法定机构的价值定位与制度改进
摘 要：作为新公共管理运动产物的法定机构，是以市场和竞争为导向的新型公共组织形式。新公共管理的经济性单维价值取向和政府碎片化管理模式造成了法定机构运营价值偏颇与机构协作断裂。在后新公共管理时代，法定机构应定位于高效提供公共产品和服务的组织机构，并与政府、行业协会、社会组织等公共组织错位发展，共同参与到公共治理当中。政府应当树立整体性协同治理理念，建立法定机构常态沟通交流机制，为法定机构提供持续的指导和帮助，在加强对法定机构控制的同时增强主要政策部门代表在法定机构理事会议决策中维护公共利益的作用。
关 键 词：法定机构；新公共管理；公共治理
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）01-0052-10
收稿时间：2018-10-22
作者简介：彭箫剑（1990—），男，江西吉安人，中山大学公法研究中心研究人员，中山大学法学院博士研究生，研究方向为地方立法与政府法治。
法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。采用法定机构的形式来代理履行政府职能是全球范围内新公共管理运动的重要内容。20世纪中叶，“将政府部门的某些职能剥离，由设在部门以外的机构来执行”的管理理念产生于英国。[1]我国的法定机构制度主要借鉴于香港特别行政区 。2007年，深圳市出台了《关于推行法定机构试点的意见》；2008年6月，内地第一家法定机构深圳市城市规划发展研究中心成立。2011年7月，广东省机构编制委员会出台《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。2015年4月，《国务院关于印发中国（广东）自由贸易试验区总体方案的通知》中指出要“探索设立法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担”，党的十九大报告明确提出要“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”，这表明我国正在进行法定机构深层次的探索。
一、法定机构的缘起与特征
1988年，英国首相办公室“效率组”提交一份名为《改善政府管理：下一步行动》的报告，其主要目的是在政府组织机构日益庞大的背景下改善政府管理，在有限的政府资源条件下更有效率、更有成效地执行公务。即将政府执行与决策部门分离，赋予执行机构一定管理上的自治权限，借鉴商业管理模式运行，以详细的绩效管理手段进行考核与监督，从实际上改善了英国政府在效率与公共服务方面的状况。作为新公共管理运动的一项重要内容，英国将行政决策与执行部门分离的改革举措深刻地影响了英国中央政府的组织结构、管理方式和文化，并被英国殖民统治时期的香港地区所借鉴。20世纪80年代中后期，英国殖民统治时期的香港地区的大型基础设施建设和管理运营等公共服务、社会管理需求大增，但相关机构却无力仅凭自身力量完成所有使命，出现了不堪重负的情况，加上文官体制固有的严格规则约束，程序导向比较刻板、僵化、保守，所以英国殖民统治时期的香港地区的管理已不能适应新形势的需求。在这种情况之下，英国殖民统治时期的香港地区借鉴英国的改革方法进行了较大规模的公营部门改革，改革的主要内容便是设立法定机构。
根据香港特别行政区民政事务局官方网站资料显示，截止到2016年，香港特别行政区法定机构的数量已达223家，覆盖信托、基金和资助计划，福利服务与公共服务，教育培训，行业推广，维权仲裁，执法辅助等领域，在公共行政过程中扮演着重要角色，其既是政府政策的执行者，又是政府施政的辅助者。数量众多、功能独特的法定机构成为高品质行政管理不可或缺的组成部分。我国内地法定机构试点改革工作借鉴香港特别行政区的经验，以新公共管理为理论基础，以市场和竞争为导向。例如广东省已分别在省市区三个层面设立20多家法定机构进行试点。在省级层面，设有广东省北江流域管理局、广东省代建项目管理局、广东省航道局等；在市级层面，设有深圳市前海管理局、深圳市房地产评估发展中心、珠海市仲裁委员会等；在区级层面，设有广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局、广州市南沙新区产业园区开发建设管理局、佛山市顺德区文化艺术发展中心、佛山市顺德区城市更新发展中心、佛山市顺德区社会创新中心等。法定机构具有独立的法人地位，是一种新型公共组织形式。为克服传统政府机构“等级划分、权力集中、控制严密”等问题，[2]法定机构大量汲取了私营管理方法，在作为“半政府组织”的同时展现出了鲜明的市场化和社会化的特征。
