基于大数据技术的干部档案真实性维护路径探析

    倪丽娟+陈辉

    摘要：干部档案真实性是干部档案价值之所在。维护干部档案真实性，发挥干部档案在干部选拔任用与管理中的应有作用是维护干部工作原则性、政策性的内在要求。利用大数据技术消解干部信息管理孤岛效应给干部信息和干部档案真实性维护所带来的负面影响，由组织部门具体负责利用大数据对干部信息的真实性进行动态维护，是从根本上维护干部档案真实性的必然选择。

    关键词：干部档案真实性大数据

    Abstract： The value of personnel archives is their authenticity. Maintaining authenticity of personnel ar？ chives and making these archives fully use are the in？ ternal requirement to maintain personnel work more principle and policy. Using big data technology to re？ solve island effects in personnel information manage？ ment， which could bring the negative effects to main？ tain authenticity of personnel archives. So the person？ nel organization could use big data technology to maintain the authenticity of personnel information dy？ namically， this is the inevitable choice of maintaining the authenticity of personnel archives.

    Keywords：PersonnelArchives；Authenticity；Big Data

    一、引言

    干部档案是干部管理的重要依据。真实性是干部档案价值之所在，干部档案真实性一旦出问题，干部档案的价值就丧失了。因此，维护干部档案真实性成为干部档案管理必须坚持的首要目标。目前，我国干部档案管理过程中存在的问题迫切要求强化干部档案信息动态管理。据新华社报道，从2014年10月开始，在全国分三批部署开展了干部人事档案专项审核工作。目前，第一批即省管干部档案专项审核工作基本完成。在省管干部档案专项审核中，共补充档案材料14.5万余份，更正2.5万余人的档案信息，420人因档案造假受到组织处理或纪律处分，186人因档案问题被记录在案，未查清前不得提拔或重用[1]干部档案真实性存在的问题表明，维护档案真实性是当前及今后干部档案管理，尤其是干部管理必须解决好的问题。

    二、干部档案形成与管理特点对干部档案真实性带来的挑战

    相对于其他档案，干部档案形成过程与管理过程的特殊性给干部档案真实性带来了挑战。掌握干部档案这一特殊情形，有助于我们厘清维护干部档案真实性的思路，为选择解决问题的有效路径提供明确方向。

    （一）干部档案形成主体的多元性

    干部档案形成主体涉及干部管理不同阶段各级各类组织，其中最早的干部档案形成主体是学校，包括高中阶段和大学阶段的学校，以及干部或潜在干部本人。其中，组织干部或人事工作规范性程度一旦出现问题，便可能为干部档案造假提供可乘之机。一般而言，高层党政机关以及组织部门，包括单位内设的组织部门工作规范性相对突出，在这一环节造假难度相对较大。基层组织、学校工作的规范性相对差些，这方面出问题的概率也相对较高。[2]

    由于干部或潜在干部本人直接参与干部档案的形成过程（干部材料中关于干部自身自然状况、政治面貌、学历、工作经历、干部身份等方面的信息，一般由干部本人来提供），一旦干部或潜在干部出于私利有意编造虚假信息，组织部门对干部本人提供的信息审查不严或无法核实，便极易导致干部档案造假情形的发生。近年来查处的相关案件表明，一些干部出于私利，常常串通相关领导与工作人员，系统编造假干部人事档案，然后通过非法手段对其进行“洗白”后掺入干部档案，造成干部档案失真。[3]

    （二）干部档案的不断生成性

    干部档案形成周期比较长，一般从高中时代开始，一直延续到干部退休或干部身份被取消前这一时间内，不同组织围绕干部或潜在干部管理不断形成新的干部档案，其中任何一个环节的管理不规范，都有可能导致干部档案失真。现实中出现的“干部职务越升越高，年龄越来越小”情形充分说明了这一点。

    从近年来媒体披露的这方面案例來看，选人用人上的腐败常常是导致干部档案造假的重要诱因。出于违规用人的需要，个别领导者会纵容当事人收买干部档案管理者编造假档案，甚至授意组织人事部门编造假档案，以达到提拔某人的目的，干部档案造假行为多发于违规选人用人之际充分证明了这一点。

    （三）档案管理孤岛为干部档案造假提供了可乘之机

    干部档案有广义与狭义之分。狭义的干部档案指以干部本人为单位形成和管理的人事档案，我们所称的干部档案指的就是这种意义上的档案。广义的干部档案指反映干部成长与发展历程的档案，其中一部分作为狭义的干部档案来管理，其他的则作为相关公共组织档案的有机组成部分，被保存于不同的档案馆。狭义干部档案内容被包含于广义干部档案信息之中，狭义干部档案内容浓缩了广义干部档案中相关信息，广义干部档案则通过对与干部成长相关的具体工作过程或环节的记录来具体呈现干部成长的具体过程。

