东北振兴中的营商环境困局及其治理

    摘 要：东北地区营商环境优化是实现该地区经济复苏乃至实现增长的重要因素，这不仅是地方政府不可回避的责任，也应是地方政府治理的重中之重。当下，东北地区营商环境困境主要体现在政务环境、市场因素、法治环境和国际环境四个维度，因此，政府应将营商环境优化与政府“放管服”改革相结合，厘清政府与市场的边界，从改善政务环境、激活市场机制、树立公平正义的法治氛围、构建国际化发展平台等方面继续发挥应有的作用。

    关 键 词：东北振兴；营商环境；政府治理

    中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）12-0088-06

    收稿日期：2018-10-20

    作者简介：王光（1983—），男，吉林吉林人，东北大学文法学院政治学研究所副教授，硕士生导师，政治学博士，研究方向为中国政府与政治、中国政治思想与文化。

    2018年9月28日，习近平总书记在主持召开深入推进东北振兴座谈会中强调，东北地区是我国重要的工业和农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局。所以，新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴，要从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的角度去把握，瞄准方向、保持定力，扬长避短、发挥优势，一以贯之、久久为功，撸起袖子加油干，重塑环境、重振雄风，形成对国家重大战略的坚强支撑。[1]近年来，东北地区经济发展存在较大问题。其中，缺乏良好的营商环境是东北地区经济无法快速发展的重要原因，在政府效率、政府诚信与法治、市场机制、公共服务等营商环境要素发展上“不平衡不充分”，区域营商环境亟待改善。

    一、问题的提出

    19世纪末到改革开放初，东北地区的工业化水平一直领先全国，并为整个国家的工业化发展做出了巨大贡献，被誉为“共和国的长子”。但随着国有企业改制、东北工业产能过剩等问题的日益凸显，东北三省近年来的经济发展水平并不尽如人意。从国家统计局相关数据来看，2013年—2015年，辽宁省地区生产总值比上年增量分别为8.7%、5.8%、3.0%，2016年辽宁省全地区生产总值比上年下降了2.5%，2017年比上年增长了3.2%；2013年—2017年，吉林省地区生产总值增量分别为8.3%、6.5%、6.3%、6.9%、5.3%；2014年黑龙江省地区生产总值增量为5.6%，2016年和2017年地区生产总值增量分别为6.1%和6.4%（2013年和2015年数据缺失）。而2013年—2017年我国国民经济生产总值增量分别为7.7%、7.4%、6.9%、6.7%、6.9%。总体而言，东北三省的经济发展水平稍低于全国平均水平。在投资方面，所谓“投资不过山海关”成为近年来企业家们对投资东北地区经济的一种形象表述，而造成这一现象的主要原因在于东北地区不良的营商环境。营商环境是企业活动中的经济、政治、社会及法律环境的综合反映，是从企业开办、运营到结束各环节所处的环境和条件的总和，直接表现为企业生产经营活动的资金、人力、时间与机会成本的高低，与经济发展水平具有密切的联系。[2]优化营商环境的根本目的在于降低企业外部环境的不确定性和制度性交易成本，[3]而制度性交易成本则决定着营商环境的核心要素。狭义看，企业制度性交易成本包含在企业管理成本之中，是由于政府行政审批制度导致的成本；广义看，企业所有的成本都与政府管制有关。尽管通过一系列简政放权措施，制度性交易成本大大减少，但企业赋税较重、融资成本较高、物流成本居高不下等问题仍未得到根本改观，而制度是这些成本形成的重要因素之一。[4]

    二、东北地区营商环境优化的现实困境

    营商环境主要包括微观营商环境和宏观营商环境。微观营商环境主要指直接影响企业正常运作的各种参与者，包括企业本身、顾客、竞争者、公众等，[5]而宏观营商环境则主要指影响企业生产经营活动的外部环境。就东北而言，影响营商环境的主要因素集中体现在宏观环境上，主要有以下四个方面：

