治理“为官不为”研究述评

    周丽

    摘 要：近年来，我国存在的“为官不为”现象出现了新的变化，严重影响着政府转型的进程，治理“為官不为”成为当务之急。围绕这一问题，学界人士分别从“为官不为”的定义、分类、危害、原因及对策等多个角度进行了颇为具体的研究，这对于今后进一步治理“为官不为”和推进工作具有重要的指导意义。但通过仔细研究比较，当前学术界的相关研究仍存在一些需要改善的地方，需要理论界今后在相关方面对其进行拓展与完善。

    关键词：为官不为；新常态；治理；官员

    中图分类号：D26 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.019

    文章编号：1009-6922（2018）02-92-06

    当前，我国存在的“为官不为”现象很明显，各种变异的、不易察觉的“为官不为”问题集中出现，正如习近平所言，“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为”。在党的十九大召开之后，如何更好地整治“为官不为”仍将是学术界关注的热点。为此，总结归纳近年来关于“为官不为”现象的研究，整理相关成果并分析其中可能存在的不足，将为后续研究打好基础、大有裨益。通过检索相关学术数据，发现研究取向主要包括以下五个层面。

    一、“为官不为”的定义

    “为官不为”的现象其实早已存在，但是在我国发展进入新常态以后，“为官不为”也出现了新的形式，为此，必须对“为官不为”进行合理的定义。一般来说，社会科学的研究通常是先对某一概念进行合理的定义，再对其继续进行深入的研究。而对于“为官不为”的定义，目前学界尚未形成统一的定论，以下选取具有典型性的一些观点：

    在对“为官不为”概念分析的过程中，有学者采用问卷调查的研究方法，对大量官员、大众进行访谈，整理相关数据来对“为官不为”进行定义，学者刘晓玉通过这种方法将“为官不为”定义为广义的为官不为和狭义的为官不为。狭义的“为官不为”主要表现为“在其位，不谋其政”；广义的“为官不为”则指由于其他一些因素，这些因素就包括从动因到行为再到后果三个维度的原因，官员难以有效及时的履行自身的职责。比如将积极作为、创新作为等当做衡量“为官不为”的标准等。在现实中，前者是大多数人比较认可的“为官不为”的定义，后者则是一种少数人比较认同的“为官不为”的做法。因为，就目前整个官场氛围来看，一些干部在任期间，行事中规中矩、不积极作为已经成为一种官场普遍现象。这种通过调查问卷方式得出的定义具有很强的代表性，但是这问卷调查的方法研究得出的结果很可能会受到调查样本的选择偏差而得出不同的调查结果。

    有学者则通过构建一系列的理论体系框架对“为官不为”进行定义，通过对具体“为官不为”的行为进行全面分析，从而做出定义解释。学者刘红凛就以“动机—行为—结果”为理论分析框架，通过对从事管理与执行工作的普通官员做一般性分析，将看似行为规范、看似按规章制度办事，但动机或态度有偏差，在履职过程中“不尽心、不尽力”“走形式、装样子”“虚干事、假干事”“不干实事、不求实效”等行为，定义为“为官不为”。并深刻揭示了现今“为官不为”的产生是由于官僚主义盛行以及党风建设不到位。这种定义特别符合全面从严治党的官场现象，因为“为官不为”不再单单是“官员不做事”，其他诸如懒作为、庸作为、慢作为、不作为等也包括在内。此种观点从“为官不为”的整个过程进行分析，逻辑明确，条理清晰，可以很好地帮助大众理解“为官不为”的定义以及其产生的前因后果。

    还有学者从自身擅长的专业的角度对当前的“为官不为”进行分析。王敬波从法律的角度来界定，将“为官不为”定义为行政领域的不作为，主要体现在具体的行政行为上，对此“为官不为”一般可以表现为行政立法中的不作为、行政执法中的不作为、行政复议和应诉当中的不作为。这种观点主要体现了在法律领域内的“为官不为”的现象，但是也有其自身专业范围的局限性，因为在现实生活中，所谓“为官不为”的官员不仅仅单单是指行政主体，还包括各级在公共权力领域与公共事业领域中担负各种公共管理职能的管理人员。