    干部档案造假主要体现在狭义干部档案上。这是因为广义的干部档案由于形成主体分散、形成时间不一、档案形式多种多样、保管分散，尤其是与干部相关的档案形成过程已终结，想造假难度极高。也正因如此，通过广义干部档案中所记录和反映的干部相关信息来确认狭义干部档案中相关干部信息的真实性才有意义和必要。

    干部档案造假主要集中在干部的“三龄二历一身份”上，即年龄、工龄、党龄，学历、工作经历和干部身份信息。在档案管理实现数字化、网络化之前，包括公共档案在内的公共管理信息分散保管于不同的公共部门，形成众多的信息孤岛。想从众多信息孤岛中查证一个干部的相关信息，既费时、费力，又需要付出相应的成本，且不一定能达到目的，从而为干部档案造假提供了可乘之机。

    从干部任前公示暴露出的问题来看，除了明显有悖常理的或明显违反政策规定的档案造假外，一般的干部档案造假难以被常人识别出来。究其原因在于，上述信息来自于组织规范管理所产生的结果，其中一些信息尽管干部周围的人可能有所掌握，但个人掌握的信息没有凭证作用，只有档案提供的相关信息才有凭证作用。正因档案有这种独特的作用，档案造假才变的有必要。因此，面对档案管理孤岛，在组织部门缺乏相关档案来确证自身质疑的情形下，档案造假行为的风险被降低，档案造假所带来的边际效益诱惑一些干部，甚至中高级干部为达到升官目的而实施档案造假行为便可以理解了。尤其在社会风气不正、治党不严、买官卖官腐败行为得不到有效遏制的情形下，干部档案造假行为常常出现多发、频发状况。2014年10月以来，党中央实施的集中开展干部档案审核工作，所发现的干部档案问题之多、涉及干部层级之广足以表明这方面问题的严重性。

    三、大数据技术与干部档案信息真实性维护

    从干部档案集中清理所发现的问题入手，总结干部管理与干部档案管理的经验与教训，完善干部管理与干部档案管理机制，在机制上堵塞干部档案造假的漏洞，还干部以清白之身，成为完善干部管理与干部档案管理工作的重要选择。其中，运用大数据技术来确证干部管理中有关干部的关键信息的真实性成为必然选择。

    （一）干部管理网络化与大数据技术运用

    实现干部管理网络化是网络社会干部管理机制与管理手段的必然选择。网络社会不是单纯的技术问题，而是社会管理与社会生活存在方式问题，即社会管理与社会生活的网络化。网络社会为社会管理提供了新的路径与方式，即通过网络来整合各种信息资源，进而通过网络适时获取管理所需的各种资源、对管理情形进行实时监控，把握问题动态，对问题实施动态性管理。[4]与之相适应，社会管理机制必须由封闭走向开放，由孤立管理走向整合管理。同时，社会管理必须对网络化实践与网络化管理形成的大数据进行分析，通过数据间所存在的相关性来揭示事物（务）之间的关系，对社会情形进行有效的分析、预测，预防各种可能出现的问题或情形，最大限度地防范各种负面社会情形的发生。

    干部管理的动态性及其所需信息的历史性与现实性统一，要求干部管理必须适时掌握与干部相关的信息，并做到所掌握信息的准确性，这一点在网络化管理实现之前是难以做到的。在网络化管理出现之前，干部管理部门主要依靠自身所掌握的干部信息，即干部档案来对干部进行管理，一旦所掌握的干部信息出现失真情形，对干部的评价便无法做到客观、公正，干部政策难以得到维护、干部选拔任用的风险难以得到有效控制。在信息孤岛情形下，要想确认干部信息的真实性，只能向相关部门求证具体信息的真实性，这样做不仅耗时，且需要相应的成本。更重要的是，在工作机制相对封闭的情形下，干部管理部门主观上也未必愿意为确认某项信息的真实性而主动与其他部门进行沟通，即使沟通了，相关部门也只能依据自身所管理的信息来确认相关事项，能否从根本上解决问题也是未知数。在干部管理工作缺乏明确责任制，尤其是责任追究机制的前提下，干部管理所依据信息的真实性自然无法从根本上得到保障，干部档案信息集中清理所暴露出的问题充分说明了这一点。