（一）决策与执行相分离
“在成熟市场经济体中，将政府决策和执行职能适当分开，设立专业性强且相对独立的法定机构，履行市场监管、公共服务、社会管理等职能，已成为政府职能转变的重要内容。”[3]政府在公共行政管理中应该只是承担制定政策的职能，起掌舵作用，而法定机构扮演执行政策的角色，起划桨作用。一个善于治理的政府应当是一个善于管理决策的政府，而不是一个善于介入执行的政府，法定机构定位于执行机构，是半自治性的分散机构，专门负责公共政策的执行和公共服务的提供，根据政府要求和委托开展工作，这样，就可以形成公共机构分解分散、相互制约权力的格局。为了保证执行的有效性，法定机构依法设立、量身定做、自主管理、独立运作，脱离了传统行政秩序中上下级命令与服从的模式，在职责分工的前提下形成“以共识为基础的契约式管理”，[4]以“合同契约”为手段重构了传统行政机关之间的关系。2013年，佛山市顺德区设立了城市更新发展中心，与其主要联系的政府部门是佛山市顺德区“三改办”，两者之间依据“进一步转变政府职能，建立决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调的权力结构和运行机制”的指导思想进行分工，具体职责分工见下表。
（二）企业型的政府架构
采用企业法人治理结构高效提供公共产品和服务是法定机构区别于传统政府机构的重要标志：第一，设计法人治理结构，设立了企业式的“理事会——管理层——工作执行层”三级组织架构。以佛山市顺德区社会创新中心为例：第一级由理事会及各委员会组成，第二级由总干事、副总干事等组成，第三级由行政事务部、社区发展部等业务部门组成（见图1）。第二，借鉴企业用人管理方法，以合同制取代常任制，管理层有充分的用人自主权，考察工作人員的业绩和效果，实行弹性绩效工资制，法定机构的人均工资福利一般高于当地的政府部门及下属单位。第三，主动开拓公共管理与服务领域，法定机构发掘公共资源的利用潜力，探索公共服务产品的市场化运营，理事和工作人员有充分的权能寻找市场效益增长点。第四，运营绩效目标管理，接受绩效评价，注重投入产出比，接受成本——收益对比的市场机制检验和政府绩效评估考核。第五，“用交易和收费的方式向有特定需求的对象进行针对性的公共管理，提供针对性的公共服务，使管理和服务既有效率又有质量。”[5]
（三）社会参与多元治理
在传统理念中，公私界限分明，微观经济领域应该由市场负责，而公共行政领域则应由政府垄断。法定机构制度调整了政府与市场、社会的关系，重新确立了公共领域中“大社会、小政府”的治理格局。法定机构是政府由“高高在上、垄断管理”向“顾客导向、尊重选择”转变的产物，社会意义重大。第一，法定机构合理地调整了政府在社会管理和服务中的角色和职能定位，打破了政务管理服务单独由政府垄断的局面，有利于形成“大社会”治理格局。第二，依据“用人唯才”的委任原则，代表社会不同利益的社会精英进入理事会，在决议中充分听取民意、吸纳民智、表达民声，完善了社会参与机制，充分发挥了社会自我管理和服务的作用。如2015年，在佛山市顺德区的5家法定机构中，社会人士共占理事会总人数的70%（见图2）。第三，法定机构和社会组织既相互竞争又相互合作、相互促进，有利于借助市场和社会的力量，吸引社会人才和社会资源，能够提高公共产品和服务供给的效率。
二、法定机构的现实困境
近年来，“政府的施政能力被削弱、资源的运用不受立法机关监管、个别委员存在利益冲突、出现问题后法定机构与决策局之间互相推卸责任等等”是比较突出的问题。[6]这些问题的起因往往被归于新公共管理运动存在的缺陷，包括“基本价值的偏颇、对市场机制的迷信、公私管理的混淆、不当的顾客隐喻等。”[7]这些弊端直接映射到了香港特别行政区法定机构之上，并成为其难以摆脱的桎梏。法定机构在享受“公私交融”优势的同时，也要面对“公私对立”的相互掣肘：一方面产生了公共行政公益性目的与法定机构经营性逐利之间的矛盾，另一方面产生了公共行政关系的官僚性与法定机构契约性合作之间的矛盾。
