国家开放大学学习中心准入与退出机制的价值再认及构建
郭贇嘉 闫建璋
【摘 要】国家开放大学是对广播电视大学的继承与发展，开放大学学习中心（教学点）的准入和退出机制经历了摸索、确立和发展三个阶段。在开放大学发展的关键时期，重建开放大学学习中心准入和退出机制，是提升开放大学办学质量、消除学习中心准入和退出机制弊端、改进学习中心内部管理的现实需要。开放大学学习中心准入和退出机制的重建思路包括：开展定期的评估工作，建立退出预警机制，明确实施主体、评估人员、构建原则。在标准与程序方面，要构建合理的评估指标体系，完善准入程序，规范退出程序，妥善处理善后工作。
【关键词】学习中心;准入与退出机制;评估指标;准入程序
【中图分类号】G72;G434? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1001-8794（2019）01-0038-06
国家开放大学学习中心（可称为教学点、学习点，又可简称为点）的准入制度是指开放大学为了保障整体的教育教学质量及各成员的利益，通过必要的准入程序，对办学主体的条件和资质进行审核，让符合准入标准的学习中心进入国家开放大学体系的行为和过程的管理。退出机制是依据对办学机构教育教学质量和办学成效的评估和监控，发现和测量其教育教学与培养目标偏离程度，对预见的不良发展趋势给予警报，对偏离程度较高的机构予以清退的一套整体机制。[1]由于国家开放大学学习中心准入和退出机制本身的不完善，加之实践过程中的监管不力等问题，没有真正发挥其应有的作用。
学习中心是国家开放大学体系中最基层的办学实体，是服务学生的一线教学单位，其办学质量和办学成效直接影响国家开放大学的整体办学效能。在国家开放大学转型发展的关键时期，必须严格学习中心的准入制度，建立科学的退出机制，保障国家开放大学的基本质量，这已经成为迫在眉睫的问题。基于此，必须重新审视国家开放大学学习中心准入和退出机制的价值，以对存在的问题有清醒的认识，对制度改革的路径有系统的考虑。
一、回顾与审思：学习中心准入与退出机制的发展历程
开放大学是对广播电视大学的继承与发展，在构建开放大学学习中心准入与退出机制的过程中，需要追溯广播电视大学教学点及其学习中心准入退出机制的建立和发展历程，其历程经历了摸索、确立、发展三个阶段。
1.摸索阶段：1999—2004年
1999年4月，教育部印发《关于开展“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》（教高厅[1999]1号），规定了试点教学点的确立条件：“试点省级广播电视大学选择指导思想明确、教学条件较好、考试管理严格的电大教学单位作为试点教学点，经中央广播电视大学审核后确定。”[2]这是开放教育对教学点准入条件的初期探索阶段，此时的准入标准过于模糊，不够明确，导致在实践中并没有发挥其应有的指导作用。
经过一段时间的实践摸索，教育部于2002年1月下发了《教育部办公厅关于印发〈关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见〉（试点）的通知》（教高厅[2002]1号），规定了校外学习中心（点）的作用、基本构成和建设条件、主要职责、管理职责和审批程序。在准入条件方面的要求包括：独立的法人资格，开展现代远程教育教学支持服务必备的场地、辅助设施，以及硬件系统条件，拥有一支能力较强、经验丰富、符合现代远程教育需要的管理和技术队伍。[3]在退出机制方面规定：“省级教育行政部门负责对设在本地区内的校外学习中心（点）的管理，定期开展检查评估，对检查评估不合格的学习中心（点）责令整改、暂停或取消远程教育服务资格。”[4]这是第一次以国家文件的形式对中央广播电视大学教学点准入和退出机制的规定，为规范开放教育教学点的建设提供了基本保障，在开放教育学习中心建设史上具有开拓性的价值和意义。相比之前，教育部对试点学习中心的准入条件设置得更为规范，而且制定了通过评估清退不合格学习中心的规定。从整体而言，此时的准入标准和退出条件仍然趋于模糊化，比较笼统，缺乏量化评估指标体系，缺少退出流程的规定，可操作性仍然较差。
