走向社会协商：社会治理进程中的“政社互动”建构
谭诗赞
摘 要：社会治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义，实现良性的“政社互动”则是社会治理现代化的核心所在。基于对国家主义和自由主义两种范式中的“零和博弈”逻辑的反思，以及基于构建一个既充满活力又和谐有序的“善治”社会的现实需求，转型中国的社会治理现代化需要引入“第三条道路”，即基于“正和博弈”逻辑的“政社互动”范式。总之，建立和完善政党国家与社会之间的协商民主制度是中国社会治理现代化的内在要求和现实选择。
关键词：社会协商；社会治理；零和博弈；政社互动
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0074-08
在现代国家治理体系中，“政府—市场—社会”在事实上构成了“三足鼎立”态势。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[1]，无论是从先发现代化国家的成功经验来看，还是从转型国家现代化的失败教训来看，国家总体上的现代化都离不开社会治理的现代化。因此，社会治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义。
无论从世界其他国家，还是从中国来讲，都应该将治理放在国家及国家与社会关系的角度来分析[2]。国家是这样一个人类群体，它在一定疆域之内（成功地）宣布了对正当使用暴力的垄断权。“疆域”乃国家的特征之一，国家被认为是暴力使用“权”的唯一来源。国家与其他社会组织的最大区别在于：“合法地垄断暴力”。[3]（P55）可以说，“国家与社会”或“政府与社会”关系（The State-Society Relations）1是中国社会治理现代化进程中的关键变量。尽管自“公民社会”（Civil Society）理论兴起之后，“政府—市场—社会”这一“三分法”逐渐取代“国家—社会”的“二分法”。但就中国的国家形态而言，实际上还存在着一个不可忽视的因素——“政党”，与西方国家不同的是，中国实际上是匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈意义上的“政党—国家”。[4]（P36）由于中国共产党在中国的公共权力中发挥着决定性作用，故可以把政党和国家一起作为政治性组织和制度来看待，还由于市场机制和力量在中国的计划经济体制向市场经济体制转型中的特殊作用，故可以把市场力量放在社会中来看。[5]（P145）所以，中国的“政党—国家—市场（经济）—社会”的四分架构可以浓缩和简化为“政党国家”与“社会”的二分架构。在最宽泛的意义上而言，中国的“政党—国家”中这些政治性组织和制度实际上仍可以用“政府”来表征，因而对于转型中国的社会治理而言，能否正确处理“政府与社会”的关系并形成“政府与社会”的良性互动关系（下文简称“政社互动”），已经成为探讨中国社会治理现代化的一个重要的理论问题，也是一个亟待引发社会各界关注和探讨的社会治理实践问题。
实现良性的“政社互动”是中国社会治理现代化的核心所在。为了加快推进中国社会治理现代化的进程，中国共产党在新时代以来也提出了“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”与“建立共建共治共享的社会治理格局”的要求。这实际上说明，“政社互动”已经纳入当前有关中国社会治理现代化的“顶层设计”之中。通常而言，“政社互动”是指政府（部门）与基层群众自治组织、社会组织，通过衔接互动，理顺社会公共事务管理的职能、结构、方式，依托城乡社区平台开展工作。其实质是政府与社会的协调治理，即“政府与公民对社会政治事务的合作管理，简单地说，就是官民共治”[6]。那么社会治理中“政社互动”的理论缘起是什么？“政社互动”的现实需求又从何而来？现实中的“政社互动”并非总是良性的，那么又该如何在转型中国社会治理现代化进程中建构一种良性的“政社互动”？这些都是推进中国社会治理现代化进程亟待解答的理论和现实问题。
一、超越“零和博弈”：
“政社互动”的理论缘起
近年来，地方政府在社会治理现代化进程中推动“政社互动”的热情不断高涨。成功的社会治理现代化既离不开政府和社会二者之间在“政社分开”的各自轨道上有序运行，又离不开政府治理和社会调节、居民自治之间的良性互动。中国社会治理现代化的“政社互动”范式实际是在中国传统社会治理的国家主义模式和西方当代社会治理的自由主义模式之外寻求的“第三条道路”。中国传统的社会治理模式主张“强国家—弱社会”的国家主义，而西方当代的社会治理模式则主张“强社会—弱国家”的自由主义理论。这两种社会治理的理论范式实际上是基于“政府与社会”非此即彼的“零和思维”模式所提出的理论预设，这种“零和博弈”忽略了通过“政社互动”进行“共建共治共享”所产生的“共赢效果”，同时也忽略了当前多元复杂的社会背景下，无论是“国家主义”强调的政府管控还是“自由主义”强调的社会自治都无法有效应对动态的风险社会所带来的治理挑战。因此，推进转型中国的社会治理进程，首先需要反思既有的两种主要理论范式。
（一）社会治理的国家主义范式
社会治理的国家主义范式所依赖的“强国家—弱社会”模式是第三世界国家中一种比较常见的社会治理模式。国家主义实际是一种“政府优位主义”范式，意味着治权在国家，但对治权的实际运用则可以被看作是政府这一具体国家机构的专属职能。从治理体系和行动的角度而言，政府当仁不让地占据着社会治理的中心地位[7]。国家主义的核心主张是要有一个强势的主导国家来对社会进行管控，部分作为“二政府”的官办社会团体及附着其上的利益群体的利益诉求被吸纳进国家的体系之中，而大量“体制外”的社会组织及公民则被排斥在社会治理的进程之外，总之，社会公众成为社会管制的对象。不可否认，社会治理的“国家主义”模式在应对现实中某些挑战的时候，如金融危机、大的自然灾害时，具有明显的优越之处，因为这种权力模式的动员力量会显得更为有效。
但“强国家—弱社会”的国家主义范式难以有效指导和推动当今中国的社会治理转型。这在社会治理实践中容易滑入一种“权力包打天下”的政府全能型的社会治理模式。而且，随着公共事务的日益复杂化，市场经济的发展和公民社会的崛起，民众的公共参与热情不断高涨，改革开放进程客观上导致了全能政府体制的逐步弱化，因而主张采纳国家主义的社会治理模式不可避免地会出现政府机构和职能膨胀、政府公共资源捉襟见肘、政府公共服务效率低下等嚴重弊端。更何况，转型中国无论是人口总量，还是经济总量及社会矛盾方面都大为增加，本来就职能不清、效率不高的政府在承担整个国家治理方面更显得捉襟见肘。因此，在社会发育不足的情况下，重新呼唤社会治理的“国家主义”范式，则“政府失灵”的问题不可避免[8]（P145-146）。