    首先，政务环境。政务环境是指一个地区的政府通过一系列政策对企业规范发展进行宏观管理的水平。[6]东北地区的政务环境与其他地区相比，突出的矛盾主要体现在以下三点：第一，政府干预使企业的制度性交易成本负担过重。世界银行的《营商环境报告》将手续、时间以及成本作为衡量营商环境便利化的重要指标。[7]当前，东北地区简政放权举措虽取得了一定成效，但企业的制度性交易成本负担依然很重，政府部分涉企收费不合理。[7]第二，政府职能转变不到位。如政府职能定位模糊，没有真正转变到“经济条件、市场监管、社会管理、公共服务”上来，没有很好地理顺政府与企业、社会及公众间的关系。此外，政府在治理过程中普遍存在错位、越位和缺位等现象，与市场、企业、社会及公众的关系不协调，在公共服务与私人服务的界定上不清晰。[9]第三，“放管服”改革落实不彻底。在简政放权方面，存在经济社会管理权限下放有限、部分行政审批效率低等问题。以辽宁省自贸试验区为例，辽宁省下放经济社会管理权限较为缓慢，同为第三批自贸试验区，“河南省于2017年9月就已向自贸试验区首批下放了455项省级经济社会管理权限，”[10]而“辽宁省则在2018年3月15日才将133项行政职权下放至各自贸片区。”[11]在行政审批效率方面，东北部分地方政府仍然一定程度存在计划经济时代的管理模式，注重事前审批，从而为企业增添诸多“繁文缛节”，在行政审批时限上相对缓慢。在优化服务方面，由于政府政策的稳定性和连续性欠缺带来的政府诚信问题以及与企业缺乏定期的沟通机制而导致的沟通不畅、投诉无门等问题时有发生。

    其次，市场环境。市场环境主要是指市场经济环境的构建，即发挥市场在资源配置中的决定性作用。当前，东北地区的营商环境不够完善，缺乏公平公正的市场环境。第一，东北的市场环境是强政府、 弱市场。市场的力量太弱，政府的力量太强，导致企业发展所需的资源不是由市场来分配，而是由政府来分配。如对国企经营者的考核不完全按照效益来考核，而是按照行政体制的要求来考核，导致许多企业家把精力放在“围着领导转”上，一些民营企业靠政府项目、国企采购链条生存，不以市场需求为主，从而缺乏创新动力。第二，某些行业国有企业地位强势，民营企业存在进入壁垒。第三，缺乏诚信环境。市场经济需要强大的信用作为基础，包括政府信用、企业信用和个人信用。 一方面，企业间缺乏信用，债务拖欠严重，这是东北经济发展的一个软肋；另一方面，政府信用缺失，如在招商引资中信誓旦旦的许诺，过后便成为一句空话，难以落实。所以，东北地区市场化程度低，不公平的市场环境严重损害了投资者的利益，扰乱了市场秩序，影响了经济健康发展。[12]笔者认为，导致这些问题出现的原因在于：一是观念落后。政府官本位思想較重，服务意识较差；企业和员工求稳意识强、创新创业动力弱。政府深度干预市场，行政审批多，审批效率差，不利于“高效便捷”、“亲”“清”新型营商环境的建设。二是受国有经济体制约束，民营经济发展空间受限。国有经济占绝对主导，私营经济体发展受压制。三是融资体制约束。社会资本缺乏公平的竞争环境，民企融资与国企融资待遇不平等。行业内部的恶性竞争导致企业相互倾轧，难以形成良好的营商环境。[13]

    再次，法治环境。党的十八届五中全会提出要完善法治化营商环境，指明这既是贯彻落实依法治国的具体体现，也是助力经济转型腾飞的关键所在。所以，是否具有法治化的营商环境，对一个地区未来的发展起着决定性的作用。目前，东北地区已深刻认识到法治化营商环境的重要性，不断完善相关律法规。2016年12月，辽宁省出台了全国首部省级优化营商环境的地方性法规——《辽宁省优化营商环境条例》，并成立了全国唯一一个省级营商环境建设监督局。随后，吉林省出台了《关于促进民营经济加快发展若干措施》，着力优化营商环境。黑龙江省出台了《关于进一步优化全省发展环境的意见》，进一步推动营商环境的建设。虽然东北地区在优化营商环境方面做出了很多努力，但东北地区的营商环境依旧落后。第一，现有的法律制度与营商环境不匹配。立法相对于经济社会的发展是滞后的，这个现象在全国各个地区普遍存在，东北地区也不例外。经济社会发展是突飞猛进的，改革创新的实践探索也是日新月异的，而立法与之相比却是滞后的。这就造成现有法律难以匹配现今营商环境的实际需要，部分法律规定、条例的出台过于原则化，缺乏实际可操作性，其配套的实施意见、执行标准的解读出台不及时，法律实施的效果不明显。[14]部分法规政策不明确，使一些执法部门在处理营商环境时也不好介入，造成法律实施的效果不明显，导致现有法律制度难以匹配或满足当今营商环境的实际需要。第二，公民的法律意识不足。一方面，依靠人情去办事的现象十分普遍，遇到问题第一观念是找熟人，而不是走正规得办事流程；另一方面，有的群众在了解政府的规章制度不全面、不完善的背景下，为了加快办事流程，存在着“给红包”等现象。第三，政府工作法治化水平低。受传统的官本位思想的影响，政府的权力下放效果并不明显，政府的公权力过大。有的部门乱用职权，增加各种营运税费，造成营运成本明显高于其他各省市，也有部分领导干部为了避责，“在工作中不敢为、不愿为、慢作为，存在谈商色变，使得政商关系由以前的‘脸难看、门难进，变成了‘饭不吃、礼不收、事不办，政商之间缺少了必要的互信”，[15]这都是东北营商环境建设过程中存在的突出问题。

