调查问卷、案例分析和比较研究为主。从学科切入角度来看，多是基于人口学、教育学和社会学视角的演绎，其中，人口学主要是从人口老龄化的角度、教育学主要是从终身教育的角度、社会学主要是从老龄社会化的角度来分析老年教育的应有状态。[1]对于老年教育的历史过程探索，特别是专门基于老年教育政策视角，旨在厘清其脉络、发现其特点的历史回溯，迄今依然罕见，以至少了一份对于过往的反观、反思的历史力量，少了一份对于未来憧憬、展望的历史根基。

    一、老年教育的历史追溯

    学者孙绵涛认为教育政策包括老年教育政策，即“一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目的和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则”。[2]老年教育政策的一个最为鲜明的特点就是既有源自福利范畴的政策，又有源自教育范畴的政策。若对教育范畴政策再作归类，还可以进一步细分为相关性政策和专项性政策，前者是指在一般教育政策文本中有所涉猎的与老年教育相关的内容，包括与老年教育之上位概念（如终身教育、成人教育、继续教育等）相关的内容;后者是指专门为实践、发展老年教育而制定的政策，抑或是以实施、推进老年教育为主的政策。两类政策文本在我国或以法律法规、条例条款方式得以颁发，或以党政文件、规划纲要方式得以体现。

    本文试图立足老年教育政策视角，厘清老年教育发展的历史脚印，反思老年教育发展的历史脉络，以期对老年教育的既有特征凝练出一种基本的认知，对老年教育的未来发展勾画出一幅美好的图景。由于老年教育具有公共性和福利性的特点，深受社会政治、经济、文化发展影响，具有很强的时代性，本研究以政策文本对老年教育的重要性为时间节点，把我国老年教育划分为以下几个发展阶段：

    1.萌芽期：老年教育管理机构建立（1982—1993年）

    建国初期，我国的老年教育主要指离退休老干部的教育活动，管理机构主要是各级老干部局。1982年10月，为适应国际老龄事业发展，老龄工作管理机构“中国老龄问题全国委员会”成立。1983年后，第一所老年大学在济南成立;1984年，我国老年教育协会成立。1988年，第一个民间性老年教育组织“全国老年大学协会”成立。自此，国家级的老年教育主要的管理机构、协会组织和业务部门已全部成立，老年教育成为这些部门开展工作的常规业务。

    在老年教育管理机构确立的过程中，老年教育的价值认识逐渐得到清晰。1982年的国家《宪法》规定“人人都有受教育的权利”，但显然此处的“教育”多是指向正规教育和普通教育。1989年11月，联合国教科文组织在武汉召开“老年教育国际研讨会”，会议通过了以“确保老年人受教育”为主题的《武汉宣言》，会议强调“老年人是知识、技能、经验和智慧的宝库”，提倡要充分认识老年人的价值，让老年人参与社区建设和社区活动。1993年2月，国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质、促进经济和社会发展具有重要作用。”这是我国第一次在重要教育文献中写入“终身教育”一词，可视为终身教育理念开始在政府层面得到重视，并逐渐由一种学术思想转变为管理政策。

    作为“第三龄”的老年教育在终身教育理念的光辉下开始发展，本文称之为老年教育的萌芽阶段。该阶段，老年教育的重要性被提起，并有被逐渐认识的趋势，老年教育的管理和业务机构也已基本形成。此后，老年教育开始进入有意识的发展阶段。

    2.初创期：老年教育管理主体更替变化（1994—2004年）

    在“终身教育”被国家政策文本首次确定下来后的十年时间里，老年教育开始被逐渐认同。1994年，由国家十部委联合制定出台的《中国老龄工作发展綱要 （1994—2000）》中提到：“实现老有所学，保障老年人受教育的权利，不断提高老年人的素质。要因地制宜，多渠道、多层次、多形式地开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育。”该文件具体而全面地阐述了国家对老年教育的地位和作用的认识，提出老年教育的组织形式、发展途径、教育内容及具体要求。此后，老年教育开始频繁出现于政策文本。