（二）社会治理的自由主义范式
自由主义是基于“强社会—弱国家”对比关系以及洛克所讲的“公民社会独立于国家”的理论主张而产生的。自由主义范式所依赖的“强社会—弱国家”模式是先发现代化国家中一种比较常见的社会治理模式。20世纪七八十年代，“全球性结社革命”的兴起推动了自由主义范式的崛起。公民社会理论是自由主义范式的主要体现，其在理论模式上主张社会相对于国家的独立性和自治功能。随着公民社会理论在西方国家的流行，治理日益成为人们关注的话题。西方当代的治理理论提出了“治理与善治”“没有政府的治理”“网络治理”等诸多主张，尽管如此，立足于社会中心主义，主张去除或者弱化政府权威，倾向于多中心社会自我治理，是其基本政治主张和倾向[9]。当代西方公民社会理论在社会治理中主要倾向于基于“社会优位”立场的社会自治。社会治理的自由主义范式在公民社会发达的国家具有一定的社会基础，其呼应了“结社革命”在全球的兴起，也相应地推动了草根性社会组织的发展和壮大，一定程度上缓解了西方社会的“福利国家危机”。
但是，与“国家主义”一样，主张“强社会—弱国家”的自由主义范式也难以有效指导和推动转型中国的社会治理现代化进程。社会治理的自由主义范式本身也存在不可避免的缺陷：诚如米格代尔所言，在这种范式预设下，各种社会组织单独或和其他组织一道为个人及社会成员提供生存策略的各种组成要素，大量权威高度分布于社会，但权威的运行却可能是碎片化的[10]（P30）。而且治理本身既不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效配置[11]（P8）。主张公民社会理论的自由主义范式虽然关注到了中国社会正在崛起的事实，但却忽略了中国社会并没有达到其所预设的“强社会”态势：中国并不存在“不受权力支配的自由组织”[12]（P28），中国社会也并非铁板一块，而且构成公民社会力量基础的“中产阶层”在中国依旧难以有效扩大。即使在西方现代国家中，由于社会难以承担“元治理”的角色和功能、社会自利性的客观存在以及西方多元文化之间难以调和的价值歧见，自由主义所主张的“社会优位”的治理模式也容易导致“治理失灵”的困局。
（三）社会治理的“第三条道路”
社会治理的国家主义范式和自由主义范式分别站在“政府与社会”对比关系这一天平的两端：一个秉持着“政府优位”立场，一个秉持着“社会优位”视角，分别强调着政府管理或是社会自治在社会治理中的作用。但检视这两种既有的社会治理理论范式，可以发现：
其一，从理论上而言，无论是基于“强国家—弱社会”预设的国家主义，还是基于“强社会—弱国家”前提的自由主义都忽略了国家与社会二元分立的限度以及国家及其代表的政府与社会合作互动的可能。实际上，“强国家—强社会”的前景也是可能的，社会具有相对独立性，国家也需要积极介入社会生活以弥补社会的不自足，国家与社会可以实现协同合作、互相监督[13]。社会治理既离不开社会公众通过分类分流展开自治和共治，又离不开国家与社会积极协商，携手解决各种棘手的社会问题[14]。同时，西方学术界也已经出现了“后国家主义”和“后自由主义”的声音，国家主义和自由主义的边界开始模糊，二者之间开始出现了相互借鉴的趋势。这实际上表明了一种新的社会治理范式即“政府与社会”之间基于“正和博弈”的良性互动范式是可能的：一方面，强调政府与社会之间通过“政社分开”厘清各自的边界和领域；另一方面，更强调在“政社分开”基础上进行良性的“政社互动”。
其二，从现实层面看，这两种范式的思想理论基础与中国瞬息万变的社会实践存在着“脱节”，无论是国家主义范式还是自由主义范式，其理论预设都与转型中国社会治理现代化的现实背景难以有效融合，都难以有效指导和推进中国社会治理的现代化转型。因此，中国社会治理现代化的理论范式需要超越自由主义和国家主义的对立，超越二者内在的“零和博弈”逻辑，寻求转型中国社会治理现代化的“第三条道路”：这就是基于政府与社会“正和博弈”逻辑的“政社互动”。实际上，“国家在社会中”以及“国家与社会协同”理论为社会治理的“政社互动”范式提供了理论借鉴和现实启示。前者认为，国家与社会并不是两个完全独立的实体，它们在交换中相互赋权和变更行动边界，而后者强调社会力量的赋权并不必然削弱国家治理社会的权力，国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，“政府与社会”之间的良性互动是可欲可求的[15]（P232-245）。
转型中国的社会治理现代化需要实现治理的理想类型与改革的本土特质这两种视野的统一，需要形成一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架[16]。因此，中国社会治理现代化的理论建构应该“超越国家主义和自由主义的对立”，在“国家与市民社会的互补与协作”中实现[17]。作为社会治理“第三条道路”的“政社互动”范式实际上就是实现政府与社会之间的合作共治，即“公共、私人、志愿和社区部门的代表一起参与决策的过程”[18]（P252）。可以说，“政社互动”是转型中国社会治理在理论范式上超越“零和博弈”思维、引入“正和博弈”思维的必然选择。
二、社会善治：“政社互动”的现实动因
当今社会是现代化进程中主权国家治理的社会。“现代化进程”和“主权国家”同样构成了中国社会治理现代化转型的时空背景。从传统社会到现代社会的现代化进程实际上是一把“双刃剑”：社会的现代化转型一方面通过经济的全球化、政治的民主化、社会的文明化推动着整个人类社会的进步，个人主义得到了张扬，人的主体意识和权利意识日益彰显；另一方面，各式各样的现代问题与之随行，消费主义、拜金主义、分裂主义、利己主义不断凸显，诸如贪腐盛行、價值冲突、利益矛盾、道德失范和生态破坏等问题相互交织。因而，相较于常态社会的惯性运行而言，无论是中国还是其他任何处于社会转型期的国家都会遭遇更多的利益冲突、群体矛盾和社会风险。毋庸置疑，转型中国在社会治理现代化进程中面临的矛盾风险挑战之多前所未有。
社会急速转型的客观形势亟待实现社会治理的现代化转型，即从社会管理走向社会治理。“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”，治理的理想状态就是善治（good governance），也就是“使公共利益最大化的公共管理过程”[19]。社会充满活力、社会和谐有序是衡量中国社会治理成效的“一体两面”。社会治理归根结底是为了解决伴随现代化进程而来的“转型悖论”即现代化进程中发展与秩序的矛盾，在避免出现颠覆性错误的同时，构建一个既充满活力又和谐有序的现代社会。可以说，纾解转型悖论引起的严峻的社会问题，是中国加强和创新社会治理所面临的中心任务。[20]（P16）应对当代中国社会转型所带来的现实挑战，需要从释放社会活力、化解社会矛盾两个方面着手。