    最后，国际环境。国际化营商环境是国际贸易、国际投资、国际人才流动等商业活动所依赖的政策、制度、法律、规则、文化等构成的生态系统。国际化营商环境通过创新政府政策、行政、执法体系的体制机制，对接国际通行的国际贸易与投资法律法规、规则惯例，以及加强区域内现代交通物流体系建设，以不断提升企业各生命周期的运作效率和需求，为国际化人才提供适宜工作、生活的教育、医疗、居住及出入境等配套设施和政策。[16]但东北地区的国际化营商环境存在以下三个方面的问题：第一，网络和信息化创新相对滞后，制约了政务效率和贸易便利化。东北地区与国际化营商环境所需硬件条件还有一定差距，尚未针对国际化营商环境指标涵盖的开办企业、获得电力、办理施工许可、登记财产、跨境贸易等指标开发新的办事系统，技术支撑不足限制了营商环境便利化程度。第二，国际化人才缺乏。东北地区国际化人才相关政策还不完善，现有政策也未落实到位。以辽宁省沈阳市为例，虽然自贸区现推出了针对国外高层次人才国际流动方面的便利化措施，包括在华永久居留权申请、居留许可、签证等，但自贸区本级的人才奖励政策不足，且缺乏系统性。第三，信息孤岛和数据壁垒限制了国际营商环境优化。东北地区尚未建立完备的信息采集和共享系统，缺乏企业层面的数据统计，未针对企业建立独立的数据库。这就限制了下一步各部门间的数据互认和各部门间的业务协同。[17]

    三、营商环境优化的政府治理

    营商环境优化作为一项公共治理活动，政府应担负起主要责任，通过“放管服”改革降低制度性交易成本，提高政务处理水平，推动形成公平竞争的市场环境，转变职能，依法监管市场，塑造良好的国际环境，加大对外开放力度，解决突出矛盾问题，激发改革活力、市场活力，切实落实优化营商环境的责任。

    第一，建设高效服务的政务环境。首先，减少企业制度性交易成本。降低政府在企业生产中设置的各种“隐形门槛”和行政收费。其次，切实加强政府职能转变。切实改变政府在优化营商环境中的越位、缺位和错位现象。通过优化政府部门的机构设置，完善各部门职能。加快完善政府责任清单和负面清单管理制度，界定政府治理边界，规范政府的权力运行和责任追究，同时完善考核制度，将政府责任落到实处。最后，落实“放管服”改革举措。进一步推进简政放权，深化行政审批制度改革。将部分经济管理权限尽快由省级下放至各地方政府、由各地方政府下放至社会组织等代行政府职能的组织，将政府的把控由事前转向事中和事后监管。在优化政府服务方面，一是优化服务方式，推进电子政务系统建设，建立完善線上政策发布平台，使企业能够快速便捷地了解掌握相关政策规章，从而解决企业与政府间信息不对称的问题，极大地为企业提供便利。二是加强政府的诚信文化建设，建立多途径的政府失信投诉举报机制，及时受理各类投诉举报，曝光政府的失信行为，并对失信行为进行严惩，打造良好的政府公信力，同时也要注意政府政策的连续性，避免朝令夕改，影响政府诚信。三是建立政府与企业间的长效沟通机制。通过企业服务室将政府的最新政策及改革创新举措向企业传达，使企业能够及时了解相关政策信息。