2.确立阶段：2004—2005年
2004年，教育部对试点项目进行了总结性评估，中央广播电视大学在总结开放教育试点项目实施的经验和问题的基础上，制定了《“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”教学点建设与管理办法》（电校教[2004]74号），[5]对准入条件、准入程序和退出制度进行了较为详细的规定。
第一，明确了设立教学点的基本条件包括：办学指导思想和办学思路、基础设施条件、教师及教学管理和技术人员、实验和实习条件及指导教师、标准化考场、合作办学单位的资质条件等6方面，同时制定了《“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”教学点办学条件基本要求》，對本、专科教学点从卫星接收、计算机网络、网络应用系统、网络教室、多媒体教室、普通教室、语音教室、图书资料室、人员配备、实践基地10个方面给出了明确的规定。
第二，规定了教师的配置标准。《“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”教师配置基本要求（试行）》（电校办[2004]65号），对教师的配置标准、教师的职责、任职资格做出了明确规定。
第三，规定了申报与审批程序，省级广播电视大学主要负责申报材料的审核以及实地考察工作，并提请中央广播电视大学审议，必要时，中央广播电视大学要会同省级广播电视大学以及其他合作办学单位主管部门进行实地考察。[6]
第四，对教学点的检查、评估和撤销给予了规定，违规情况包括：“违规设点、办学中存在违规行为、教学质量出现问题等情况，要区分情况，分别给予减少招生计划、暂停招生、限期整改直至撤销教学点的处理。”[7]同时规定省级广播电视大学要负责处理被撤销的教学点的学生安置工作，并将处置方案向中央广播电视大学报备。[8]
这一文件的出台在开放教育学习中心准入与退出机制建设方面具有里程碑意义，对准入条件进行了量化说明，明确了材料审核加实地考察的准入程序，在退出制度方面关注到了撤销教学点后学生的安置问题，但是文件中并没有对如何安置学生给出可行性意见，此文件的出台标志着学习中心准入退出机制的基本确立。
3.发展阶段：2004年至今
2004年，教育部印发了《普通高等学校基本办学条件指标（试行）的通知》（教发[2004]2号），开始在高等教育领域实行红黄牌制度，文件规定“凡有一项基本办学条件指标低于限制招生规定要求的学校即给予限制招生（黄牌）的警示。”“凡有两项或两项以上基本办学条件指标低于限制招生规定要求，或连续三年被确定为黄牌的学校即为暂停招生（红牌）学校。”[9]参照这一制度，中央广播电视大学于2004年制定了《关于印发〈中央广播电视大学“一村一名大学生计划”试点实施方案（试行）〉的通知》（电校教[2004]21号）。[10]2005年，中央广播电视大学开始实施 “一村一名大学生计划”，同时试行了“红黄牌制度”，规定“经中央电大审批的教学点，如果连续两个招生季末未开展试点招生工作，则被亮“黄牌”;连续三个招生季末，未开展试点招生工作，则被亮“红牌”，即予以取消。”[11]由此可见退出机制主要是针对招生工作而言的，对教学管理方面、基础设施建设方面不达标是否应该退出并没有进行规定，而且对于退出后学生的安置没有明确规定。
在实践方面：2004年11月，中央广播电视大学对开放教育所有教学点进行了分类别、分层次、分区域的全面清理。2005年，开展专项清理工作，主要针对县级广播电视大学本科教学点，共有2980个教学点参与了此次清理工作，中央广播电视大学批准设立教学点2 387个;同意确认，限期整改教学点362个;暂停招生、限期整改教学点70个;撤销教学点111个;不予增设教学点50个。此次教学点大清查活动，进一步规范了开放教育教学点的办学行为，增强了其责任意识。[12]