（一）释放社会活力需要“政社互动”
社会治理的“政社互动”范式可以有效激发社会参与动力，充分释放社会自治的活力。改革开放重塑了中国的政府与社会的关系，无论是基于现代政治理论的提示还是现实的生活情形，人们逐渐认识到：政府的权力逻辑，实际上难以完全遵循公民的权利逻辑。公民的权利逻辑是现代社会治理顺利运作的内在线索。保障公民的权利需要充分发挥人民群众首创精神，促进社会主体的广泛参与。可以说，激发社会活力是我国社会治理的题中应有之义，也是正确处理政府和社会关系的关键之处。
在中国社会治理现代化转型进程中激发社会活力，需要处理好政府与社会的关系，扭转以往的“政府与社会”二元对立的僵化思维，改变传统的“政府统摄社会”的全能主义体制，在“政社分开”的前提下，国家要积极主动向社会进行分权和授权，“向着社会转移治理权”[21]（P151），积极鼓励各种非政府、非营利性的民间组织、社区组织、公益组织以及利益团体等介于政府和营利性私人企业之间的所谓社会组织参与社会治理，增强整个社会的自组织性[22]。唯有如此，才能有效激发社會组织和普通公众的参与动力，充分释放社会自治的活力，形成“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的现代社会治理局面。
（二）化解社会矛盾需要“政社互动”
社会和谐建立在社会秩序的基础之上，而社会秩序的构建离不开社会矛盾纠纷的处理和化解。当前，社会矛盾纠纷呈现多元化格局，需要多元化的纠纷化解机制，这迫切需要在加强政府法治保障的基础上更加注重由多种社会的、文化的因素和力量参与到基层纠纷管理和化解之中，实际上就是需要在社会纠纷化解过程中加强“政社互动”，将社会多元化纠纷化解机制与政府权威化纠纷调处机制结合起来[23]。只有在社会冲突治理中加强“政社互动”，才能纠正过往过于注重管、控、压、罚的“刚性维稳”方式，将对话、沟通、协商、协调等多元化的“柔性治理”方式注入社会纠纷化解过程中，通过“刚柔并济”的方式促进社会和谐有序的实现。
基于当前中国社会治理的中心任务，即机敏而稳健地处理好现代化进程中发展与秩序的矛盾，克服转型悖论可能引发的转型困境，构建一个既和谐有序又充满活力的现代社会。[20]（P18）因而，中国的社会治理现代化转型既不能脱离公共权力，又不能无视社会兴起的现实。建设一个兼具社会活力与和谐有序的社会，不仅需要“政社分开”，更需要实现良性的“政社互动”，以“政社互动”实现“强国家—强社会”，是推动中国社会治理现代化的现实选择。只有通过良性的“政社互动”形成有效的社会治理和良好的社会秩序，才能使人民美好生活需求得到更好的满足。
三、建构社会协商：“政社互动”的路径选择
当前，中国面临的改革发展稳定任务之重前所未有，对执政党治国理政的考验也是前所未有的。社会治理现代化的重要性、紧迫性、艰巨性不言而喻，采取适当的转型路径，对于推进中国社会治理现代转型的成功至关重要。只有将社会治理从“政治叙事”转向“生活实践”，才能真正巩固和强化国家统治的合法性[24]。
（一）从社会抗争走向社会协商
人类历史的发展进程表明，通过一定的制度安排，政府与社会可以实现良性互动，只是这种良性的互动并不是必然的[25]。如果政府缺乏相应的“政社互动”沟通渠道或是这些渠道在现实中“沉睡”，则非制度化的“政社互动”形式即社会抗争不可避免。
20世纪90年代中期以来，改革的“帕累托最优”状态开始动摇，基于“零和博弈”思维的社会抗争行为数量正在日益增长：一部分人在改革中获得收益的同时，另一部分人的既有利益开始受损，还有一些人因市场经济竞争所带来的收益不均衡产生了“相对剥夺感”，利益冲突和社会矛盾开始“井喷”，大量的社会抗争随之而来。显然，社会抗争所带来的政府的事后“反应”或“回应”都是一种消极的“政社互动”，其“互动”的“成本”是高昂的，一些地方政府采取的粗暴的“摆平理顺”手段不仅无法达到稳定的预期目标，反而进一步激化了民众的抗争行为。[26]因此，立足当前世界潮流和中国问题，中国的社会治理现代化转型不仅需要在理论建构上超越“国家主义”和“自由主义”两种非此即彼的“零和博弈”范式，寻求一种“政社互动”的“正和博弈”新范式，还需要在社会治理实践中以一种渐进式的改革过程来建构良性的“政社互动”关系。而强调国家与社会、政府与民众在促进社会进步与发展的社会秩序中加强沟通、协调与合作的社会协商，则是在中国社会治理现代化进程中实现良性“政社互动”的落脚点。
社会治理强调政府与社会的互动关系，注重公民的协同和自治。而社会协商就是指政府与民众之间、社会民众之间进行直接互动的民主协商过程，因而也是社会成员参与社会治理的过程。社会协商可以合理地解决社会治理中存在的各种社会矛盾，能够在促进社会和谐的基础上实现社会稳定，同时其内含的理性合作精神也有助于使社会治理真正成为善治[27]。社会协商实际上包含两个层次：第一层次是政府与社会之间、官员与民众之间的民主协商过程或机制，这一层次实际是“共治性社会协商”；第二层次是社会民众之间的有组织的民主协商过程或机制，这一层次实际是“自治性社会协商”。社会协商是协商民主的重要组成部分，它基于政府与社会有机互动而形成，其使命就是通过表达、参与和沟通，协调党与群众、政府与社会的关系。社会生活中的协商对话只是其中的一小部分，社会协商主要是安排国家与社会、政府与民众之间的协商对话[28]。因此，实现良性的“政社互动”需要以制度化的社会协商来取代非制度化的社会抗争。
（二）“双管齐下”：建构社会协商的具体路径
社会协商主要指向的是政府与社会之间通过平等而自由的理性协商所进行的“政社互动”。而在加强和创新社会治理的社会背景下，中国亟须从“存量”和“增量”两个方面来建构和完善中国的社会协商体系。
1.建构和完善社会协商体系需要“激活存量”。“激活存量”并不是重新在各级政府和民众之间建立一套完整可行的社会协商机制，而是在已有的“政社互动”层面的社会协商制度安排上进行“改良”，使之充分发挥应有的制度效应。当前，有一些“政社互动”层面的社会协商制度诸如首长接待日制度、行政听证制度、发言人制度、党务政务公开制度早已经建立起来，或者一直都在推行，但是这些社会协商制度在具体的机制建设方面依然存在诸多问题：有的制度过于笼统，缺乏可操作性；有的缺乏配套的奖惩措施、经费、场地，缺乏激励机制；有的没有根据社会发展形势需要，及時修正，时效性不强，等等。因此，这些社会协商制度大都还一直在法律条文或政策文本中“沉睡”。所以，在“政社互动”中建构社会协商，首先需要“激活”现有制度的“存量”。
