国际旅游岛导游人员权益保护研究
陈成
摘要：2009年12月31日国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，也表明海南正在建设一个具有国家发展战略意义的国际旅游岛。旅游业是海南省国民经济的支柱，“旅游业兴，则海南兴”。 导游人员是海南省旅游业的灵魂。但是，导游服务一直以来都是海南省旅游行业的短板，海南省导游人员是合法权益长期得不到有效保证的弱势群体。国际旅游岛作为中国旅游发展的前沿阵地，由于自身地理、人文方面的特色，使得其在导游人员权益保护方面具有特殊性，国际旅游岛导游人员维权工作更值得关注。
关键字：国际旅游岛；导游人员；权益保护
一、国际旅游岛导游人员权益保护的概念
国际旅游岛导游人员是指在海南省提供导游服务的工作人员。按照《导游人员管理条例》、《海南省旅游管理条例》、《海南经济特区导游人员管理规定》等法律法规的相关要求，取得海南省导游证，被旅行社派遣，向来海南岛度假休闲的游客提供翻译、向导、讲解及相关旅游服务的工作人员，俗称“地陪”。目前，在海南省主要存在专职导游和兼职导游（又称“社会导游”，在本文中统称为“兼职导游”）两种类型。专职导游是指依照法定程序获得海南省导游人员资格证书，和旅行社签订书面劳动合同，凭借已签订的劳动合同，向海南省旅游发展委员会请示领取海南省导游证，被旅行社派遣，为游客提供向导、讲解及相关旅游服务的工作人员；兼职导游是指依照法定程序获得海南省导游人员资格证书，登记在导游服务公司名下，凭借书面的登记证明材料，向海南省旅游发展委员会请示领取海南省导游证，被旅行社派遣，为游客提供向导、讲解和相关旅游服务的工作人员。海南省总共有三家经营导游服务业务的公司，它们分别是海南省兴旅导游管理中心、海口市阳光导游服务管理中心和三亚市导游服务管理中心。导游服务公司的功能是为兼职导游提供有偿注册登记、年审服务和其他相关的培训服务。
国际旅游岛导游人员权益是指参照法律、行政法规和海南經济特区地方性法规的相关内容，导游人员向来海南岛度假休闲的游客提供向导、翻译、讲解及其他相关旅游服务过程中可以做出或者不做出某些行为，同时还可以要求其他旅游活动参加者（比如说游客、旅行社、景区和酒店等）做出或者不做出某些行为。比如在海南省旅游活动中经常会遇到游客侵犯黎族、苗族等少数民族风俗习惯的情况，导游人员在讲解完黎族、苗族的风俗习惯之后，有权利要求游客停止不文明的言行。
二、国际旅游岛导游人员权益保护存在的问题
（一）综合素质低，结构不合理。纵观整个海南省，导游人员存在学历不高，偏年轻化，综合素质低的现象。从学历方面分析，海南省导游人员大专以下的人数为79%，拥有大学学历的人数为21%，所以说海南省导游人员总体学历不高；从年龄方面分析，海南省导游人员30岁以下的占总人数的53%，30岁至45岁的占总人数的29%，45岁以上的占总人数的18%，所以说海南省导游人员在年龄结构上是偏年轻化的；从导游人员层次方面分析，初级导游为75%，中级导游为15%，高级导游为8%，特级导游为2%，可见海南省导游人员以初级导游为主导，整体层次不高；从导游人员语言能力方面分析，普通话导游为80%，外语导游（包括英语、俄罗斯语和其他小种语言等）为20%；从导游人员种类方面分析，兼职导游为75%，专职导游为25%，我们不难发现海南省旅游行业以兼职导游为主，专职导游人数稀缺。
（二）培训形式单一。针对海南省导游人员的培训有两种方式，即海南省旅游发展委员会组织的年审培训和旅行社对本社内部导游人员的培训。在每一年3月至5月份，海南省旅游发展委员会通常会组织全省导游人员进行不少于56个小时的年审培训，然后根据年审培训上的相关情况，分别对导游人员的导游证进行年审。海南省旅游发展委员会每年一度组织的年审培训基本上都是在走形式，培训内容过于理论化，不具有实际操作性，培训形式单一，多为课堂或现场讲解的形式，没有专业化的培训师资，参与培训的老师多数是半路转入旅游行业的，旅游知识不够专业。