（一）公益性目的与逐利性经营间的矛盾
法定机构定位于公益性服务，但在实践中却普遍存在如何选择公益性服务还是市场化运营的问题。法定机构的开拓市场、自主经营、“自我造血”有助于自收自盈经费用于扩大公共行政事业，但却会产生与本身的公益属性定位相冲突的可能，究竟应以公共服务为主，还是以实现自我发展、自负盈亏为主要方向，两难抉择使得法定机构难以在公益性目的和市场化运营之间找到平衡点。以佛山市顺德区文化艺术发展中心（以下简称“文艺中心”）为例：在法定机构改革前为事业单位性质，改革后其承担的公益职能部分被削弱，主要表现为“文化馆”职能的弱化，同时还出现了文艺产品出现供给力度不足的问题。
如法定机构用企业模式来取代传统公共行政管理，用经济准则和标准来衡量行政工作，追求利润的最大化，持限制政府干预的立场，势必会使法定机构在一定程度上失去方向、宗旨和合法性基础。第一，运营方向方面。法定机构若以机构发展、运营建设为重，必然会影响公益目标的实现，与法定机构的设立初衷相悖，甚至还有可能动用公共财政资金来弥补经营亏损。第二，存在腐败问题方面。企业管理的原则和方法使得公共事务执行人员与政治层关系越来越疏远，会减弱传统行政模式的道德、公务伦理约束力，产生逃脱责任甚至特权寻租、贪污腐败等问题。第三，“挤出效应”方面。[8]法定机构掌握着独特的政府资源，具有垄断优势，其“代行微观经济职能，将削弱私人投资的活力，”[9]如果法定机构继续朝着市场化的方向迈进，完全跻身于市场竞争，将会挤压社会新生力量生存发展空间，最终影响公共行政品质的提升。
（二）官僚主义与契约合作间的矛盾
我国内地借鉴香港特别行政区政策局与法定机构之间的关系模式，意图将行政机关上下级领导关系转变为主要政策部门与法定机构之间的市场平等主体合作关系，即“从惟命是从的行政管理转为基于合意的合同治理”。[10]然而，忽视政治环境和官僚体制的存在，法定机构在变革行政关系中的作用是有限的。单纯依托契约方式沟通行政关系不仅会拉大上下层机构之间的距离，削弱行政控制力，有可能会弱化中央政府的控制能力，进而降低政府处理复杂问题的能力，削弱部门之间通力合作、协调一致提供公共服务的能力，因此，以合同契约关系来概述或取代政府部门与法定机构之间的关系是不切实际的。第一，决策权与执行权相分离削弱了合作治理能力。公共事务组织在追寻复杂的目标时，必须寻求更为紧密的协调合作以提升治理能力，法定机构改革产生的职能悬浮与权力碎片化问题，即由于新公共管理的过度分权和市场化改革导致执行机构和横向部门的大量涌现而产生沟通不畅、协调不力的状况。[11]一方面是主要政策部门忽略法定机构自身资源、能力、计划以及承受能力，单方面规定具体项目的完成指标，这种状况既易导致法定机构疲于应付指标任务而降低项目质量的现象，也会影响法定机构其他项目计划的完成；另一方面是法定机构鼓励追求效率，过分强调降低成本会导致一些追求短期效益的做法出现，削弱从长远角度来处理现实问题的能力。第二，政府部门与法定机构的职能边界难以明晰。法定机构改革使原本大型的、综合性的政府部门不断地趋于小型化、专业化和精细化，必须以各机构目标明确、责任清晰为前提，但事实上机构职责的明确划分与落实却难以得到保证。一方面，政府部门仍有过多的临时性、指令性计划外的工作任务，这些任务具有随机性、不确定性以及优先性，不是以清晰量化的方式穷尽地体现在法定机构的年度计划中，而是常常被以行政指令的方式交予法定机构，容易影响法定机构年度政策执行的总体规划。当政府任务占据过多时间时，法定机构依据其理念、主旨的独立运作空间则可能受到挤压；另一方面，法定机构寻求最大的自主性，希望独立于政府运作的自主空间中开拓新的事务范围，但事实上法定机构许多业务的开展都需要其他政府部门予以配合，需要依靠主要政策部门出面予以协调，这些业务时常变动，涉及多个政府部门，工作事宜无法被精确地划分至各方的职能范围内。此外，法定机构存在与各级政府部门的现行管理体制相衔接的问题，政府主要领导仍要为自己下辖法定机构承担最终责任。