二、再认与解析：重构学习中心准入和退出机制的必要性
1.提升开放大学办学质量的客观要求
质量是开放教育可持续发展的“生命线”。寻求质量的提升一方面是为了回应当前民众对高质量教育的期待，另一方面是保障开放教育事业良好发展奠定基础，而这一重要基础的核心则在于机构质量。[13]
站在开放大学转型发展的新的历史起点上，提升质量成为最核心的任务和最明显的特征，提升办学机构的质量也成为了迫在眉睫的问题。学习中心准入和退出机制的重构是实现开放大学由外延扩张转向内涵发展的必然选择，有利于引导学习中心把工作重心调整到“质量为先”上，建立起有效的调整和监督机制，充分发挥“守门人”的作用，为提升开放大学办学水平和办学质量提供重要保障。
2.消除学习中心准入退出机制弊端的客观要求
从开放教育学习中心准入和退出机制的建立和发展的历程来看，退出机制并没有和准入机制同步发展。在退出机制不健全的情况下，一些学习中心在功利主义和投机主义的驱动下，注重申报时的审核，对通过申报后的跟踪考核、监督则不够重视，缺乏对学习中心规范化、制度化、科学化建设的监督和管理，除非有重大的过失，否则学习中心的建设基本处于“零淘汰”状态，只能上，不能下，一旦申报成为开放大学学习中心，就等于进入了“保险箱”，在缺乏动力和压力的情况下，一些学习中心对办学建设得过且过，任其自生自灭。缺少科学合理的准入和退出机制，“优难进、劣难退，优不胜、劣不汰”的现象将逐步挤压学习中心的生存发展空间，最终必将导致学习中心的办学失衡和无序发展。因此，必须构建科学合理的准入机制和强有力的退出机制，增强开放大学的竞争力，拓宽开放大学的发展空间。
3.改进学习中心内部管理的现实要求
学习中心准入和退出机制的建立，不仅是针对“入口”和“出口”的规范和管理，同时也对“管理过程”提出了要求，在准入和退出机制的规范下，学习中心的内部管理会做出相应的调整，根据外部制度环境的变化积极寻求解决途径，形成科学化、规范化的管理过程，最终保证各项工作高效率、正常有序的完成。随着国家开放大学的发展，提高学习中心的质量和办学水平，调整学习中心的结构和布局将成为未来一段时期内的重要战略方针。建立开放大学学习中心准入退出机制有利于规范和改进学习中心的内部管理，促进开放大学的科学管理。
三、规范与调整：学习中心准入与退出机制的重建思路
在学习中心准入和退出机制的重建过程中，需要开展定期的评估工作，建立退出预警机制，明确实施主体、评估人员和构建原则，从而建构科学合理、运行有力的准入和退出机制。
1.开展定期评估
准入和退出机制重建的基础在于完善的评估机制的构建，即有效的办学评估的实施和科学合理的指标体系的建立。开展定期评估是激励和促进学习中心加强教育教学建设的重要举措，是学习中心准入和退出机制走向制度化、规范化的重要标志，对于保障学习中心的办学质量，扭转和抵制在学习中心建设中“重審核、轻评估”“重申报、轻建设”的不良现象，促进学习中心办学水平提升具有重要作用。开放大学学习中心定期评估可以根据实际情况每年或者每两年开展一次。
2.建立退出预警机制
在开放大学发展中，通过过程监控做出必要的预警，将被预警的学习中心纳入到办学治理体系下，充分发挥预警机制的作用。建立国家开放大学学习中心预警机制，也就是建立预警信息收集系统，即建立一个学习中心办学情况的信息收集、处理、评级系统，及时发现和收集社会大众对学习中心的评价信号，并将评价信号及时反馈给主管机构，主管机构要针对问题迅速做出决策，预防和处理一些可能影响办学声誉和稳定发展的事件。