    第二，建立竞争有序的市场环境。首先，强化市场，弱化政府，发挥市场在资源配置中的决定性作用。加大行政管理体制改革力度是东北经济振兴非常关键也是难度较大的一步。党中央、国务院在辽宁设立自贸试验区，有利于东北地区通过自贸区的负面清单管理，形成倒逼机制，迫使政府进行体制机制改革，从而形成小政府、 大市场的格局。其次，进一步放宽企业的市场准入，为民营企业让出发展空间。抓住自贸试验区建设的重大机遇，深入研究投资管理体制改革，进一步放宽民营经济的市场准入领域，让民营经济成为东北地区发展的主要支撑力量，为东北经济注入持久的市场动力。降低国企比例，扩大民营资本和社会资本生存空间，消除国企过大的体制障碍。东北地区国企比重偏大，国企运行成本高、效率低，挤占了较大的发展空间，因此，应建立非命脉行业国企退出机制，完善市场结构，扩展民营资本、社会资本的生存发展空间。最后，打造诚信环境。政府要做诚信的表率，政策性的承诺无论什么时候都要兑现落实，监察机关应监督政府各职能部门履行承诺。构建社会诚信体系，企业和个人的信用状况都能及时获得，形成对企业和个人的硬约束。

    第三，营造公平正义的法治环境。首先，政策的制定要科学化、民主化，要考虑多方面主体利益，保护企业的权益，注重听取企业家的意见。其次，政策的出台要经过严密的科学论证和民主讨论，改变部分法律规定过于原则，立法与营商实际工作脱节的现象。最后，对政策的执行进行后期的评估监督。对达不到应有效果的问题及时解决，调整相关的法律法规，保证政策真正的落地执行。此外还要提高公民的法律意识，“只有信仰法律、崇尚法治的社会氛围，才是实现营商环境法治化的根基，没有人们发至内心对于法律的认可和服从，营商环境法治化无从实现。”[18]通过网络媒体、宣传教育等方式加强社会法治的普及，提高行政人员和普通公民的法律意识，让每个公民懂法、守法、信法、普法，进而实现真正的“人治”到“法治”的转变，促进营商环境的法治化建设。

    第四，进一步提升营商环境的国际化水平。对标《贸易便利化协定》的各项内容，积极探索综合改革措施，加快制定相应的监管模式。依托自贸区建立跨区域合作机制。深化构建面向俄罗斯和东北亚国家开放贸易机制，发挥东北地区在国家“一带一路”战略规划中的独特地缘优势。加强基础设施建设，从而使东北地区更好地面向国际进行招商引资，营造良好的国际化营商环境。

    【参考文献】

    [1]坚定信心，推进新时代东北全面振兴[N].人民日报，2018-10-08.

    [2][4][8]武靖州.振兴东北应从优化营商环境做起[J].经济纵横，2017，（01）：31-35.

    [3][9]张国勇，楼成武.基于嵌入性的营商环境优化研究——以辽宁省為例[J].东北大学学报，2018，（03）：278—282.

    [5][6][12]姜卉.优化营商环境，促进东北地区经济发展[J].大连干部学刊，2017（04）：43-44.

    [7]宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径：基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018，（04）：69.

    [10]孙小蕊.首批455项省级经济社会管理权限下放自贸区[N].洛阳晚报，2017-09-07.

    [11]经淼报.省级行政职权下放至辽宁自贸区各片区[N].辽宁晚报，2018-03-15.

    [13]魏淑艳，孙峰.东北地区投资营商环境评估与优化对策[J].长白学刊，2017，（06）：90.

    [14]孙文红，王野.以良法善治全力优化营商环境[J].辽宁经济，2017，（08）：50.

    [15]张志超.关于新形势下优化营商环境的思考[J].现代商业，2017，（35）：49.

    [16][17]阮文婧.沈阳自贸区打造国际化营商环境策略研究[J].现代管理科学，2018，（09）：12-13.

    [18]孙文红，王野.以良法善治全力优化营商环境[J].辽宁经济，2017，（08）：51.

    （责任编辑：苗政军）

    The Dilemma of Business Environment in the Revitalization

    of Northeast China and Its Control

    Wang Guang

    Abstract：Business environment optimization in Northeast China is an important factor to achieve economic recovery and even sustained growth in the region.It is not only the unavoidable responsibility of local governments，but also the top priority of local government governance.At present，the predicament of business environment in Northeast China is mainly embodied in four dimensions：government environment，market factors，rule of law environment and international environment.Therefore，the government should combine the optimization of business environment with the government's “release and control” reform，clarify the boundary between government and market，improve the government environment，activate market mechanism，establish a fair and just legal atmosphere，and build an international development platform.They will continue to play their due role.

    Key words：revitalization of Northeast China；business environment；government governance