三、法定机构的再定位
法定机构作为一種具有鲜明特色的公共服务组织形态，相对于政府部门、事业单位、社会组织和企业，“取各家之长、避各家之短”，呈现公共性、独立性、灵活性、自主性等特质，能起到其他组织形态难以起到的作用。但正是因为其“四不像”的特征，才直接导致了法定机构性质不明确，进而引发了运营方向困惑、寻租腐败、挤压社会新生力量、弱化府际关系等问题。理清法定机构究竟为何存在，不仅是对新公共管理劳动分工和专业化需求的回答，也为后新公共管理时代公共事务共同参与合作提供了前提条件。
一般认为，在西方国家，新公共管理自20世纪90年代末已经进入了后新公共管理时期，对新公共管理的批评发展出来的是整体性治理模式。后新公共管理同样强调劳动分工和专业化，“劳动分工和专业化是现代组织的必然特征”。[12]未来的治理模式应当是政府不再完全依靠政治权力与行政手段，各种不同的政府和社会组织对公共事务共同参与，并且不同的参与者职能和行为既有边界又有融合，各种不同主体相互依存。[13]法定机构能构破除政府的“大包大揽”，为原来提供公共服务的政府部门缓冲治理压力，因此，明确法定机构与主要政策部门的职能边界，明确法定机构相较于行业协会、社会组织、企业、个人等在治理体系中的地位，政府就可以有效借助法定机构执行公益政策，法定机构也可以有效地促进行业协会、社会组织和企业、个人共同致力于公益事业发展。厘清法定机构在我国的制度定位，既是反思法定机构目前存在问题的基础，也是理清法定机构未来发展方向的关键。
（一）机构宗旨：高效率地提供公共产品和服务
法定机构应是政府依据法律设立的履行公共管理和服务职能的公共事务组织，其存在的目的在于克服传统科层体制中行政成本高、行政效率低的弊端，实现行政组织的精简化和效率化。2003年，香港特别行政区民政事务局在《公营架构内的咨询及法定组织——角色及职能检讨》中专门就法定机构的职能进行了定位。一个基本方向就是使法定机构的角色定位应更加明确，除非成立法定组织是执行有关职能的最适当和最具成本效益的方法，否则不应予以成立。2011年，我国台湾地区的《行政法人法》中对法定机构职能定位予以规定：行政法人的立法目的在于政府组织之松绑以达效能之追求。从政府的角度来看，政府可以要求它们尽量做到自负盈亏，但并不指望它们以盈利为导向，政府首要关心的是法定机构提供的公共产品和服务是否切实高效。法定机构不按一般的行政程序运作，不受专门行政法规约束，旨在提高行政效率，避免传统行政因程序、法规的约束性太強而造成保守、迟缓和僵化的问题，无论法定机构具体承担的是执行政府的政策法规、通过行政管理和市场监管提供服务，还是承担咨询、建议等职责，它们都应以提升社会管理和服务效率为宗旨。
（二）事务范围：政府做不好，民间做不了之事
法定机构的职能具有专门性和特殊性，日本和我国台湾地区用“不适合由政府机关推动，亦不宜交由民间办理”的表述来限定法定机构的事务范围。法定机构基于特殊的使命而产生，为了确保其实现特殊的功能，不仅要采用特殊的管理模式，还应有特殊的事务范围。法定机构的主要任务是通过其在基础设施及公共服务领域的经营活动营造良好的市场环境，以促进市场公平竞争和保障经济活动的正常运行。[14]因此，法定机构应着眼于履行公共机构的职能，与现有的行政主体和市场主体错位发展，为所不为，成为治理网络的重要组成部分：第一，法定机构定位于承担政府做不好，民间做不了的公益事务。如果是政府自身可以优质承担的行政事务，则没必要专门设立法定机构，同理适用于民间。第二，法定机构定位于承担不以盈利为主要目的的科教文卫等公益事务。法定机构不能承受绝对自负盈亏的市场风险。第三，法定机构定位于承担目前行业协会、社会组织由于自我发展程度不足而无法承担的公益事务。这部分事务将随着社会组织的日益壮大而逐步归还给社会。
四、法定机构的控制与改进