一是在“政社互动”层面上全面而系统地推行现有的社会协商制度。例如，首长接待日制度的目的是听取民众对某项专一事务的意见，而不能变成民众上访日，因此，在制度的具体机制设计中首先应该规定清楚，每个政府部门或单位的党政“一把手”定期接待民众的相关事项，如公告、时间、地点、接待对象、接待内容、事项等。同时，事先建立必要的筛选和审查机制，围绕特定的话题展开官民之间的协商对话[29]。此外，行政听证制度则应该落实相应的问责机制，现在的行政听证制度依旧存在“听证看领导”“领导看心情”等“随意性现象”。由于行政听证制度严重依赖“长官意志”，使得社会协商实践中容易出现“可议可不议”“决而后议”“议而不决”和“决而不行”等乱象。因此，需要建立全面系统的听证启动机制、听证议事机制、听证反馈机制、听证问责机制，从而避免行政听证“走过场”的形式主义弊端。
二是针对社会治理的实践需求，建立健全具体可操作的细则来支持现有制度的良性运作。当前，大多数社会协商制度之所以处于“沉睡”状态，是因为缺乏具体可操作性的细则。当下，以“社会治理”替代“社会管理”，“不仅是体现着人民主权地位的实质，更要求用一系列制度机制将人民主权落在实处，让广大公民通过不同形式参与治理过程”[2]。就目前而言，“激活”现有社会协商的制度“存量”需要不断细化已有的协商机制，如北京市朝阳区麦子店街道通过“问需、问计、问效、问责”四个步骤形成了“党政群共商共治”闭环工作路径。所谓“问需”，就是通过多种方式广泛征求街道社区居民、辖区单位对街道公共事务的意见建议，然后分类形成办事意向；所谓“问计”，就是由住区“两代表一委员”（人大代表、党代表、政协委员）、居民代表、机关干部及特邀代表组成的议事协商会通过票决来确定当年要办的实事项目；所谓“问效”就是将工程进展进行公示，由居民议事代表全程参与监督工程落实情况；“问责”就是对实事项目推进过程中出现的问题不仅要及时修复，同时还要追查督办单位和相关个人的责任，同时要进一步完善制度机制上存在的“漏洞”。麦子店街道通过建立操作细则来“激活”已有的社会协商平台和形式，从而通过良性的“政社互动”实现了从社会管理向社会治理的递进和转变[30]。
2.建构和完善社会协商还需要“寻找增量”。加强中国的社会协商建设，除了要“激活”社会协商体系中的“存量”，还需要通过机制创新来“寻找”社会协商的“增量”。中国的协商民主建设依旧处于“初步阶段”，目前已有的社会协商机制依旧难以规范地代表和反映不同利益群体尤其是弱势群体的基本利益诉求。美国政治学者阿尔蒙德等人曾经断言：一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领导人的出现都可能触发人们蓄积的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。[31]（P202）因此，推进中国的社会协商迫切需要在中国开发新的协商“增长点”。
一是通过多方发力来不断推进社会组织协商的发展。社会组织是国家与社会的中介，是政府与公众的桥梁。社会组织是公民参与的重要渠道，是推进基层民主的重要动力[32]。随着社会组织在我国公共服务与社会生活中的主体性越来越强，社会组织协商在社会协商中的作用日益凸显。但是，无论是从政策文本还是从实践结果来看，社会组织依旧难以担纲社会协商的核心主体作用。从国家层面看，我国尚未正式出台和发布关于加强社会组织协商建设的制度，以保障社会组织参与协商民主的机会、渠道、方式和效果，现实中只有少数地方做了一些零星的探索[33]（P154-174）。因此，建构社会协商需要在社会组织协商上“寻找增量”：一方面要强化社会组织协商渠道的“顶层设计”，除了建立健全社会组织政治参与的法律制度外，还需要转变政府理念，增加社会组织界别的话语权，加强政府与社会组织之间的协商、对话；另一方面，还需要通过创新方式和优化载体来促进社会组织的协商参与。例如，通过“互联网+”搭建平台，建设网络协商与对话平台。要“区别对待”，注重挖掘社会组织的潜力，培育“枢纽型”社会组织来作为社会组织协商的“最佳载体”[34]。
二是通过推广“代表工作室”的方式来创设公民论坛。澳大利亚学者德雷泽克设想的特设论坛值得在中国的社会协商制度创新中借鉴。德雷泽克认为，特设论坛是一个介于正式国家制度与普通公共领域之间“试图超越于公共集会和磋商实践之上的”新协商制度[35]。其价值就在于沟通政府与社会，实现政府与社会之间的良性互动。就中国而言，借鉴特设论坛经验可以通过有效整合基层区县、乡镇中的“两代表一委员”，依托街办、乡镇、社区、村组创立“代表工作室”来创设公民论坛。通过代表工作室来定期接待选民和民众，召开公共协商会议，一起讨论与公众利益密切相关的社会公共事务，共同解决民众关心的社会问题。在以“两代表一委员”为召集人的公民论坛中，可以引入新的协商机制，如建立独立无涉的会议主持人制度、随机抽样选出代表的制度、信息先行公开制度、问卷调查表决的决策制度[36]。公民论坛形成的共识和分歧可以依据其可行性制成简报或形成提案交由政府相关部门进一步商议，政府的商议结果无论是否纳入正式决策都应该及时向公民论坛反馈。这样，“代表工作室”不仅可以成为提高代表素质的“培训站”，也可以成为社情民意的“搜集站”和方便群众的“服务站”。
现代化发展使得政府对社会的治理突破了传统的政府管理范畴，形成政府与社会合作治理社会的模式。新的政府与社会关系为我国协商民主提供了现实基础，同时协商民主也为政府与社会关系的发展提供了合理途径与形式[37]。建构社会协商是实现政府与社会之间良性“互动”的出发点和落脚点，不仅需要“激活存量”，还需要“寻找增量”。可以说，建构社会协商对推动中国的协商民主起着至关重要的作用。
社会治理现代化不仅是中国全面深化改革的重要目标，也是中国全面深化改革的重要抓手。“政府与社会关系”是社会治理现代化进程中的关键变量。顺利推进转型中国的社会治理现代化进程需要超越国家主义和自由主义两种社会治理范式所主张的政府与社会之间此消彼长的“零和博弈”逻辑，寻求一种“强政府”与“强社会”同时构建的“正和博弈”逻辑。这就需要在社会实践中实现“政社互动”，从过往非制度化的社会抗争走向制度化的社会协商，从而使社会协商成为构建良性“政社互动”的主导路径，进而順利推进中国社会治理的现代化转型。