    上述几种对“为官不为”的定义的描述多是从概念本身的定义进行解读，或者通过实地调研整理分析得出的定义，或者采用自己擅长或熟悉的领域对“为官不为”进行分析，在一定范围内，都可以让大众很好地理解“为官不为”。但是随着社会不断进步，“为官不为”也不断出现新的情况，比如在整顿“四风”之前，“为官不为”多表现为“门难进、脸难看、事难办”，但严整“四风”之后，“为官不为”又出现了“门好进、脸好看、事不办”等新的现象，这就需要在对为官不为进行定义时与时俱进，对产生影响的相关因素及时进行调整。

    二、“为官不为”的分类

    对新常态下出现的“为官不为”现象进行合理的分类，不仅可以让今后对“为官不为”的研究更加有条理，也可以让普通群众更好地理解“为官不为”的内涵。关于“为官不为”情况的分类，以下选取相对较为集中的集中分类方式：

    （一）“三类说”

    最具代表性的一种分类方式，是习近平总书记概括的当前“为官不为”的三种情况，即能力不足的“不能为”；动力不足的“不想为”以及担当不足的“不敢为”。这种分类方式是习近平总书记在全面总结中国官场现象的基础上做出的非常合理的分类，目前也是学术界在进行相关研究时采用最为广泛的一种分类方式。

    （二）“四类说”

    有学者将目前中国官场的“为官不为”现象概括分为四类，分别是消极懈怠、不想作为；畏首畏尾、不敢作为；花拳绣腿、不真作为；能力不足、不善作为。这种分类方法其实是在习近平总书记所总结的“三类说”上的补充。

    （三）“五类说”

    学者黄先耀就将“为官不为”分为五种：分别是不谋其政的“庸官”、不敢担当的“躲官、”撒手不管的“看官”、不愿作为的“懒官”、不闻民间的“木官”。这种分类方法，非常具体，也非常形象的为大众展示了当前“为官不为”的现象。

    （四）“八类说”

    通过具体研究“为官不为”的整个过程，构建相应的理论框架，将其分为八种，分别是：无利或利薄而导致的不愿为；能力不足导致的不能为；理想信念不坚而导致的懒作为；担当不足而导致的不敢为；不思进取而导致的不再为，主要是指那些即将退休或者升迁无望的官员在职期间不认真履行职责；居过不敢为，这主要是指那些在全面从严治党中曾受到党政处分的官员，产生了“一朝被蛇咬十年怕井绳”心理而导致的不敢为；应付而慢作为，对于某些可能影响自身利益的政策规定采取消极应付；积极而反作为，用本位主义思维方式来落实岗位责任。这种分类方式主要是从具体的逻辑框架，比如“动机—行为—结果”“能力—支持—价值”等方面来分析得出的分类，可以深刻地反映出当前“为官不为”的现象的内在逻辑。

    结合当前学界对“为官不为”的分类情况以及普通大众对“为官不为”的认知，笔者认为，当前“为官不为”的分类主要由两方面的因素影响，即官员自身的因素以及体制不够完善的因素。分析现有研究成果，不同学者主要是通过举例说明或者整体描述来进行分类，为我们更好地理解“为官不为”的涵义提供了参考，但是相对来说，在进行相关分类的过程多是通过相关文献资料、总结社会现象以及分析具体事例等方法，缺乏可量化的操作，没有强有力的数据支撑，为此，在今后的分类研究中则需要在可量化数据上加强。

    三、“为官不为”的危害

    “为官不为”是一个社会问题，它来自社会，来自群众的反映，同时，它还是一个政治问题，在一定程度上，是一种权力的异化，是一种“政治低能”的表现。当前，我国官员仍是社会治理的主体，深刻理解“为官不为”产生的危害对及时纠正“为官不为”的行为以及推动整个政府治理转型升级具有重大的作用。而学术界在对“为官不为”的危害性进行了较为深入的研究之后，总体来说，可以归结为以下三种。