一般认为，要解决法定机构存在的问题大致有两条路径可以遵循：一是问责关系的落实和事务信息的透明公开，以寻求更长远的自治；二是减少法定机构的自治程度，直接加强政府对法定机构的控制。香港特别行政区目前的态度是：对法定机构的集中控制要比法定机构自身的自治等价值更为重要。[15]“透过设计和运行可以发现，法定机构既要保护和促进自身自治，又要回应政府整合的力量和要求，两者之间存在矛盾。”[16]这也正是后新公共管理的导向，由新公共管理到后新公共管理的过程是一个“在政治控制和自主权方面，从复杂的、碎片化的和不平衡的复杂状态（新公共管理）到整合的且更平衡的复杂性（后新公共管理）”的过程，“在平衡控制与自主的问题上，当进行后新公共管理改革的时候，这一平衡在朝着更多控制的方向上倾斜。”[17]在此背景下，就要在“整合的力量、需求，与自治的欲望、动力不断平衡博弈的复杂治理体系中”[18]对法定机构如何适应和运作予以规划和安排。法定机构存在的两大关键问题是运营价值偏颇与机构协作不佳。只有让法定机构以主体身份分工合作统筹于公共事务治理网络之中，积极接受政府的指导协调，加强与政府部门的协同合作，形成公共行政的整体治理格局，才是法定机构发展的正确出路。“所有的机构都应当以一种鲜明而共同的公共行政精神整合起来”。[19]政府应当在各个部门主体、社会组织之间引入更多的协作机制，形成更多的跨部门计划、项目和更完善的治理网络。就法定机构与政府之间的协调合作而言，要寻求政府与法定机构合作的多元化治理模式，构建多主体、参与式的合作型体制。
（一）政府持续的指导帮助
虽然法定机构管理者具有充分的自主权，但并不意味在现行体制中，法定机构不需要接受其他行政部门的指导和帮助。实际上，英国在实行“下一步行动方案”中，内阁办公厅和有关主管部门都在各个方面对法定机构提供持续性建议。1988年的议会财政与文官委员会的报告、1989年的财政部关于法定机构的财政责任报告、1995年的法定机构资源管理体制报告等都对其下属法定机构提供了指导。同时，内阁办公厅不仅承担推动和协调法定机构的责任，而且邀请国际专家对法定机构相关人员进行培训和技术指导。[20]2012年7月，在香港特别行政区行政长官要求下，香港特别行政区中央政策组就委任适当人选加入法定组织，更加系统地向有关组织机构提供意见。至2014年1月，香港特别行政区中央政策组已就155个咨询及法定组织的委任人选提供意见。
可见，法定机构从来都不是“独立王国”，它离不开也不能脱离政府的指导和帮助。法定机构以公共属性和公共价值为主，着眼公益目标、实现公共利益，承担公共责任与风险，它的运作空间被限定在了公共领域内，统筹于公共关系之中，在这一点上，政府的持续指导和帮助显得十分重要。为了保证法定机构的自主性和灵活性，虽然政府不会直接插手法定机构日常经营业务，但并不意味着政府不能对法定机构进行持续的指导和帮助。通常情况下，政府的持续指导和帮助可以体现在人才举荐、人员培训、决策建议、业务协调和发展规划等方面。就我国的实际情况而言，可以在三个方面作进一步明晰：第一，制定法定机构所属领域的发展规划、业务规范、扶持政策等，对法定机构业务工作开展进行指导。第二，研究、制定征集理事方案，牵头征集理事人选，规范法定机构理事会理事及行政负责人的聘任制度，明确任职资格及任职程序，规范理事会的运作，完善理事会运行机制，提高理事会议事效率，提高决策的科学性。第三，负责法定机构党群工作、安全生产工作等。在工作联合、荣誉共享的情形下，政府需要提供持续的指导和帮助，在合法的框架内，通过程序性规定增强政府对法定机构运行的控制，将法定机构的运行整合到整体公共行政的协同治理当中，促进形成共同发展协调机制。
（二）收缩的“适控距离”
“适控距离”在于构建法定机构自主运行与有效监管动态平衡关系。[21]一般而言，政府通过以下方式监管法定机构的运营：一是委托政府代表出任法定机构理事会的当然理事，或者委派政府代表出席法定机构会议；二是要求法定机构提交年度计划书和收支预算，供政府审批；三是要求法定机构公布年报、财务报告、会计报表等。通过审计机制、问责机制、制衡机制等对法定机构的运作进行监督和规范，在法律规定的框架下，法定机构可以相对独立运作，不受相关政府部门的干涉和制约，这即是“适控距离”。