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摘 要：社会治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义，实现良性的“政社互动”则是社会治理现代化的核心所在。基于对国家主义和自由主义两种范式中的“零和博弈”逻辑的反思，以及基于构建一个既充满活力又和谐有序的“善治”社会的现实需求，转型中国的社会治理现代化需要引入“第三条道路”，即基于“正和博弈”逻辑的“政社互动”范式。总之，建立和完善政党国家与社会之间的协商民主制度是中国社会治理现代化的内在要求和现实选择。
关键词：社会协商；社会治理；零和博弈；政社互动
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0074-08
在现代国家治理体系中，“政府—市场—社会”在事实上构成了“三足鼎立”态势。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[1]，无论是从先发现代化国家的成功经验来看，还是从转型国家现代化的失败教训来看，国家总体上的现代化都离不开社会治理的现代化。因此，社会治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义。
无论从世界其他国家，还是从中国来讲，都应该将治理放在国家及国家与社会关系的角度来分析[2]。国家是这样一个人类群体，它在一定疆域之内（成功地）宣布了对正当使用暴力的垄断权。“疆域”乃国家的特征之一，国家被认为是暴力使用“权”的唯一来源。国家与其他社会组织的最大区别在于：“合法地垄断暴力”。[3]（P55）可以说，“国家与社会”或“政府与社会”关系（The State-Society Relations）1是中国社会治理现代化进程中的关键变量。尽管自“公民社会”（Civil Society）理论兴起之后，“政府—市场—社会”这一“三分法”逐渐取代“国家—社会”的“二分法”。但就中国的国家形态而言，实际上还存在着一个不可忽视的因素——“政党”，与西方国家不同的是，中国实际上是匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈意义上的“政党—国家”。[4]（P36）由于中国共产党在中国的公共权力中发挥着决定性作用，故可以把政党和国家一起作为政治性组织和制度来看待，还由于市场机制和力量在中国的计划经济体制向市场经济体制转型中的特殊作用，故可以把市场力量放在社会中来看。[5]（P145）所以，中国的“政党—国家—市场（经济）—社会”的四分架构可以浓缩和简化为“政党国家”与“社会”的二分架构。在最宽泛的意义上而言，中国的“政党—国家”中这些政治性组织和制度实际上仍可以用“政府”来表征，因而对于转型中国的社会治理而言，能否正确处理“政府与社会”的关系并形成“政府与社会”的良性互动关系（下文简称“政社互动”），已经成为探讨中国社会治理现代化的一个重要的理论问题，也是一个亟待引发社会各界关注和探讨的社会治理实践问题。
实现良性的“政社互动”是中国社会治理现代化的核心所在。为了加快推进中国社会治理现代化的进程，中国共产党在新时代以来也提出了“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”与“建立共建共治共享的社会治理格局”的要求。这实际上说明，“政社互动”已经纳入当前有关中国社会治理现代化的“顶层设计”之中。通常而言，“政社互动”是指政府（部门）与基层群众自治组织、社会组织，通过衔接互动，理顺社会公共事务管理的职能、结构、方式，依托城乡社区平台开展工作。其实质是政府与社会的协调治理，即“政府与公民对社会政治事务的合作管理，简单地说，就是官民共治”[6]。那么社会治理中“政社互动”的理论缘起是什么？“政社互动”的现实需求又从何而来？现实中的“政社互动”并非总是良性的，那么又该如何在转型中国社会治理现代化进程中建构一种良性的“政社互动”？这些都是推进中国社会治理现代化进程亟待解答的理论和现实问题。
一、超越“零和博弈”：
“政社互动”的理论缘起
近年来，地方政府在社会治理现代化进程中推动“政社互动”的热情不断高涨。成功的社会治理现代化既离不开政府和社会二者之间在“政社分开”的各自轨道上有序运行，又离不开政府治理和社会调节、居民自治之间的良性互动。中国社会治理现代化的“政社互动”范式实际是在中国传统社会治理的国家主义模式和西方当代社会治理的自由主义模式之外寻求的“第三条道路”。中国传统的社会治理模式主张“强国家—弱社会”的国家主义，而西方当代的社会治理模式则主张“强社会—弱国家”的自由主义理论。这两种社会治理的理论范式实际上是基于“政府与社会”非此即彼的“零和思维”模式所提出的理论预设，这种“零和博弈”忽略了通过“政社互动”进行“共建共治共享”所产生的“共赢效果”，同时也忽略了当前多元复杂的社会背景下，无论是“国家主义”强调的政府管控还是“自由主义”强调的社会自治都无法有效应对动态的风险社会所带来的治理挑战。因此，推进转型中国的社会治理进程，首先需要反思既有的两种主要理论范式。
（一）社会治理的国家主义范式
社会治理的国家主义范式所依赖的“强国家—弱社会”模式是第三世界国家中一种比较常见的社会治理模式。国家主义实际是一种“政府优位主义”范式，意味着治权在国家，但对治权的实际运用则可以被看作是政府这一具体国家机构的专属职能。从治理体系和行动的角度而言，政府当仁不让地占据着社会治理的中心地位[7]。国家主义的核心主张是要有一个强势的主导国家来对社会进行管控，部分作为“二政府”的官办社会团体及附着其上的利益群体的利益诉求被吸纳进国家的体系之中，而大量“体制外”的社会组织及公民则被排斥在社会治理的进程之外，总之，社会公众成为社会管制的对象。不可否认，社会治理的“国家主义”模式在应对现实中某些挑战的时候，如金融危机、大的自然灾害时，具有明显的优越之处，因为这种权力模式的动员力量会显得更为有效。
但“强国家—弱社会”的国家主义范式难以有效指导和推动当今中国的社会治理转型。这在社会治理实践中容易滑入一种“权力包打天下”的政府全能型的社会治理模式。而且，随着公共事务的日益复杂化，市场经济的发展和公民社会的崛起，民众的公共参与热情不断高涨，改革开放进程客观上导致了全能政府体制的逐步弱化，因而主张采纳国家主义的社会治理模式不可避免地会出现政府机构和职能膨胀、政府公共资源捉襟见肘、政府公共服务效率低下等嚴重弊端。更何况，转型中国无论是人口总量，还是经济总量及社会矛盾方面都大为增加，本来就职能不清、效率不高的政府在承担整个国家治理方面更显得捉襟见肘。因此，在社会发育不足的情况下，重新呼唤社会治理的“国家主义”范式，则“政府失灵”的问题不可避免[8]（P145-146）。