    2012年修订的《老年人权益保障法》提出“老年人有继续受教育的权利”。尽管该法不是老年教育单行法，但它以法的规格形式直接、明确地宣示了老年人受教育的权利，为老年教育提供了重要法律保障，是目前唯一以老年人为对象的最高法规，也是一项重要的涉老政策。“老年人有继续受教育的权利”可视为是对《宪法》“人人都有受教育的权利”的进一步诠释。1999年10月，文化部出台《关于加强老年文化工作的意见》，对以老年大学为主的老年教育办学主体的定位、资源整合、课程设置等方面做了较为全面的阐述。2001年11月，文化部在杭州召开了首次全国老年教育工作座谈会，再一次强调了这一阶段的老年教育的管理主体是文化部门。2000年8月，中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》要求“各地要重视发展老年教育事业，发展广播、电视、网络和函授教育，鼓励和指导社会力量按照有关规定兴办各类老年学校。各种老年教育主要为老年人提供物质文化生活所需要的知识和技能，使更多的老年人能就近参加学习”。2001年6月，中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄委五部门联合下发了《关于做好老年教育工作的通知》，从认识与意义、规划与目标、形式与内容等方面进一步指导和规范老年教育的发展，并提出“在本世纪前十年建立健全具有中国特色的老年教育事业体系”。2001年7月，国务院颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》要求“建立老年教育网络”，提出老年教育五年的发展目标、工作任务、活动形式与内容以及相关要求。2004年，教育部发布《关于推进社区教育工作的若干意见》，明确“开展老年人群社会文化活动”是社区教育培训活动的一项重要内容。

    这一阶段，老年教育政策文件出台较为密集。从管理主体来看，呈现出以文化部为主、其他部门（如民政部、教育部、老龄委等）配合的管理格局;从发展策略来看，开始通过五年规划及阶段性指标等规定性要求促进老年教育，形成以规划为起点，有愿景、有目的、有计划的老年教育发展路线;从规定内容来看，侧重于精神文化和政治思想教育，突出“教化”“熏陶”功能;从形式上看，侧重于关注远程和网络教育，“就近参加学习”的社区老年教育办學形式、社会力量办学被逐渐关注。

    3.发展期：老年教育纳入老龄事业发展范畴（2005—2015年）

    随着社会老龄化加剧和国际社会对积极老龄化理念的宣传，老龄工作得到加速发展。2005年，国家先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》《关于加强基层老龄工作的意见》《关于加强老年人优待工作的意见》等文件，从不同角度关注老龄工作发展。2006年，《老龄事业发展“十一五”计划纲要（2006—2010年）》提出：“积极发展老年远程教育，开办老年电视大学、老年网上学校，倡导社区办学等多种形式的老年教育。”2007年，《国家教育事业“十一五”规划纲要》强调：“充分发挥各级各类学校在终身学习中的作用……办好老年大学，扩大覆盖面。”国家第一次将老年教育列入国家教育整体规划。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在“继续教育”板块提到“重视老年教育”，进一步理顺了老年教育的管理体制，“政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展”。这是国家首次将老年教育纳入教育改革与发展规划纲要，也意味着老年教育作为“继续教育”的组成部分和“终身教育”的最后阶段，正式成为国家教育序列的一部分。2011年9月，《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出：“加强老年教育工作。创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容。”2012年，全国老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》细化了老年教育的规定。

    这个阶段，老年教育已经从文化部门的管理范畴中逐渐析出，开始被放置到老龄事业发展这一事关国家政治、经济和社会稳定的宏大叙事背景中。该阶段，老年教育开始关注资金投入渠道、老年特殊群体及区域均衡发展等问题，农村老年群体和基础老年组织受到特别的关注。据此，老年教育开始进入由数量的扩张到质量的提升、由区域发展走向均衡考量、由单一政府投资到多渠道社会资金筹措的转变。老年教育开始进入以均衡、提质和多元为核心的全面发展阶段。