    因此，尽快实现党政管理网络化，同时规范党政管理信息工作机制与程序，实行干部信息大数据确认“零报告”制度和信息确认责任制，才可能将虚假的干部信息屏蔽在干部档案之外，从根本上解决干部档案真实性问题。近年来，电子商务取得了迅猛发展，企业借助网络化实践和网络化管理所形成的大数据，利用大数据技术对来自不同领域、不同组织所形成的数据进行分析，在数据之间以及数据所反映的事物或行为之间建立起相关性，以此为基础对服务对象的行为进行预测，以提高经营的针对性及效率与效益。

    与电子商务发展相比，电子政务发展明显滞后。原因之一在于支撑电子政务发展的大数据技术在公共管理领域没有真正利用起来。与电子商务所需分析的覆盖范围广泛的大数据不同，电子政务首先要利用好的大数据是各级党委、政府及其工作部门在公共管理与社会事务处理中所形成的数据。目前，受信息孤岛以及传统文献数字化进程缓慢的影响，我们还没有建立起全国性的公共数据中心，包括干部管理在内的党政管理所需的大数据无法利用，由此阻碍了公共管理实践的高效开展和公共管理所面临问题的解决。因此，尽快建立并运行全国性公共数据中心便成为推进公共管理网络化的当务之急。

    （二）干部信息大数据审核

    数字化时代，数據成为事物的存在形式，几乎一切有形的活动都会形成相应的数据，从理论上说，数据可以反映或揭示一切有形活动。与其他信息记录方式相比，数据对社会实践及其管理活动的过程和结果的记录更细致、更直观、更具体，由于数据对事物（务）的记录来自于事物（务）的过程本身，从而使数据成为最原始的“历史记录”。通过数据来反映社会实践及其管理，比建立在数据基础上的文字对社会实践及其结果的反映更加客观。除此之外，数据间相关性的存在有助于我们通过数据来把握数据所记录或反映事物（务）间的真实关系，通过数据还原事物（务）的真实情形。

    数据相对于建立在数据基础上的文字所具有的这一特点，为我们把握干部信息的客观性与真实性提供了新的可能性，即通过公共管理大数据，尤其是干部管理大数据的运用，来比对和确认具体干部信息的客观性与真实性，确保干部信息，尤其是干部档案信息的可靠性。在党政数据中心形成之前，应通过已有相关公共数据在公共管理部门之间的共享，实现对包括干部档案在内的干部信息进行审核。与干部信息审核相关的公共数据包括：公安部门所管理的户籍数据，教育部门所管理的学籍与学位数据，高校档案部门所管理的学生数据，组织部门所管理的干部使用与调整数据、党员发展与奖惩数据，人事部门所管理的人事录用、调整、辞职、辞退与奖惩数据等。

    实现公共数据共享，是打破公共信息孤岛、实现公共信息资源价值的内在要求，同时也是实现公共数据资源利用社会化发展过程中必然经历的发展阶段。公共数据开放是继公共档案和现行文件开放后第三大公共信息开放，美国已于2009年开放了政府数据公布网站（网址为：https：//www.data.gov/）。政府数据向社会开放前，应在公共部门内部开放，实现公共数据共享，为公共部门实施有效管理所进行的具体问题全面把握、趋势预测、相关关系分析、具体情形确认提供大数据支撑。可能的话，应依托相关公共数据库，建立全国性组织人事数据中心，将涉及公务员和事业单位专业技术人员的相关信息整合在一起，为组织人事工作的开展提供完备的数据支撑。做到这一点，不仅有利于组织部门高效地进行干部信息审核，维护干部档案信息的真实性，同时也对干部信息造假行为形成威慑，从源头上减少干部档案造假行为的发生。

    （三）完善干部信息审核责任制

    现行《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》对干部选拔任用责任主体及其所承担的具体责任作了明确界定，其中第五条规定：对反映的线索清楚、内容具体的违反规定选拔任用干部问题不进行调查核实以及核实后不按照有关规定作出处理的，追究组织人事部门主要领导干部和有关人员的责任。第六条规定：对反映考察对象问题的线索清楚、内容具体的举报不进行调查核实或者不如实报告的。不认真审核干部档案，导致干部信息不准确，造成严重后果的，追究干部考察组负责人和有关人员的责任。第七条规定：不如实向组织人事部门回复掌握的有关拟任人选遵守党纪政纪情况的，追究纪检监察机关有关领导干部和人员的责任。[5]除了纪检监察机关所承担的责任外，对其他责任主体的责任界定所遵循的是“民不举、官不究”式的被动责任履行模式。受组织工作相对封闭性和干部档案保密性的影响，一般人几乎难以系统、准确把握干部的相关信息，针对具体干部所能反映的问题自然是有限的，即使对具体干部某方面的情形有所怀疑，也常常因无真凭实据而无法对干部工作实施有效监督。这就意味着在被动责任履行模式下，个别人伪造干部信息，只要无人反映或查无实据，就可能蒙混过关，进而导致干部档案失真。即使日后发现并确认了造假情形，也因为当时无人反映或举报造假行为而很难追究相关部门领导与工作人员的责任，从而造成事实上的无人对造假信息承担审核责任的情形。鉴于此，应进一步完善干部信息审查责任主体，将干部信息审核作为主动责任确定下来，并交由干部工作职能主要承担者——组织部门来履行。同时，授权组织部门利用公共数据中心所管理的数据对干部信息，尤其是拟提拔干部的相关信息，包括干部档案数据进行比对性确认，以确保干部信息的准确性，从而保障新形成的干部档案的真实性。