    （一）损害党和政府形象

    官员“为官不为”使得国家的政令难以落实，长此以往，普通群众就会对国家的政令产生怀疑。有学者从管党治党的角度分析道：当前的“为官不为”表面上虽然不会影响管党治党“宽松软”状况的改善，但在实际运行中却影响着管党治党的最终成效以及广大民众的认同度。也有学者从政府官员队伍建设的角度来进行研究，如韩苗苗、王春玺从干部队伍建设和模范作用方面阐述了为官不为的危害，其认为从干部队伍建设来说，“为官不为”的官员会对周围兢兢业业的官员产生消极影响，从而危害整个队伍，助长“四风”势头；其次，政府官员是国家社会发展的中坚力量，代表着社会中的先进典型，更代表着政府的形象，若整个官员队伍“为官不为”现象频发，不仅会被社会其他人员模仿，造成整个社会发展动力的下降，“人民公仆”的政府形象也会被“不为”消耗殆尽，人民群众对党政机关的不信任感将会增强。不同学者都纷纷从不同的角度对“为官不为”如何危害政府形象做出了研究，使这一论题的学术张力再次扩展，为后续相关研究奠定了坚实的基础。

    （二）阻碍社会经济发展

    国内大部分学者一致认为，当前我国正处于改革的攻坚阶段，社会经济发展也到了决胜的关键时期，要实现整个社会的持续发展，作为国民经济发展主导力量的政府就必须实现转型升级，这就需要进行大刀阔斧的改革，对于传统的“太平官”，必须予以改造，必须出现敢作敢为、勇于创新、富有担当精神的官员才能挑起社会经济发展的大梁，实现整个国民经济的持续增长。也有一部分学者认为，为官之“为”应该恰到好处，传统的全能政府常常出现“多为”，“为官不为”不仅包括各种“不作为”的情况还包括“多作为”“错作为”的情况，当下要促进整个社会经济的发展，实行简政放权，就需要释放市场活力。传统的官场环境闭塞，社会其他力量难以渗透，长此以往，将不利于经济的发展。

    （三）损害人民群众的利益

    首先，有学者从权力的来源角度分析，认为官员的权力来自于人民，要为人民服务，“为官不为”的行为闲置了人民的权力，没有尽到为人民服务的责任，从而辜负了人民的信任，损害了人民的利益。其次，从政府的职能定位出发，政府就是要帮助解决公众问题，但是，在“为官不为”的情况下，常常出现政府官员“动动嘴”，百姓却要“跑断腿”的场面，不但政府运行成本大，百姓还难以解决问题，为人民服务的宗旨难以落到实处。有学者就认为“为官不为”所表現出的政府为群众办事拖沓、互相推诿导致群众的困难难以解决，就严重损害了人民的利益，辜负了人民群众的期望。

    四、“为官不为”的原因

    现实中“为官不为”现象普遍存在，在很大程度上导致公共职责无人履行，行政效率不断下降、公共利益日益受损。“为官不为”不仅是对权力的亵渎，还损害了人民的权益，堪比腐败行为，甚至危害更大。究其原因所在，笔者整理了目前学界的一些观点，主流观点可以从主观和客观两方面来分析。

    （一）主观方面：理想信念缺失

    这主要包括思想观、价值观与社会主义核心价值观出现了偏差，不能做到与时俱进。比如焦会认为正是这些“官”对马克思主义的理想信念不坚定，对社会主义的理想信念产生了动摇，导致为官有为的动力不足、缺乏担当。还有学者从官僚主义理论分析得出在全面从严治党的大背景下，许多官员仍然改不了传统的“官本位”思想，不能很好适应新环境，有时甚至受到一些舆论影响，将“反腐倡廉当权力斗争”。还有观点认为，长期的“太平官”氛围，早已让很多官员形成习惯，不愿意去改变。这些观点都是从思想、观念上探讨“为官不为”的原因。当然也存在官员自身能力不足的问题，比如黄建军就认为当前我国正处在社会矛盾凸显的新时期，治理难度加大，但是很多官员的治理能力尚未提高。

    （二）客观方面：现行的制度未能跟进和舆论环境助长了为官不为

    学者苏忠林就认为现行的官员管理制度，无论是选任、考核，还是追责、退出，每一环节都存在滋生“为官不为”的可能性；有学者从监督制度出发，认为是监督制度亟需完善，当前我国监督主体出了问题，监督主体要么过于单一，要么监督主体过多，这就导致最终的监管无效，对官员没有统一的衡量标准，官员在面对做也不好、不做也不好的选择下，不作为就成了“最佳”的选择。有学者则从整个社会大环境出发，认为之前的部分官员贪污受贿事件让百姓心寒，导致现今就算多数官员做到兢兢业业，但是也无法得到认可，长此以往，官员也就丧失了“有为”的动力。历史传统、整个官场的大环境都对治理当前“为官不为”具有非常重要的作用，健全官员管理制度、发挥典型作用、提高全民责任意识都会在不同程度上减少“为官不为”的现象。