    4.完善期：老年教育独立政策文本出台（2016年—）

    2016年10月，国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016—2020）》，从国家人口、社会和经济发展客观现实出发，全面阐述了老年教育的规划背景、总体要求、主要任务、重要计划和保障措施。该文件是国家教育行政部门牵头起草的第一份全国性老年教育专项规划。2016年，教育部等九部门联合发表的《关于进一步推进社区教育发展的意见》中指出，社区教育的重点服务对象是老年人、学前儿童、青少年、在职人员、农民等群体。明确要把老年教育作为社区教育的重点，建设一批乡镇（街道）老年人学习场所和老年大学。2017年2月，国务院颁布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》描述了老年教育，重点是推进“老年教育机构基础能力提升计划”和“改善基层社区老年教育机构设施设备，建设好村、社区老年学习点”。上述两个政策文件都是对截止到2020年时间节点的过程性规范，也是最近几年老年教育方向性的规定。目前，国家和省、市已经开始规划出台“2035教育现代化”，老年教育现代化发展将推进更多的适老化政策的出台。

    受国际终身教育思想和老龄工作思想的影响，我国的老年教育逐渐完善发展起来。以《老年教育发展规划》为起点的“完善期”意味着国家开始以教育管理部门为主进行老年教育的顶层设计和实践行动，也意味着老年教育从早期的社会福利服务体系逐渐演进到现代的终身教育的教育体系。此后，老年教育将在终身教育视野下，融合机构建设、基础设施建设和社区治理等方面，整合各类资源服务老年教育，提升个体终其一生发展序列中的最后“一公里”。

    二、老年教育发展特征的基本认识

    老年教育政策是国家在特定历史时期对老年教育的认识和要求，而老年教育议题的提出是国家应对人口老龄化问题的战略行为，是老年人个体“学”的需求转化为“社会性需求”并进一步“社会政策化”的过程。[3]教育在一定的社会历史背景下呈现出阶段性特点和发展性特征。

    1.属性认识：经由社会问题、精神文化到教育事业

    属性是对事物的本质认识。老年教育到底是属于社会公益事业、文化娱乐活动还是终身教育范畴在不同的历史时期存在不同的认识。一直以来，国家将老龄问题视为社会问题，把老龄工作列入民政工作的范畴（老龄委与老龄协会挂在民政部）。如将老龄工作与残疾人、计生、妇女等社会事务工作并列归类，将老龄政策视为社会政策的范畴。在老龄事业发展的诸多政策文本中习惯把“老年教育”体现在“精神文化生活”板块，视老年教育为老龄事业发展中的极少部分，表述文字寥寥。一段时间内，老年教育还被视为精神文化范畴，理解为纯粹的文化娱乐。1999年，国家明确由文化部负责全国“老年非学历教育”，文化部又将这一职能分解给社会图书司中的群众文化处，据此把老年教育定位为群众文化活动，老年教育被简单化。及至2016年《关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）》的通知发布，才开始确立了全国老年教育由教育部牵头，老年教育被纳入终身教育体系。尽管在老年教育“教育”范畴内的发展也面临“老年教育基础教育化”的局面，有些地方按照基础教育和普通教育的思维方式来规划、构建和评估老年教育。老年教育公共服务功能的强化和归口部门的明确避免了长期以来我国老年教育无法定位的尴尬局面，有利于老年教育整体发展。