    （四）完善干部任前公示，为社会监督干部信息真实性提供依据

    阳光是最好的“防腐剂”。既然干部信息造假多发于干部选拔任用之际，我们就应加大这一阶段干部工作的公开程度，以接受社会对干部工作的监督。同时，借助社会力量来发现干部造假行为、对造假行为形成威慑力量。其中，干部任前公示是机制性公开行为，任前公示应提供系统、具体的干部信息，便于社会监督信息真实与否。

    目前干部任前公示所提供的信息过于简单，且所提供的信息缺乏应有的具体性。基于干部档案集中清理过程中所发现的问题，我们认为应出台具体的制度规范干部任前公示信息内容，确保干部任前公示信息的丰富性与具体性。从内容上讲，干部任前公示应提供干部年龄、性别、民族、学历、学位、工作经历等详尽信息，包括出生年月，获得学历、学位的时间、学校，曾经任职的部门、职位与时间等。从技术上讲，上述信息可以采取信息链接的方式来提供，以简化任前公示格式。

    四、结语

    干部档案的不断生成性决定了维护干部档案真实性要从干部工作过程入手，尤其是干部选拔任用等敏感与关键环节入手，严把干部档案信息的准确性是维护干部档案真实性关键之所在。为此，在干部管理过程中，尤其是干部提拔与职务调整、后备干部确定过程中，严格贯彻“凡提必审”制度，对干部或准干部本人，以及干部管理部门所形成的关于干部个人的相关信息进行准确性审核，凡是有问题的必须核查，并予以纠正。

    为此，需要建立全国统一的公共信息（数据）平台，实现户籍信息、招生考试信息与学历信息、人事信息、党员管理信息、司法审判信息公务可在线查阅，从根本上提升我国公共管理网络化与信息化水平，为包括干部档案准确性维护在内的公共管理实践的开展提供信息保障。同时，实现干部档案信息数字化，为干部档案信息准确性管理提供技术保障。在此基础上，建立并严格实施干部档案真实性管理责任制与干部档案信息核查机制。在干部管理的重要节点，相关干部管理部门与具体责任人主动、规范地利用大数据对干部档案信息进行真实性核查，对干部“三龄两历一身份”状况进行全面审核，并将审核结论与审核责任人信息记录在案，作为干部档案信息的重要内容与干部档案信息一并管理，以此来强化干部档案真实性管理责任制。

    利用大数据进行干部档案信息真实性管理，不仅在于解决干部档案信息准确性维护问题，而且要通过相关数据间的关联性发现干部管理中存在的漏洞以及干部或准干部本人对个人信息进行造假的发生机理与实现路径，为包括干部管理在内的相关领域的管理提供完善路径与对策。

    *本文为2014年国家社科基金項目“公务员考试选拔程序规范化研究”（项目编号：14BZZ053）和黑龙江省高校本科科研业务费黑龙江大学专项资金“智慧城市背景下档案信息资源规划研究”（项目编号：HD？ JDZ201613）的阶段性研究成果。

    注释及参考文献：

    [1]中国网.中国审核全国干部人事档案：420名省管干部因档案造假被处理[EB/OL].[2016-01-13].http：//www. china.com.cn/cppcc/2016-01/13/content_37562319.htm.

    [2] [3]新华网.揭开干部档案造假背后的猫腻[EB/ OL]. [2014-11-05]. http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2014-11/05/c_1113127972.htm.

    [4]倪丽娟.基于职业认知的档案职业发展审视[J].档案学研究.2015（1）：115-119.

    [5]中央政府门户网站.中共中央办印发，党政干部选拔任用责任追究办法（试行）[EB/OL].[2010-03-31]. http：//www.gov.cn/jrzg/2010-03/31/content_1570501.htm.

    [6]中共中央办公厅.关于防止干部“带病提拔”的意见.2016-08-29.