    此外，笔者还整理了一些从其它角度来分析“为官不为”成因的典型观点。有学者根据等报酬原理分析“为官不为”的成因，认为在新的政治环境下，官员的考核从过去的单纯侧重GDP转变为现今的多指标考核、官员从过去的有部分特权到现在的特权完全取消，再伴随现行的强力反腐，缺乏相应的约束机制，为官不为成为官员的一种边际成本较低的理性选择。学者万小艳从心理学视角剖析了为官不为的原因，认为“为官不为”的“官”仅仅把工作当做谋生的手段，没有把工作当做自己的事业和使命，所以也不可能有一番作为。

    五、治理“为官不为”的对策

    习近平指出：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”这也从侧面说明官员的主观能动性对实现国家治理现代化的促进作用。2012年以后，从严治党愈加深入，梳理学者们的观点，把握其关键环节，大致形成了以下三种主流趋向。

    （一）加强思想建设

    有学者认为内因通过外因起作用，治理“为官不为”的核心还是要唤醒官员为人民服务的思想，让官员从内心认识到自己是人民的“公仆”的深刻含义，只有这样才能做到，在其位谋其政，有作为，敢担当。但学者刘晓玉把重心放在教育引导机制上，认为需要加强对当前官员进行教育及引导，才能让广大公务员坚定社会主义信念，树立人民公仆的理念，将手上的工作当成自己的事业，有所作为。主要要加强教育引导机制，通过宣传引导官员积极作为。还有学者则认为官员队伍中的典型性任务的作用比较大，首先，应该狠抓带头官员，率先践行“为官有为”，树立正面典型，激励其他官员积极学习；其次，要严惩负面典型，让其他官员引以为戒，形成最终的“为官有为”的官场氛围。相比较而言，加强思想建设是一项长期任务，无论是普通官员还是核心领导都需要从内心深处认识到“为官不为”的危害性，不断强化社会主义核心价值观，牢记“为人民服务”的宗旨。

    （二）加强制度建设

    制度是政策有效执行的保障，当前为官不为现象的发生很大程度上就是制度不完善，让部分理想信念不坚定的官员钻了制度的空子。所以大部分学者都一致认为需要完善选拔、任用、考核、追责、淘汰、监督等机制。但是，有学者认为并不是所有制度都需要改善，而是部分制度需要强化，最需要完善的机制就是基层公务员制度，因为基层公务员与广大人民接触最为频繁，直接体现了党和国家在人民中的形象。刘重春教授则从官员组织制度方面分析，认为在设计相关职位时需要对职位和报酬的设计合理匹配，实现政府内部精细化管理，加強对官员行为的约束。还有从绩效管理的角度对治理“为官不为”提出了建议。认为制度的完善可以从以下几个方面进行：第一，绩效计划、项目或者预算法定化；第二，绩效审计实现全覆盖；第三；第三方评估的地位合法化；第四，绩效信息透明化；第五，将绩效考核和官员考评挂钩；第六，强化问责机制；第七，完善奖励机制。这种观点是通过改善当前部分官员制度来达到目的，非常具体，也具有很强的操作性。还有学者从监督制度出发，从监督主体谈到治理“为官不为”，强调改善监督制度，要树立人人监督的责任意识，拓宽参与监督的渠道，健全人人监督的激励机制。当前我国监督主体单一，健全监督体制，特别是加强事中事后监管，对于推动国家治理能力现代化和治理体系现代化是非常有必要的。学者戴先任则着重强调需要建立容错机制，让官员不害怕犯错。新常态下官员面临的是前所未有的新情况，“有为”还需要一个过程，也可以说是一个不断“试错”的过程，所以“容错”机制的建立是官员积极作为的坚实后盾。学者王静则从法治的角度，强调要加强法治，用法律来保障为官有为。