预警机制的构建主体和办学主管单位应该是省级开放大学或国家开放大学，参与者可以包括学习中心、学生、教师及社会成员等，参与方式包括电话、网络等。主管单位在收集到违规办学等信息后，要及时处理，科学研判其发生后果的可能性、波及范围、影响程度，迅速采取具体、有效的防范措施，妥善处理。实施退出预警机制可以做到实时获取危险信号，及时处理危机，而且监督面较广，能够切实监控学习中心的办学效能。
3.明确实施主体
学习中心准入和退出机制的实施主体的确立应该根据单位的不同而不同，由国家开放大学建立的学习中心，应该由国家开放大学作为准入和退出机制的实施主体，由省级开放大学建立的学习中心，由省级开放大学作为实施主体，负责审查辖区内学习中心的办学资格。省级开放大学在接到办学单位申请后，应该依照开放大学学习中心评估指标体系和准入程序开展审核工作，并报送国家开放大学备案。对于符合退出标准的学习中心，实施主体要负责撤销和退出工作，并合理安排被撤销学习中心的学生安置问题。省级开放大学依规撤销不合格学习中心后，要及时报送国家开放大学备案。
4.确立评估人员
有效运行学习中心准入和退出机制，需要组建良好的评估专家队伍。应组建一支由素质高和能力强的专家组成的、覆盖面广的评估委员会专家库，负责对学习中心的准入和退出实施评估。每次开展准入和退出评估时，随机从专家库抽取专家人员组成评估小组，从而保障评估活动的公正性和结果的客观性。
5.明确构建和实施原则
国家开放大学学习中心准入和退出机制的构建与实施应遵循以下原则：
（1）开放性原则。国家开放大学是在广播电视大学基础上建立起来的具有庞大办学规模和系统的主体，学习中心建设主要依靠电大系统，但是不能仅仅依靠电大系统来建设，应该以开放性的姿态寻求社会力量和各种行业协会来合作建设学习中心。
（2）动态化原则。国家开放大学学习中心准入和退出机制一方面要适应国家经济社会发展的变化，以及国家大政方针的变动，另一方面也要适应国家开放大学办学阶段和办学成效的影响。准入标准和退出条件要根据内外部环境的变化及时修订，保障标准体系的科学性和可行性。
（3）科学性原则。学习中心准入和退出机制的建立离不开科学合理的评估标准，只有建立科学合理的评估标准体系，开展公正合理的评估工作，才能确保从入口和出口把好质量关，保障国家开放大学整体办学持续稳定发展。在制定准入标准和退出条件时应进行科学的调研，广泛征求相关专业人员的意见，尽可能保证标准的科学性。
（4）保障质量原则。在学习中心退出机制运行中，要监督教育质量与目标之间的差距管理。学习中心教育资源建设不达标，培养目标难以实现时，触及到办学底线确需退出办学时，应在保障办学质量的原则下开展工作。
（5）以生为本原则。学习中心运行不合理，办学实效未能满足学生利益需求的时候，应优先考虑花费大量金钱和怀揣信任选择就读的学生的利益。在确保学生利益不被侵犯的基础上探索退出机制的建设和运行。
四、标准与程序：学习中心准入和退出机制的完善? 重建学习中心准入和退出机制是提高开放大学整体办学效益和质量的重要一环，可以“倒逼”学习中心更加审慎地开展教育教学工作。准入和退出机制的建立应该解决“谁该进入或退出”，即准入和退出的条件;“怎样进入和退出”，即准入和退出的程序;“退出以后怎么办”，即退出后的善后工作。
1.构建评估指标体系
评估标准是准入和退出机制的核心构成要素，是学习中心办学质量的最低要求和基本保障，用来判断学习中心是否具备办学资质，是否允许其进入开放教育市场，或者将不合格的学习中心清退出去的重要依据。
本评价指标的基本框架包括7个一级指标：办学指导思想、基础条件、教学管理、教师队伍、学生管理、机构管理与质量保障体系、办学效果。包括17个二级指标，54个三级指标。详见表1。
在评估实测中，可以根据指标内涵赋予不同的权重，进行量化统计。本评估指标体系分为一级指标与二级指标两个层次，每个二级指标中设有观测点，观测点中半数不合格即为该项二级指标不合格， 2个二级指标不合格即为该学习中心“基本合格”，可以视情节严重程度给予“黄牌”警告，责令其限期整改; 3個二级指标不合格即为该学习中心“不合格”，给予“红牌”警告，责令其按照相关程序限期退出。