    把老年教育纳入老年人社会保障范畴，凸显了老龄事业的社会性和公益性，但忽略了老年人的社会价值。1996年的《老年人权益保障法》把“发展老年教育”放在“社会保障”范围内，而2012年修订的《老年人权益保障法》则调整到“参与社会发展”，融入了“老年人要积极融入、参与社会”的思想。把老年教育理解为文化娱乐，有利于老龄工作的推广与普及，但弱化了老年教育的再教育功能。上述两种认识各有侧重点，但都在一定程度上弱化了老龄工作的“教育”属性。对老年教育属性的认识是基于对老年人价值认识基础上的功能再定位，是事关社会发展、人的发展和教育事业发展的重大决策。

    2.管理主体：经历老龄部门、文化部门到教育部门

    属性认识直接影响管理主体的安排。老年教育的管理主体主要有三类：一类是因历史原因延续下来的负责老年大学的老干部局;一类是老龄事业发展的综合管理部门，如全国老龄工作委员会、中国老龄协会;一类是按功能属性划分的文化部门、教育行政部门。上述管理机构，均是我国在特定历史发展时期对老年教育本质认识基础上的功能划分和权力分配。

    老干部局是各地老年大学的主要责任单位。1982年，在废除领导干部终身制的背景下，为照顾老干部的工作感情，开始筹备和建设老年大学。从1983年山东成立全国首所老年大学开始，老年大学在全国各地纷纷涌现。学校的主（创）办者基本上都是在本地区、本系统担任过较高职务的老领导。鉴于特殊的发展历史，很长一段时间内各地的老年大学学员以离退休老干部为主，老年大学的管理主体为老干部局。具体见下表。[4]

    建国后，真正意义上的老龄工作管理机构可上溯到1983年成立的“中国老龄问题全国委员会”。1995年2月，国务院将该组织更名为“中国老龄协会”。1999年8月，全国老龄工作委员会成立，办公室设在民政部，日常工作由中国老龄协会负责。2005年8月，经中央编委批准，“全国老龄工作委员会办公室”与“中国老龄协会”实行合署办公。但就工作内容而言，老年教育只是渗透在老龄委和老龄协会常规事务中的极少部分内容。

    文化部门负责老年教育是历史特定时期的政策选择。1999年，各级党委政府将老年教育工作列入了工作议程，各部门涉老机构将老年教育列入各自职责范畴。1999年10月，《关于印发全国老龄工作委员会成员单位职责的通知》中规定“文化部全面负责全国老年非学历教育工作，指导各级各类老年大学的工作”。此时，文化部门成为老年教育发展的政策制定核心管理机构，此阶段的老年教育侧重于老年人的思想政治教育和文化精神熏陶。

    老年教育被纳入终身教育体系是一个渐进的过程。国家第一次将老年教育列入国家教育整体规划始于2007年的《国家教育事业“十一五”规划纲要》。文件强调：“充分发挥各级各类学校在终身学习中的作用……办好老年大学，扩大覆盖面。”2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“重视老年教育，倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”明确将老年教育纳入大教育范畴。2017年，国务院颁布《国家教育事业发展“十三五”规划的通知》提出：“推进老年教育机构逐步纳入地方公共服务体系，完善老年人学习服务体系，办好老年大学，有效扩大老年教育资源供给。”从终身教育体系构建的角度把老年教育機构纳入地方公共服务体系。

    如果说老龄事业发展综合管理部门管理老年教育是因为工作对象的需要，那么文化部门管理老年教育则丰富了老年教育“休闲、娱乐”的功能。时下，教育部门对老年教育的关注更多的是从学习型社会和终身教育体系构建的角度对老年人赋权增能。

    3.服务对象：从老干部转向普通老年人，普及成为发展方向

    建国以来很长一段时间内，老年教育等同于老年大学，老年大学只招收离退休干部。老年大学成为老干部退休后休闲娱乐、发挥余热的重要场所。直至今日，不少地方的老年大学仍然延续着为老干部或离退休干部服务的主体功能。老龄化社会的加剧和教育公平意识的增强催生了老年人接受教育的权利意识和需求动机。老年大学的特殊功能开始被弱化，招收对象中的普通老年人逐渐增多。老年教育的组织形式多样化及老年人的学习热情提升都极大地加剧了老年教育发展供给侧改革的强烈需求，供需矛盾成为老年教育发展的瓶颈。截至“十二五”末期，全国老年教育参与率为3.5%，仅完成规定任务量要求的70%。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》规定：“十三五”末期，经常性参与教育活动的老年人口比例要达到20%以上。”老年教育可及性成为我国老龄工作和教育事业发展的一个难题，而新观念、新技术、新的组织形式等将有效推动老年人参与教育。