（二）社会治理的自由主义范式
自由主义是基于“强社会—弱国家”对比关系以及洛克所讲的“公民社会独立于国家”的理论主张而产生的。自由主义范式所依赖的“强社会—弱国家”模式是先发现代化国家中一种比较常见的社会治理模式。20世纪七八十年代，“全球性结社革命”的兴起推动了自由主义范式的崛起。公民社会理论是自由主义范式的主要体现，其在理论模式上主张社会相对于国家的独立性和自治功能。随着公民社会理论在西方国家的流行，治理日益成为人们关注的话题。西方当代的治理理论提出了“治理与善治”“没有政府的治理”“网络治理”等诸多主张，尽管如此，立足于社会中心主义，主张去除或者弱化政府权威，倾向于多中心社会自我治理，是其基本政治主张和倾向[9]。当代西方公民社会理论在社会治理中主要倾向于基于“社会优位”立场的社会自治。社会治理的自由主义范式在公民社会发达的国家具有一定的社会基础，其呼应了“结社革命”在全球的兴起，也相应地推动了草根性社会组织的发展和壮大，一定程度上缓解了西方社会的“福利国家危机”。
但是，与“国家主义”一样，主张“强社会—弱国家”的自由主义范式也难以有效指导和推动转型中国的社会治理现代化进程。社会治理的自由主义范式本身也存在不可避免的缺陷：诚如米格代尔所言，在这种范式预设下，各种社会组织单独或和其他组织一道为个人及社会成员提供生存策略的各种组成要素，大量权威高度分布于社会，但权威的运行却可能是碎片化的[10]（P30）。而且治理本身既不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效配置[11]（P8）。主张公民社会理论的自由主义范式虽然关注到了中国社会正在崛起的事实，但却忽略了中国社会并没有达到其所预设的“强社会”态势：中国并不存在“不受权力支配的自由组织”[12]（P28），中国社会也并非铁板一块，而且构成公民社会力量基础的“中产阶层”在中国依旧难以有效扩大。即使在西方现代国家中，由于社会难以承担“元治理”的角色和功能、社会自利性的客观存在以及西方多元文化之间难以调和的价值歧见，自由主义所主张的“社会优位”的治理模式也容易导致“治理失灵”的困局。
（三）社会治理的“第三条道路”
社会治理的国家主义范式和自由主义范式分别站在“政府与社会”对比关系这一天平的两端：一个秉持着“政府优位”立场，一个秉持着“社会优位”视角，分别强调着政府管理或是社会自治在社会治理中的作用。但检视这两种既有的社会治理理论范式，可以发现：
其一，从理论上而言，无论是基于“强国家—弱社会”预设的国家主义，还是基于“强社会—弱国家”前提的自由主义都忽略了国家与社会二元分立的限度以及国家及其代表的政府与社会合作互动的可能。实际上，“强国家—强社会”的前景也是可能的，社会具有相对独立性，国家也需要积极介入社会生活以弥补社会的不自足，国家与社会可以实现协同合作、互相监督[13]。社会治理既离不开社会公众通过分类分流展开自治和共治，又离不开国家与社会积极协商，携手解决各种棘手的社会问题[14]。同时，西方学术界也已经出现了“后国家主义”和“后自由主义”的声音，国家主义和自由主义的边界开始模糊，二者之间开始出现了相互借鉴的趋势。这实际上表明了一种新的社会治理范式即“政府与社会”之间基于“正和博弈”的良性互动范式是可能的：一方面，强调政府与社会之间通过“政社分开”厘清各自的边界和领域；另一方面，更强调在“政社分开”基础上进行良性的“政社互动”。
其二，从现实层面看，这两种范式的思想理论基础与中国瞬息万变的社会实践存在着“脱节”，无论是国家主义范式还是自由主义范式，其理论预设都与转型中国社会治理现代化的现实背景难以有效融合，都难以有效指导和推进中国社会治理的现代化转型。因此，中国社会治理现代化的理论范式需要超越自由主义和国家主义的对立，超越二者内在的“零和博弈”逻辑，寻求转型中国社会治理现代化的“第三条道路”：这就是基于政府与社会“正和博弈”逻辑的“政社互动”。实际上，“国家在社会中”以及“国家与社会协同”理论为社会治理的“政社互动”范式提供了理论借鉴和现实启示。前者认为，国家与社会并不是两个完全独立的实体，它们在交换中相互赋权和变更行动边界，而后者强调社会力量的赋权并不必然削弱国家治理社会的权力，国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，“政府与社会”之间的良性互动是可欲可求的[15]（P232-245）。
转型中国的社会治理现代化需要实现治理的理想类型与改革的本土特质这两种视野的统一，需要形成一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架[16]。因此，中国社会治理现代化的理论建构应该“超越国家主义和自由主义的对立”，在“国家与市民社会的互补与协作”中实现[17]。作为社会治理“第三条道路”的“政社互动”范式实际上就是实现政府与社会之间的合作共治，即“公共、私人、志愿和社区部门的代表一起参与决策的过程”[18]（P252）。可以说，“政社互动”是转型中国社会治理在理论范式上超越“零和博弈”思维、引入“正和博弈”思维的必然选择。
二、社会善治：“政社互动”的现实动因
当今社会是现代化进程中主权国家治理的社会。“现代化进程”和“主权国家”同样构成了中国社会治理现代化转型的时空背景。从传统社会到现代社会的现代化进程实际上是一把“双刃剑”：社会的现代化转型一方面通过经济的全球化、政治的民主化、社会的文明化推动着整个人类社会的进步，个人主义得到了张扬，人的主体意识和权利意识日益彰显；另一方面，各式各样的现代问题与之随行，消费主义、拜金主义、分裂主义、利己主义不断凸显，诸如贪腐盛行、價值冲突、利益矛盾、道德失范和生态破坏等问题相互交织。因而，相较于常态社会的惯性运行而言，无论是中国还是其他任何处于社会转型期的国家都会遭遇更多的利益冲突、群体矛盾和社会风险。毋庸置疑，转型中国在社会治理现代化进程中面临的矛盾风险挑战之多前所未有。
社会急速转型的客观形势亟待实现社会治理的现代化转型，即从社会管理走向社会治理。“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”，治理的理想状态就是善治（good governance），也就是“使公共利益最大化的公共管理过程”[19]。社会充满活力、社会和谐有序是衡量中国社会治理成效的“一体两面”。社会治理归根结底是为了解决伴随现代化进程而来的“转型悖论”即现代化进程中发展与秩序的矛盾，在避免出现颠覆性错误的同时，构建一个既充满活力又和谐有序的现代社会。可以说，纾解转型悖论引起的严峻的社会问题，是中国加强和创新社会治理所面临的中心任务。[20]（P16）应对当代中国社会转型所带来的现实挑战，需要从释放社会活力、化解社会矛盾两个方面着手。