（三）收入稳定，但数额减少。从个人收入角度看，《旅游法》尚未实施以前，海南省导游人员没有稳定收入，收入的主要来源是购物和加点，但数额是相当可观的，到处是月入过万的导游人员。《旅游法》取消了购物和加点的返佣，规定了导游人员的基本工资和导游服务费，现在海南省旅行社都相应提高了导游人员在带团过程中的服务费，一般情况下为每天350元，相比之前的每天100元的导游服务费，确实是增加了不少，而且收入也很稳定。但是从导游人员的总体收入来看，其收入仍大幅度减少，据粗略计算，目前导游人员的收入减少至从前的三分之一。
（四）基本权益没有得到保障。海南省导游人员没有与现在工作的旅行社签订劳动合同的为66%，其中没有签订劳动合同的主要原因是旅行社不同意。海南省绝大多数旅行社直接要求本社的专职导游把导游证挂靠到海南省兴旅导游服务公司，性质上按照兼职导游对待，即不支付基本工资给导游人员，也不给他们购买社会保险，仅按照带团天数支付导游服务费。这样一来可以减低旅行社的用工费用，节约开支。在签订了劳动合同的导游人员中有65%表示劳动合同多为海南省人力资源和社会保障厅的格式合同，合同条款单一，内容不切实际，导游人员的权利不能得到有效维护。
（五）我国职称体制中没有关于导游人员等级的评定。截至2015年7月，海南省持证导游有28173人，初级20516人，占72.82%；中级7538人，占26.77%；高级110人，占0.39%；特级9人，占0.03%[1]。以上统计结果表明海南省导游队伍中以初级导游为主体，中级和高级导游次之，特级导游特别欠缺。造成海南省导游人员等级分配不合理的原因有两个，首先海南省导游人员等级结构与工资报酬无关，其次我国职称制度中没有导游人员等级评定，即使取得更高级别的导游证，也无法在海南省人力资源保障部门登记备案，并获得相应的待遇[2]。这样会打击导游人员提高自身综合素质的积极性，不利于海南省导游人员中高素质人才的涌现，最终影响到海南省导游队伍的健康发展。
三、国际旅游岛导游人员权益保护中存在问题的原因
（一）旅行社经营管理制度不完善。在海南省开设旅行社的门槛低，旅行社业呈现出“小、散、弱、乱”的混乱局面，不能很好地适应海南省快速发展的旅游产业。《旅游法》实施以来，相当数量的中小旅行社，由于资本实力小和抵抗能力差等方面原因，陆续被海南旅游市场淘汰。根据《旅游法》和《海南经济特区导游人员管理规定》的具体内容，海南省导游人员不得以个人名义私自承揽旅游业务，必须被旅行社派遣，通过旅行社来承接相关业务。近两年以来，海南省的旅行社业正在萧条。旅行社业不景气，直接影响海南省导游人员接待业务量和薪酬。由于海南岛的季节性特征，在招聘导游人员方面，为了最大程度地减少开支，只招聘少量的专职导游以应付旅行社日常的工作需要，在旅游旺季招聘大量兼职导游。兼职导游不是真正意义上的旅行社员工，旅行社既不用支付工资，也不用为其支付社会保险金，只是按照他们提供服务的情况支付导游服务费。
（二）旅游主管部门监管不力。海南省旅游主管部门对旅游执法的重视程度不夠，执法不严格，监管不力，综合导致国际旅游岛旅游从业者无法得到有效监管，旅游违法现象屡禁不止，许多侵犯导游人员权益的事情时有发生。此外，国际旅游岛旅游主管部门分工不明确，造成实际执法时旅游主管部门之间相互推诿或争先恐后，导致不处罚或重复处罚的现象大量存在。国际旅游岛许多偏远地区由于旅游主管部门经费匮乏，执法资源有限，对很多不太严重的旅游侵权行为放弃执法。甚至许多旅游主管部门在管理理念上存在问题，为了一己私利与旅游经营者相互勾结，包庇纵容旅游侵权行为的恣意发生。此外，目前国际旅游岛在监管执法过程中旅游主管部门各自为阵，缺乏有效沟通和协同执法，达不到旅游监管的目的。
（三）导游人员自身法律维权素养不高。目前在海南省导游服务市场一线工作的导游人员以中专和高中学历为主，拥有大专及以上学历的人数相对较少。海南省导游人员存综合素质差、法律维权能力弱等特点。许多导游人员在权益受损后没有意识到自身的合法权益遭到侵犯，使得许多导游人员权益保护的司法保护手段形同虚设。所以说，海南省导游人员应该发现自身存在的问题，挤时间学习法律知识，努力提高自身的综合素质和法律维权能力，一旦自身的合法权益遭到侵犯，可以有效地采取法律武器进行保护。四、 完善国际旅游岛导游人员权益保护的法律构想