以往的“适控距离”侧重于探讨主要政策部门与法定机构两者之间的适控距离，忽略了作为主要政策部门上级的政府与法定机构之间的关系。事实上，“政府作为整体性治理的中心，它的权威地位再次得到巩固”，在主要政策部门与法定机构保持“适控距离”的基础上，政府可以对法定机构的运行设定“最后防线”。除了人事任命控制外，政府还能采取的措施有：第一，指示权力。政府为了公共利益的需要，根据法律规定而行使及履行其权力、职责，向法定机构发出一般或特别指示。当然，政府只有在确有明显合理的需要而且相信这样做符合公众利益的情况下，才会行使这项权力。第二，述职报告。法定机构的行政负责人每年须向政府作述职报告，陈述自己任职情况，内容包括职责履行的基本情况、成绩经验和问题教训、今后规划等。这项举措可以加大政府统筹协调力度，加强对法定机构的管理，引导法定机构立足实际，同时及时有效反应和表达法定机构的切实诉求。第三，个案约束。相对人若对法定机构的决定、指示或业务守则不服，可以向政府提出复议。而政府在对复议作出裁定时，可確认、更改或推翻法定机构的任何决定或指示或修订业务守则，以与其裁决有所抵触的程度为限。可以预测，为了保持法定机构的独立性和公共性，主要政策部门与法定机构的“适控距离”将会保持在一个比较稳定的范围，但随着政府整合协同趋势的进一步发展，政府与法定机构的“适控距离”将会不断缩小，而在这一过程中，指示权力、述职报告和个案约束制度都将成为良策。
（三）特殊理事制
在法定机构理事会内部采用特殊理事制度，受启发于国有企业的特殊管理股制度，特殊管理股制度通常有两种表现形式：第一种称为“金股制”，即金股分量最重，具有一票否决权；第二种称为“一股多票制”，即一股顶多票、一股可以代表多票使用。法定机构在适用特殊管理股制度理念上有很多契合点。第一，无论是法定机构还是国有企业，都要混合利用公私力量，都要既体现政府的引领作用、维护公共利益，又要促进市场化、企业化的高效运作。第二，基于法定机构企业经营性特征，在执行政府决策的同时或之余，法定机构有自主探索市场业务的欲望，协议框架、法定职能都有无法涵盖法定机构业务范围的可能。“法外之地”可否决策，如何决策，需要法定机构依照其运营宗旨和企业运营规则自主裁量。第三，理事会议事表决方面，虽然理事会已逐步采用罗伯特议事规则，议事趋于理性公正，能够充分讨论，但采用的还是“多数裁决”的表决方式，议案的通过要求赞成方票数多于反对方票数，理事长、主要政策部门代表和一般理事都是只有一票，在某些关键节点问题上，主要政策部门代表不仅需要发表政府观点，代表政府表决，而且需要采取更有效的手段维护国家和社会的利益，法定机构无法承担危险决策和损害公共利益的风险。因此，法定机构同样能适用特殊管理股制度的理念。
采用特殊理事制，主要政策部门代表即为法定机构理事会的特殊理事，在针对某些重大事务行使表决权时，会产生“一票等同于多票”或者是“一票否决”的效果。特殊理事制有两个特点：一是特殊理事虽占理事会总人数的比例小，但投票权大；二是政府的掌控能力强，甚至能起到一票否决的作用。采用特殊理事制度，能够在市场经济中坚守公益优先，一方面有利于激发社会人才、资本优势，提高社会参与度，积极利用社会资源；另一方面有利于维护政府主导话语权，保障公共利益优先。
特殊理事“同人不同票”的模式是建立在行政优先权的基础上的，特殊股之所以能够拥有特殊的权力，依靠的是国家公权力的强制性，这不仅意味着重大事务决策时的商业考虑应让位于对国家安全、公共公益的考虑，还意味着特殊管理股的设定与权力行使应严格遵守法治和公开原则，符合比例原则。第一，特殊理事只有在法律设定后才能赋予主要政策部门代表，只有在符合法律规定的“例外重大事务”情形时才能被激活，这部分例外重大事务通常不在法定机构法定的职能范围内，也不在协议框架中，但又被置于理事会上予以讨论表决。第二，特殊理事的权力必须严格依照形式程序才能行使，应做到公开透明。特殊理事的权力只能赋予给主要政策部门代表，理事长无法享有，权力行使时应配套信息公开、理由告知环节以及权益救济的途径，通过事后程序制约权力滥用并形成制衡。第三，特殊管理股权力的行使必须通过利益衡量来确认其与实现相应行政目标是适当的，以保证受到最小损害。公益优先并不意味着可以忽视、漠视其他理事权益，同时也要考虑到其他利害关系人的利益得失。特殊理事的权力只有在必要时才能行使，如果有多种决策方案可以选择，应当尽量不选择动用特殊理事的权力，或者应选择对他人权益损害最小的方案。
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[21]陈晓方.构建法定机构自主运行与有效监管动态平衡关系[J].学术交流，2015，（11）：82-86.
（责任编辑：牟春野）
Abstract：A statutory body is a kind of new public organization form oriented to market and competition，and is the produce of new public management movement.However，such problems as the single economic-benefit-centered value orientation and fractionalized government of the new public management often cause an improper operation value orientation as well as interrupted coordination between different departments of the statutory body.In the era of post-new public management，statutory organizations should focus on building themselves into such a kind of public organizations that are able to perform their public duties in an efficient way.At the same time，the statutory organizations should try to achieve their own development side by side with other various organizations of public affairs such as government，industry associations and social organizations.And furthermore，the statutory organizations should participate in the operation of public administration in coordination with all the other public organizations.Governments should develop such conception as comprehensive and cooperative rule，some standard system for regular communications between themselves and statutory organizations，and at the same time，they should constantly provide guidance and help for the latter，and properly reduce “appropriate control distance” when needed，so as to strengthen the control over statutory organizations，and to enhance the performance of major policy departments' representatives in maintaining and promoting public welfare，through participation in various decisions at statutory organization's council meetings.
Key words：statutory body；new public administration；public governance