    远程开放教育为老年教育走近普通老年人提供了多元化的选择。2001年，国家民政部启动“全国社区老年福利服务星光计划”并提出“星光老年之家”，可通过网络老年大学的开展使老年人足不出户学习和接受教育。1994年国家十部委联合制定的《中国老龄工作发展纲要 （1994—2000）》中提出：“要充分发挥各类成人学校和广播电视等现代化传媒设施和手段在老年教育方面的作用。”此后，1999年文化部出台《关于加强老年文化工作的意见》强调：“要充分利用社会上现有的教育、文化设施和各种老年人活动场所，开展老年教育，并注意发挥现代传媒手段在老年教育中的作用，积极进行老年人远程教育、电化教育的尝试和探索。”2006年的《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要（2006—2010年）》提出：“积极发展老年远程教育，开办老年电视大学、老年网上学校，倡导社区办学等多种形式的老年教育。”信息技术的发展惠及老年教育普及，作为一种传播信息的途径和方法，信息技术的革新、运用和普及为老年教育提供了更多便利，有利于解决老年教育“一座难求”的局面，也让更多的老年人能通过网络平台享受学习的快乐。

    社区教育为老年教育普及提供了方便有效的途径。2004年，教育部发布《关于推进社区教育工作的若干意见》，明确“开展老年人群社会文化活动”是社区教育培训活动的一项重要内容。2007年，《国家教育事业“十一五”规划纲要》强调：“整合各类教育资源，建设城乡社区学习中心。办好老年大学，扩大覆盖面。”2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提到“广泛开展城乡社区教育”。2016年，教育部等九部门联合发布《关于进一步推进社区教育发展的意见》，明确要把老年教育作为社区教育的重点，建设一批乡镇（街道）老年人学习场所和老年大学。2016年的《老年教育发展规划》提出要“扩大老年教育资源供给，建立健全‘县（市、区）—乡镇（街道）—村（居委会）三级社区老年教育网络”。社区老年教育作为一种社区教育和老年教育的交叉形式，其重要性开始显现出来。社区老年教育所具有的便利性、广覆盖、针对性和资源整合度方面的优势将有助于老年教育的普及普惠。

    三、老年教育未来发展的图景勾画

    《老年教育发展规划（2016—2020年）》是对我国老年教育三十多年发展的政策性的综合回应，是对后续老年教育的愿景设计，对我国老年教育发展具有里程碑式的意义。作为备受关注的老龄事业发展的一部分和人的终身教育的最后一个环节，老年教育机遇和挑战并存。基于此，有必要对老年教育进行未来发展的图景勾画，以应对不断加速的老龄化社会。

    1.教育事业与老龄工作

    在积极老龄的背景下，大量老年人开始参加老年大学学习，老年教育分而管之的管理格局已不利于“发展老年教育”的目标。所以，各级教育行政部门需承担起老年教育的管理职责，把老年教育纳入到终身教育体系中，统筹各种资源，综合发展老年教育。上海市最先把老年教育纳入教育行政部门管理，走在全国前列。1998年开始，上海市教委、老龄委就发文明确“市、区、县教育行政部门是老年教育机构的行政管理部门，按照分级管理、分级负责的原则履行对老年教育机构的管理工作”。[5]2007年[6]的文件再次强调老年教育管理责任主体，教育行政部门管理老年教育被再次强化并成为全国各地借鉴学习的模板。目前，我国的老年教育管理以老龄委为综合协调管理部门，其他职能部门协调管理。处理好老年教育管理主体中涉老部门之间的职责功能的划分，可有效发挥老龄委各职能部门的作用。为我所用是前提，效率优先是关键，但也需要相对清晰的职能边界划分，这样有利于老年教育在教育系统和养老体系中发挥更大的作用。