本文从国际旅游岛旅行社经营管理制度、导游人员权益保障制度和司法救济制度三个方面提出法律构想，以地方立法的方式完善国际旅游岛导游人员权益保护制度，为其他省份旅游主管部门保护导游人员权益提供有效借鉴。
（一）完善旅行社经营管理制度。《旅游法》实施两年多来，中小旅行社已经适应不了海南省快速发展的旅游业。资金实力雄厚的大型旅行社可以利用眼下这个时机，兼并中小旅行社，以提高海南省旅行社业整体实力。旅行社业整体能力增强之后，可以为导游人员劳动报酬地支付提供强大的经济保障。同时增强海南省旅行社的用工危机意识，稳定同导游人员之间的聘用关系。
（二）完善导游人员权益保障制度
1、建立等级、服务质量与报酬相一致的激励机制。海南省导游人员包括初级、中级、高级和特级四个等级，海南省旅游主管部门针对导游人员实行等级管理的初衷是好的，目标是激发导游人员不断学习和提升自己，然而效果并不像预期中那么理想。从酬劳方面来看，不同级别的导游人员在提供旅游服务以后，酬劳是相同的，不因级别上的差异而分别对待。况且导游人员等级划分也没有纳入我国职称评定制度，就算是高级或者特级导游也不会在海南省劳动和人力资源保障部门备案，也没有与级别相适应的工资报酬。所以应当把导游人员等级、服务质量与工资报酬三者联系起来，建立统一的激励机制[3]。按照导游人员的四个等级划分四个不同级别的工资档位，再根据游客反映导游人员服务质量的好坏发放相应的津贴和奖金。
2、完善导游人员的培训制度。取得海南省导游证只是导游人员入门所必须具备的基本条件，距离正在意义上的导游人员还是有明显差距的。取得导游证后的导游人员必须经过继续培训[4]才有能力胜任导游工作。“岗前培训”和每年不少于56个小时的“年审培训”是海南省旅游发展委员会的固有培训模式，其培训内容往往过于理论化，不够贴近导游带团实操。所以建议“岗前培训”和“年审培训”的培训内容要贴近导游带团一线的实战经验，不可泛泛而谈。除此之外，海南阳光旅游网作为海南省旅游官方网站，应该在该网站上开设导游网上课程，进一步方便导游人员利用闲暇时间深造学习。
3、针对兼职导游，设立安全基金制度。由于兼职导游人员身份具有特殊性，工作地点相对不固定，工作过程中的风险比较大。长期以来，兼职导游自费办理社会保险和带团过程中的人身意外险，而且在带团过程中他们经常忘记按时购买。所以一旦发生人身伤害的事件，导游人员很难得到有效帮助。海南省旅游主管部门应当针对兼职导游，设立安全基金制度，为挂靠在海南省导游服务公司的兼职导游提供救助补贴。
（三）完善司法救济制度。在国际旅游岛导游权益保护中引进小额诉讼制度。小额诉讼因程序简单，操作便捷等优点，已经成为一种新形式的争议处理机制。目前，在海南省各市县相应成立了旅游巡回法庭，应当将导游人员权益纠纷的小额诉讼纳入旅游巡回法庭的受案范围。民商事仲裁与诉讼制度相结合，有利于社会矛盾的化解。海南仲裁委员会在海口市和三亚市都设有分支机构，本省导游人员申请仲裁也比较简单易行。在解决国际旅游岛导游人员权益受损时，可以通过诉讼和仲裁相结合的方式，更好地为本省导游人员维权。
注释
[1].海南省旅游发展委员会阳光海南网：www.visithainan.gov.cn/ government/
[2].张琳：《关于创新海南导游管理体制的思考》，载于《河南科技学院学报》，2013年第11期，第36页。
[3]王蕾著：《加强旅游教育培训工作促进旅游业成为战略性支柱产业》，于2010年11月17日在中国旅游协会上提出。
[4]赵治龙：《导游人员权益法律保护的对策研究》，载于《太原大学学报》，2013年第2期，第48页。
参考文献
1、曹榕飞著：《旅游消费者权益保护问题研究——以国际旅游岛为例》，海南大学硕士学位论文，2013年。
2、张琳：《关于创新海南导游管理体制的思考》，载于《河南科技学院学报》，2013年第11期。