（一）释放社会活力需要“政社互动”
社会治理的“政社互动”范式可以有效激发社会参与动力，充分释放社会自治的活力。改革开放重塑了中国的政府与社会的关系，无论是基于现代政治理论的提示还是现实的生活情形，人们逐渐认识到：政府的权力逻辑，实际上难以完全遵循公民的权利逻辑。公民的权利逻辑是现代社会治理顺利运作的内在线索。保障公民的权利需要充分发挥人民群众首创精神，促进社会主体的广泛参与。可以说，激发社会活力是我国社会治理的题中应有之义，也是正确处理政府和社会关系的关键之处。
在中国社会治理现代化转型进程中激发社会活力，需要处理好政府与社会的关系，扭转以往的“政府与社会”二元对立的僵化思维，改变传统的“政府统摄社会”的全能主义体制，在“政社分开”的前提下，国家要积极主动向社会进行分权和授权，“向着社会转移治理权”[21]（P151），积极鼓励各种非政府、非营利性的民间组织、社区组织、公益组织以及利益团体等介于政府和营利性私人企业之间的所谓社会组织参与社会治理，增强整个社会的自组织性[22]。唯有如此，才能有效激发社會组织和普通公众的参与动力，充分释放社会自治的活力，形成“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的现代社会治理局面。
（二）化解社会矛盾需要“政社互动”
社会和谐建立在社会秩序的基础之上，而社会秩序的构建离不开社会矛盾纠纷的处理和化解。当前，社会矛盾纠纷呈现多元化格局，需要多元化的纠纷化解机制，这迫切需要在加强政府法治保障的基础上更加注重由多种社会的、文化的因素和力量参与到基层纠纷管理和化解之中，实际上就是需要在社会纠纷化解过程中加强“政社互动”，将社会多元化纠纷化解机制与政府权威化纠纷调处机制结合起来[23]。只有在社会冲突治理中加强“政社互动”，才能纠正过往过于注重管、控、压、罚的“刚性维稳”方式，将对话、沟通、协商、协调等多元化的“柔性治理”方式注入社会纠纷化解过程中，通过“刚柔并济”的方式促进社会和谐有序的实现。
基于当前中国社会治理的中心任务，即机敏而稳健地处理好现代化进程中发展与秩序的矛盾，克服转型悖论可能引发的转型困境，构建一个既和谐有序又充满活力的现代社会。[20]（P18）因而，中国的社会治理现代化转型既不能脱离公共权力，又不能无视社会兴起的现实。建设一个兼具社会活力与和谐有序的社会，不仅需要“政社分开”，更需要实现良性的“政社互动”，以“政社互动”实现“强国家—强社会”，是推动中国社会治理现代化的现实选择。只有通过良性的“政社互动”形成有效的社会治理和良好的社会秩序，才能使人民美好生活需求得到更好的满足。
三、建构社会协商：“政社互动”的路径选择
当前，中国面临的改革发展稳定任务之重前所未有，对执政党治国理政的考验也是前所未有的。社会治理现代化的重要性、紧迫性、艰巨性不言而喻，采取适当的转型路径，对于推进中国社会治理现代转型的成功至关重要。只有将社会治理从“政治叙事”转向“生活实践”，才能真正巩固和强化国家统治的合法性[24]。
（一）从社会抗争走向社会协商
人类历史的发展进程表明，通过一定的制度安排，政府与社会可以实现良性互动，只是这种良性的互动并不是必然的[25]。如果政府缺乏相应的“政社互动”沟通渠道或是这些渠道在现实中“沉睡”，则非制度化的“政社互动”形式即社会抗争不可避免。
20世纪90年代中期以来，改革的“帕累托最优”状态开始动摇，基于“零和博弈”思维的社会抗争行为数量正在日益增长：一部分人在改革中获得收益的同时，另一部分人的既有利益开始受损，还有一些人因市场经济竞争所带来的收益不均衡产生了“相对剥夺感”，利益冲突和社会矛盾开始“井喷”，大量的社会抗争随之而来。显然，社会抗争所带来的政府的事后“反应”或“回应”都是一种消极的“政社互动”，其“互动”的“成本”是高昂的，一些地方政府采取的粗暴的“摆平理顺”手段不仅无法达到稳定的预期目标，反而进一步激化了民众的抗争行为。[26]因此，立足当前世界潮流和中国问题，中国的社会治理现代化转型不仅需要在理论建构上超越“国家主义”和“自由主义”两种非此即彼的“零和博弈”范式，寻求一种“政社互动”的“正和博弈”新范式，还需要在社会治理实践中以一种渐进式的改革过程来建构良性的“政社互动”关系。而强调国家与社会、政府与民众在促进社会进步与发展的社会秩序中加强沟通、协调与合作的社会协商，则是在中国社会治理现代化进程中实现良性“政社互动”的落脚点。
社会治理强调政府与社会的互动关系，注重公民的协同和自治。而社会协商就是指政府与民众之间、社会民众之间进行直接互动的民主协商过程，因而也是社会成员参与社会治理的过程。社会协商可以合理地解决社会治理中存在的各种社会矛盾，能够在促进社会和谐的基础上实现社会稳定，同时其内含的理性合作精神也有助于使社会治理真正成为善治[27]。社会协商实际上包含两个层次：第一层次是政府与社会之间、官员与民众之间的民主协商过程或机制，这一层次实际是“共治性社会协商”；第二层次是社会民众之间的有组织的民主协商过程或机制，这一层次实际是“自治性社会协商”。社会协商是协商民主的重要组成部分，它基于政府与社会有机互动而形成，其使命就是通过表达、参与和沟通，协调党与群众、政府与社会的关系。社会生活中的协商对话只是其中的一小部分，社会协商主要是安排国家与社会、政府与民众之间的协商对话[28]。因此，实现良性的“政社互动”需要以制度化的社会协商来取代非制度化的社会抗争。
（二）“双管齐下”：建构社会协商的具体路径
社会协商主要指向的是政府与社会之间通过平等而自由的理性协商所进行的“政社互动”。而在加强和创新社会治理的社会背景下，中国亟须从“存量”和“增量”两个方面来建构和完善中国的社会协商体系。
1.建构和完善社会协商体系需要“激活存量”。“激活存量”并不是重新在各级政府和民众之间建立一套完整可行的社会协商机制，而是在已有的“政社互动”层面的社会协商制度安排上进行“改良”，使之充分发挥应有的制度效应。当前，有一些“政社互动”层面的社会协商制度诸如首长接待日制度、行政听证制度、发言人制度、党务政务公开制度早已经建立起来，或者一直都在推行，但是这些社会协商制度在具体的机制建设方面依然存在诸多问题：有的制度过于笼统，缺乏可操作性；有的缺乏配套的奖惩措施、经费、场地，缺乏激励机制；有的没有根据社会发展形势需要，及時修正，时效性不强，等等。因此，这些社会协商制度大都还一直在法律条文或政策文本中“沉睡”。所以，在“政社互动”中建构社会协商，首先需要“激活”现有制度的“存量”。