2.完善准入程序
（1）申请。办学单位要向国家开放大学或者省级开放大学提交申请报告，内容主要包括：学习中心举办者或办学者、培养目标、办学规模、办学层次、办学条件、师资队伍建设、内部管理制度、经费筹措与管理使用等;举办者资格证明;房屋使用证明，并载明产权;办学经费来源及有效证明文件;准入标准要求提供的其他材料。
（2）申请受理。国家开放大学或省级开放大学应当在接到办学单位申请之日起，在规定日期内，对提交的申请材料进行审核。同意受理申请的，应当向办学单位提供自评报告标准，要求申请机构限期提交自评报告，申请被拒绝的，也应书面说明拒绝理由。办学单位在申请期内不得招生或刊登广告。
（3）机构自评。自我评估是指申请机构对照评估指标体系进行自查、自检、自我评价的过程，申请机构要严格按照学习中心评估标准，填报自评报告。
（4）实地考察。实地考察主要审查申请者提供材料的真实性，真实情况与自评报告是否一致，要严格警惕使用“假材料”蒙混过关的情况，要通过多方取证来鉴定材料的真伪。对与申报信息不相符的，提出限期整改，对严重不符合标准的，不予批准。
（5）结果认定。实施主体要根据评估结果出具考察报告，做出评估结论，并将考察报告通知到申请单位，申请单位可以就考察报告中的内容提出异议，除非重大错误，原则上不改变考察结论。实施主体要及时向大众公布考察结论。
3.规范退出程序
开放大学学习中心的退出分为两种类型，一种为主动退出，另一种为被动退出。主动退出的学习中心，可以向国家开放大学或者省级开放大学递交退出申请，退出申请应该写明退出原因、教育教学状况、学生如何安置、教师如何安置、彻底退出时间等。国家开放大学或省级开放大学组织评估小组对退出申请进行审核，限期给予申请单位答复，并对外公示。省级开放大学审核后要报国家开放大学备案。
根据评估结果，对于给予“黄牌”警告的学习中心，国家开放大学或省级开放大学应根据情节严重程度，予以减少招生计划、暂停招生、限期整改等处理。对于给予“红牌”警告的学习中心，国家开放大学或省级开放大学要履行告知义务并对外公示，学习中心填写退出申请，限期退出。
4.妥善处理善后工作
善后工作是退出机制有效运行的重要前提，缺乏妥善的善后工作将使退出机制形同虚设，“准入不意味着原地待命，退出也不是一退了之”。[14]在开放大学学习中心退出机制中，利益相关者的权益保护是开放大学学习中心退出机制的重要内容之一，所涉及的利益相关者主要有学生和教师两大主体。开放大学学生的有效学籍长达8年之久，如何妥善处理学生的继续教育问题是退出机制的重中之重。
根据退出原因的不同采取不同的学生安置办法。第一种情况是给予“红牌”警告的学习中心。现行的通常做法是，停止招生，待在读生毕业后停办。这一做法简单宜行，也不会引起学生的强烈反对，但是，从学生学习效果和学习质量的角度考虑则并不合理，学生在办学条件不合格的学习中心学习，与合格的学习中心的学生相比，花同样的钱得到的确是大相径庭的效果。较为合理的办法是，根据学生已经获得的学分及在校期间的表现，转入临近的学习中心或开放大学分院继续学习。第二种情况给予“黄牌”警告的学习中心，应责令其限期整改，完善办学条件，恢复招生工作，原则上学生仍然在此就读。第三种情况是主动退出的开放大学学习中心，应该秉承以学生为重的观念，待学生毕业后，再组织有序的退出办学工作。
在学习中心退出機制中，对教师的安置问题并不会引起较大的不满和反对，因为部分学习中心的教师和行政管理人员属于临时的兼职人员，学习中心退出后可另寻职业，部分在编教师，相关的行政部门会给予安置。虽然退出机制对教师群体的威胁较小，但是教师依然是学习中心退出机制中较大的利益相关者，制定妥善的安置计划同样非常重要。
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