    当然，对老年教育的认识受老龄工作政策的影响，而我国老龄工作政策深受国际老龄工作思想影响。1982年，联合国的《维也纳老龄问题国际行动计划》指出，老年人接受教育是一种基本人权。受此推动，国家引进“老年人教育权”的观念，教育政策也开始重新反思老年人的受教育权，试图为老年人提供适宜的教育资源。1996年颁布的《老年人权益保障法》明确规定：“保障老年人合法权益是全社会的共同责任。”2002年4月，第二届世界老龄大会发布的《马德里政治宣言》确认：“老年人的潜力是未来发展的强有力的基础。社会依靠老年人的技能、经验和智慧。”第一届世界老龄大会倡导了老年人的受教育权，是从人权延伸出来的一种政治权利，是对老年人生存健康状态的保障。第二届世界老龄大会强调的是如何让老年人发挥自身优势，更好地适应社会、纳入主流，是对老年人发展和再社会化的具体体现。只有对老年人的本质属性有一个清晰的认识，才能充分认识老年人的“价值”和存在的“意义”。不管在教育范畴还是在老龄范畴，老年教育终将以其自身的发展规律和被认识程度体现其存在价值。

    2.公益性与市场化

    老年教育具有公共性和社会性特点，而公益性成为老年教育投资的认识基础。回溯历史，涉及老年教育资金投入政策的有很多。2001年，《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》中提到：“各级政府要合理安排对老年教育的投入，同时动员社会力量，因地制宜办好老年教育。”2006年，《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要（2006—2010年）》提出：“各级政府要继续加大对老年教育的投入，同时动员社会力量，因地制宜办好老年教育。”2011年9月，《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出：“加大对老年大学（学校）建设的财政投入”。2012年修订的《老年人权益保障法》提出：“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”2016年出台的《老年教育发展规划（2016—2020年）》的表述是“完善经费投入机制。各地区要采取多种方式努力增加对老年教育的投入，切实拓宽老年教育经费投入渠道，形成政府、市场、社会组织和学习者等多主体分担和筹措老年教育经费的机制”。目前来看，政府投入为主、社会力量参与的办学思路逐渐成为老年教育多渠道资金来源的政策依据。

    公益与市场是“好”与“更好”的关系。优化和普及老年教育資源，让尽可能多的老年人享受到老年教育，体现的是国家在老年教育上社会担当的公益行为。与此同时，老年教育的发展也要考虑层次性和高质量问题，要为一部分有条件、有意愿的老年人提供优质老年教育资源。老年人的学习需求是多元化的，优质、个性、基于需求的普及是老年教育的发展方向，而市场能较好地调剂资源、满足需求。老年教育的公益性并不妨碍让社会力量参与优质教育资源的建设，立体、多元、分层的老年教育资源建设需要注入市场元素。

    3.系统性与法制化

    系统性与法制化是学理与法理的关系。老年教育设计需要基于学理的系统顶层设计，但更需要指向法理的规定性政策定型。结合国内外老龄工作思潮和老年教育理论做好老年教育政策顶层设计是教育系统思考的结果，而以法律形式规定老年教育政策发展要求最能体现其重要地位。在当下国家还没有出台终身教育法和老年教育法的背景下，出台涉及老年教育内容的终身教育条例的有福建、上海、太原、河北、宁波等省市;出台老年教育单行条例的有天津、湖南、徐州等省市。上述地区老年教育政策出台规格较高，比国家总体政策发展走得更远、更灵活、更具前瞻性。2007年9月，上海市教委、老龄委、财政局联合发布《关于全面推进老年教育工作的若干意见》，明确了老年教育纳入教育经费预算及老年教育经费的使用渠道和途径等内容，规定了市、区（县）、街道（乡镇）各级财政的职责，有力地保障了上海市老年教育的持续、有效、健康发展。