一是在“政社互动”层面上全面而系统地推行现有的社会协商制度。例如，首长接待日制度的目的是听取民众对某项专一事务的意见，而不能变成民众上访日，因此，在制度的具体机制设计中首先应该规定清楚，每个政府部门或单位的党政“一把手”定期接待民众的相关事项，如公告、时间、地点、接待对象、接待内容、事项等。同时，事先建立必要的筛选和审查机制，围绕特定的话题展开官民之间的协商对话[29]。此外，行政听证制度则应该落实相应的问责机制，现在的行政听证制度依旧存在“听证看领导”“领导看心情”等“随意性现象”。由于行政听证制度严重依赖“长官意志”，使得社会协商实践中容易出现“可议可不议”“决而后议”“议而不决”和“决而不行”等乱象。因此，需要建立全面系统的听证启动机制、听证议事机制、听证反馈机制、听证问责机制，从而避免行政听证“走过场”的形式主义弊端。
二是针对社会治理的实践需求，建立健全具体可操作的细则来支持现有制度的良性运作。当前，大多数社会协商制度之所以处于“沉睡”状态，是因为缺乏具体可操作性的细则。当下，以“社会治理”替代“社会管理”，“不仅是体现着人民主权地位的实质，更要求用一系列制度机制将人民主权落在实处，让广大公民通过不同形式参与治理过程”[2]。就目前而言，“激活”现有社会协商的制度“存量”需要不断细化已有的协商机制，如北京市朝阳区麦子店街道通过“问需、问计、问效、问责”四个步骤形成了“党政群共商共治”闭环工作路径。所谓“问需”，就是通过多种方式广泛征求街道社区居民、辖区单位对街道公共事务的意见建议，然后分类形成办事意向；所谓“问计”，就是由住区“两代表一委员”（人大代表、党代表、政协委员）、居民代表、机关干部及特邀代表组成的议事协商会通过票决来确定当年要办的实事项目；所谓“问效”就是将工程进展进行公示，由居民议事代表全程参与监督工程落实情况；“问责”就是对实事项目推进过程中出现的问题不仅要及时修复，同时还要追查督办单位和相关个人的责任，同时要进一步完善制度机制上存在的“漏洞”。麦子店街道通过建立操作细则来“激活”已有的社会协商平台和形式，从而通过良性的“政社互动”实现了从社会管理向社会治理的递进和转变[30]。
2.建构和完善社会协商还需要“寻找增量”。加强中国的社会协商建设，除了要“激活”社会协商体系中的“存量”，还需要通过机制创新来“寻找”社会协商的“增量”。中国的协商民主建设依旧处于“初步阶段”，目前已有的社会协商机制依旧难以规范地代表和反映不同利益群体尤其是弱势群体的基本利益诉求。美国政治学者阿尔蒙德等人曾经断言：一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领导人的出现都可能触发人们蓄积的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。[31]（P202）因此，推进中国的社会协商迫切需要在中国开发新的协商“增长点”。
一是通过多方发力来不断推进社会组织协商的发展。社会组织是国家与社会的中介，是政府与公众的桥梁。社会组织是公民参与的重要渠道，是推进基层民主的重要动力[32]。随着社会组织在我国公共服务与社会生活中的主体性越来越强，社会组织协商在社会协商中的作用日益凸显。但是，无论是从政策文本还是从实践结果来看，社会组织依旧难以担纲社会协商的核心主体作用。从国家层面看，我国尚未正式出台和发布关于加强社会组织协商建设的制度，以保障社会组织参与协商民主的机会、渠道、方式和效果，现实中只有少数地方做了一些零星的探索[33]（P154-174）。因此，建构社会协商需要在社会组织协商上“寻找增量”：一方面要强化社会组织协商渠道的“顶层设计”，除了建立健全社会组织政治参与的法律制度外，还需要转变政府理念，增加社会组织界别的话语权，加强政府与社会组织之间的协商、对话；另一方面，还需要通过创新方式和优化载体来促进社会组织的协商参与。例如，通过“互联网+”搭建平台，建设网络协商与对话平台。要“区别对待”，注重挖掘社会组织的潜力，培育“枢纽型”社会组织来作为社会组织协商的“最佳载体”[34]。
二是通过推广“代表工作室”的方式来创设公民论坛。澳大利亚学者德雷泽克设想的特设论坛值得在中国的社会协商制度创新中借鉴。德雷泽克认为，特设论坛是一个介于正式国家制度与普通公共领域之间“试图超越于公共集会和磋商实践之上的”新协商制度[35]。其价值就在于沟通政府与社会，实现政府与社会之间的良性互动。就中国而言，借鉴特设论坛经验可以通过有效整合基层区县、乡镇中的“两代表一委员”，依托街办、乡镇、社区、村组创立“代表工作室”来创设公民论坛。通过代表工作室来定期接待选民和民众，召开公共协商会议，一起讨论与公众利益密切相关的社会公共事务，共同解决民众关心的社会问题。在以“两代表一委员”为召集人的公民论坛中，可以引入新的协商机制，如建立独立无涉的会议主持人制度、随机抽样选出代表的制度、信息先行公开制度、问卷调查表决的决策制度[36]。公民论坛形成的共识和分歧可以依据其可行性制成简报或形成提案交由政府相关部门进一步商议，政府的商议结果无论是否纳入正式决策都应该及时向公民论坛反馈。这样，“代表工作室”不仅可以成为提高代表素质的“培训站”，也可以成为社情民意的“搜集站”和方便群众的“服务站”。
现代化发展使得政府对社会的治理突破了传统的政府管理范畴，形成政府与社会合作治理社会的模式。新的政府与社会关系为我国协商民主提供了现实基础，同时协商民主也为政府与社会关系的发展提供了合理途径与形式[37]。建构社会协商是实现政府与社会之间良性“互动”的出发点和落脚点，不仅需要“激活存量”，还需要“寻找增量”。可以说，建构社会协商对推动中国的协商民主起着至关重要的作用。
社会治理现代化不仅是中国全面深化改革的重要目标，也是中国全面深化改革的重要抓手。“政府与社会关系”是社会治理现代化进程中的关键变量。顺利推进转型中国的社会治理现代化进程需要超越国家主义和自由主义两种社会治理范式所主张的政府与社会之间此消彼长的“零和博弈”逻辑，寻求一种“强政府”与“强社会”同时构建的“正和博弈”逻辑。这就需要在社会实践中实现“政社互动”，从过往非制度化的社会抗争走向制度化的社会协商，从而使社会协商成为构建良性“政社互动”的主导路径，进而順利推进中国社会治理的现代化转型。
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