    （三）创造一个良好的为官有为的氛围

    创造一个良好的做事氛围，能够对一些无为的官员进行鞭策，让他们真正投入到社会经济发展和建设当中来。“为官不为”文化氛围很容易在官员队伍中产生消极的影响，比如胡峻认为“良好环境的营造，可以从以下几点进行考虑：一是加大官员之间的交流力度，对一些不适合现有岗位的官员进行及时调离，并选择合适的岗位，发挥干部的作用；二是坚持以人为本，注重对官员的人为关爱，帮助一些基层干部更好地解决自身存在的问题，使官员干部能够将身心更多地投入到工作当中，从而提升工作效率；三是注重关怀干部的心态，缓解心理压力， 能够正确应对社会经济发展的复杂局势，在遇到问题的过程中，能够沉着冷静对待，更好地对实际问题进行解决”。其实，创造良好的“为官有为”的环境，不仅需要在官场形成敢于作为、敢于创新、敢于担当的氛围，还需要培养“官与民”的信任感，增强官员“有为”的动力。最终形成整个社会“为官有为”的氛围。

    六、研究存在的不足及改进方向

    随着新常态的到来，我国也逐渐认识到“为官不为”的存在是我国推进政府转型的重要阻碍，政府相关部门和相关学者也正在深化对“为官不为”这一现象的认识，并做出了有益的探索。总体而言，研究取向凸显了广泛性，研究视角呈现了开放性，研究成果也颇具价值性。通过上文概念的界定、分类的汇总、危害以及原因的梳理、对策的分析，并展望现有成果存在的不足，下一阶段的研究工作应当注重从以下三方面进行拓展。

    （一） 定量分析与实证研究相结合

    定量分析主要是指在观察某一现象的过程中，通过对数据的处理，观察相关数据的变化得出有效的结论。当前，针对“为官不为”这一问题，多以宏观分析和定性研究为主，缺少具体的数据以及案例分析等作为支撑，在研究的过程中还是常常沿用传统的文献梳理的方法，少量的实证研究的数据也不够详实，样本相对较小。毫无疑问，这些局限性都会限制学者们研究的视野。为此，在研究的过程中，可以适当借鉴国外研究官员行为的方法，改变以现象描述总结为基础的研究惯性，适当运用实地调研、构建数据模型等把这一研究在定量上进一步发展，增强数据处理的技术性，进而得出更加准确和逻辑性更强的结果。虽然定量研究的深入可能会增加社会科学研究的难度和成本，但是从以后继续深入的研究以及研究结果的价值性来看，实证分析和定量分析的深入是推进“为官不为”研究的不二法门。

    （二）横向研究与纵向研究相结合

    通过对目前多数相关文章的查阅，多数文章都是“概念—危害—原因—对策”的逻辑框架，研究的纵向思维和套路较为浓厚。只有较少数人员通过横向研究与纵向研究相结合对某一个环节进行了深入的研究，比如只是深入研究概念、原因、对策等，很少有横纵研究结合对“为官不为”整个过程的系统论述，横向对比与纵向推理的方法运用较少。因此，在接下来的深入研究中，应注重将横向和纵向研究方法结合起来，突出不同时期、不同地区“为官不为”的不同表现，把握普通百姓与官员对“为官不为”的不同看法，从而抽象总结出相应治理“为官不为”的办法。同时也不能忽视对“为官不为”产生的前因后果的掌握，对待具体问题具体分析，这是以后学术研究应该关注的又一维度，有利于我们得出更具价值的结论。

    （三）进一步提升研究的资政功能

    从某种意义上来看，学术研究仍然需要为社会实践服务，需要为开展现实工作提供智力支持。特别是“为官不为”的学术研究直接与政府治理相关，就更需要研究得出的结论具有可操作性。可是总结现有研究成果，一些学者仅仅研究相关的概念、现象、现实影响以及宏观上的对策，缺乏可操作性与针对性。所以，在后续的研究中，应该进一步厘清问题的前因后果、澄清认识，努力把握治理“为官不为”工作的现实指向，在提高学术价值的同时，进一步提升“为官不为”研究的资政功能，为新常态下治理“为官不为”作出具有双重价值的学术贡献。

    参考文献：

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    [4]王敬波.行政不作为的治理之道[J].中国行政管理，2016（1）.

    [5]韩苗苗，王春玺：破解“为官不为”问题的路径思考[J].党建研究，2017（5）.

    [6]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社.2014.

    责任编辑：康 璇