    老年教育需要以法律体现政策的权威。在《老年人权益保障法》和《教育法》无法详细涉及具体老年教育工作的前提下，各地老年教育政策的区域差异异常明显，如上所述的省份和地市出台的终身教育条例或老年教育条例就是明证。当然，各地可在细化上位法基础上和立法权限内，结合区域老年教育工作经验和政策积累条件，形成符合区域需求的专项或综合的老年教育系列政策。而这种自下而上的政策推动方式可有效倒逼国家出台老年教育法或终身教育法。

    4.普及化与均衡化

    普及与均衡是目标和过程的关系。普及化是老年教育发展的方向，均衡化是推进老年教育普及的路径选择。对老年弱势群体的关注是国家落实“人人都有受教育的权利”及“老年人有继续受教育的权利”的认识基础，也是历届世界老龄大会呼吁的核心主题。由于我国经济发展、城乡二元结构及工作认识态度等因素制约，老年教育的发展普遍存在东部优于中西部、经济发达地区优于经济落后地区、城市优于乡村的局面。近三十多年来，老年教育由特殊人群享受的福利待遇逐渐转化为普通老年人的平等权利。普及化关系到老年教育可及性问题，发展不均衡是主要的障碍。消解各类因素导致的老年教育差距是目前老年教育普及的重要影响因素，特别是农村、边穷少地区老人和高龄、残疾、失能、孤寡特殊老人的教育问题。

    从老年教育政策的发展走向来看，1994年国家十部委联合制定的《中国老龄工作发展纲要（1994—2000年）》中提到，农村要重视对老年人开展种植、养殖、加工等方面的科技教育。2006年的《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要（2006—2010年）》强调农村老年教育问题，围绕老年人脱贫致富的现代农业技能培训进入了老年教育的课程。上述涉及农村老年教育的政策均从农村老年人如何适应当地的经济发展、提高就业机会和增强劳动力技能培养的角度考虑。2016年的《老年教育发展规划》明确指出：“将老年教育的增量重点放在基层和农村，形成以基层需求为导向的老年教育供给结构，优化城乡老年教育布局，促进老年教育与经济社会协调发展。加强优质老年学习资源对农村、边远、贫困、民族地区的辐射。”这是目前对老年教育城乡差距均衡化发展最具体、有力的表述，但如何落实、成效如何仍视各地经济发展状况和认识程度而定。

    回顾历史，梳理发展阶段，呈现基本特征;展望未来，应对时代变迁，形成基本认识。老年教育不只是理论问题，还是政策问题和政治问题。我国的老年教育历经三十余年的曲折发展，基本形成趋于一致的价值认识。在积极老龄化和终身教育理念的影响下，老年教育必将面对更加严峻的老龄化社会，融入国家社会治理政策体系，迎接社会发展带来的更大的挑战。

    【参考文献】

    [1]张婧.上海市老年教育政策的现状分析及优化路径研究：基于文本分析的视角[D].上海：复旦大学，2011.

    [2]孙绵涛，等.教育政策论：具有中国特色的社会主义教育政策研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2002.

    [3]王英，王小波.中国老年福利的“新常态”：老年教育的社会政策化[J].宁夏社会科学，2015（6）.

    [4]中国老年大学协会.中国城市老年教育研究[M].北京：高等教育出版社，2010.

    [5]上海市教育委员会.上海市老年教育机构设置的暂行规定（1998-55号）[Z].

    [6]上海市教育委员会，上海市老龄工作委员会办公室，上海市财政局.关于全面推进本市老年教育工作的若干意见[Z].2007-8.