建立事业单位法人治理结构的思考
张媛媛 于咏梅
摘要：本文结合各类事业单位法人治理结构创新改革工作特点，从事业单位分类改革入手，通过系统分析事业单位法人治理结构改革的现状，提出了加快构建统一完善的事业单位管理体系，确定法人治理结构的独立性，真正履行事业单位的公益服务职能，充分发挥事业单位自主权的一系列思考。
关键词：事业单位 法人治理结构 分类改革 管理体系
中图分类号：U692.2+1；G311 文献标识码：A
建立事业单位法人治理结构，是事业单位管理体制和运行机制的一项重大改革创新，更是新形势下完善和促进公益服务事业长远发展的重大举措。目前，中央编办正会同有关职能部门，依照政事分开和管办分离的基本要求，从建立理事会、建好管理层、制订章程和完善规章制度四个方面，逐级逐类指导公益服务类事业单位建立健全法人治理结构。现阶段，事业单位按照国务院办公厅关于推动事业单位改革配套文件的通知和事业单位分类的意见要求，坚持政事分离、事企分离，以社会服务功能为依据，合理区分现有事业单位各种类别，同时细化划分从事公益服务的各类事业单位，坚持分类指导，严格掌握标准，针对不同类别事业单位进行不同方式的改革和管理办法。
1 事业单位的分类情况
事業单位是中国特有的组织管理形态，主要分布在教育、科技、文化、卫生等领域。根据事业单位分类的原则和要求，将事业单位按照社会功能划分为承担部分行政职能、从事公益服务以及从事生产经营活动三个类别。
承担行政职能的事业机构。是指承担各类行政决策、执行、监督等职能的事业单位。行政职能认定的主要依据是国家相关法律、法规和中央下达的有关政策规定。这类事业单位在改革中逐步将行政职能划归行政机构，或直接转为行政机构。将来如果需要开办事业单位，就不再批准通过承担行政职能的事业单位开展业务。
承担公益服务类的事业机构。是指面向社会提供公益服务、为机关行使职能提供支持和保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，细分为两类：公益服务一类和二类事业单位。公益一类不能或不宜由市场配置资源，主要承担基础性科研、义务教育、公共卫生和文化以及基层的基本医疗服务等公益服务机构，这类机构不能从事生产经营活动，其业务宗旨和范围，以及服务规范是由国家确定的。公益二类事业单位的职责可以部分由市场配置资源，按照国家指定的职责和相关标准目标开展服务活动，主要为非营利医疗机构、大专院校等公益服务机构。这类机构将继续保留在事业单位序列。
从事生产经营活动的事业机构。是指提供的产品服务可以通过市场或平台配置资源，没有承担公益服务职责的职能。此类事业单位将逐步改为企业。在今后开办的事业单位中，不再批准开办生产经营类事业单位。
2 法人治理结构现状分析
2017年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议时强调，推进公共文化机构法人治理结构改革，要按照政事分开、管办分离得要求，在事业单位中推动建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，提高公益机构管理水平和服务效能，增强发展活力。将事业单位法人治理结构建设，提升到全面深化改革的高度。
2.1 法人治理结构的内涵
法人治理结构目标，是建立高效、稳定的管理模式，实现内部效益目标科学合理的治理结构和机制。治理结构有内部和外部两个层面进行设计，内部结构形成权力制衡，外部结构主要有政府宏观管理、市场调节、社会参与和事业单位的依法运营。我国的事业单位法人治理结构改革与社会经济状况、政治和发展进程密切联系，对存在于不同政府部门的事业单位该采取怎样的统一模式进行治理，是一个需要实践来检验的社会课题。
2.2 法人治理结构的发展
我国事业单位的法人治理结构经历了漫长的过程，即政策准备、试点探索、推动发展和立法保障4个阶段，1998年和2005年，实施颁布的事业单位登记管理条例和实施细则中提到了“事业单位应当具备法人条件”，并首次提出“法人治理结构”。2007年全国部分省市开始进行试点法人治理结构管理。2013年党的十八届三中全会提出全面深化机构改革以来，实质性推进建立了事业单位法人治理结构，并不断完善了绩效考核制度等一系列实践层面的改革，同时通过国家相应立法形式得到保障。
2.3 法人治理结构的难点
首先，法人治理结构作为新的管理机制，会与政府主导的管理模式之间存在关系不协调，出现管理主体责任问题，导致传统管理体制和法人治理结构的双重管理。其次，在资金投入、人事制度管理等方面没有全面配套政策推动，事业单位自身改革动力不足，存在独立行使法人权利难度大的问题。其三，现阶段法人治理结构中对理事会的主要职责、基本性质、权利与义务、议事规则等界定程度模糊，比如在“议事”和“决策”定位问题中容易造成角色职能虚置，没有形成统一权限标准，亟待通过相应政策进行明确。
3 建立法人治理结构的重点问题
建立事业单位法人治理结构，将以实现事业单位公益服务最大化为任务目标，实行管理权和举办权分离，主要架构是以决策层及其领导下的管理层为主，由一系列管理机制组成，重点是事业单位管理模式的改变。实行法人治理，各级主管单位由直接管理转变为间接管理，事业单位公益服务属性坚持不变，管理模式将更加自主，逐步形成自我管理、约束和发展的管理模式。
3.1 建立事业单位法人治理结构是生存发展的根本
随着新时代改革的不断发展，事业单位改革将逐渐脱离行政主管部门的管控，逐渐调整为由市场配置资源，并按照经济机制进行合理支配。构建社会主义市场经济模式下的事业单位法人治理结构，在法律框架下得到“合格证”，并取得市场的“通行证”，是积极推进事业单位创新改革的“催化剂”和“稳定剂”。
3.2 亟需将传统管理模式向现代管理理念转变
事业单位法人治理结构建设是立足于国家社会公益事业发展，赋予事业单位足够的自主权，并在市场经济运行过程中建立独立法律制度，真正形成自我控制和管理、独立运行的管控体系。
3.3 建立法人治理结构是社会主义法治建设的需要
党的十九大提出了要进一步推进国家治理体系和能力现代化。事业单位治理能力是国家治理体系现代化建设的重要内容。按照开办原则，事业单位依法取得法人地位，首先是建立良好社会经济秩序的重要条件，其次也是保障事业单位自身权益的前提。市场经济也是法治经济，建立和完善事业法人治理结构，进一步明确政府的权限、管理步骤，促进行政和事业职责业务分开，建立新型政事关系的基础，不仅满足事业发展的需要，也是建设新时代中国特色社会主义法治的必然要求。
3.4 法制建设是法人治理结构建设的重要途径
《中华人民共和国民法通则》1986年正式出台，通过严格审批、依法确认和行政机关的核准登记，全国很多事业单位相继取得了法人资格，有了独立的法人地位，切实履行职责，成为政府之外向公众提供公益服务的重要力量。事业单位法人治理结构建设从机构管理架构到内部运行，从政府部门管控到管办分离，各级各类事业单位都进行了有益的尝试， 第八届全国人大常委会第五次会议通过《公司法》，从立法的角度将法人治理结构建设引入国有大中型企业。这一立法给事业单位改革提供了重要的参考和依据，让我们看到事业单位不仅要建立以决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构，更要有立法的手段保证，只有这样，才有利于事业单位法人治理结构建设改革的顺利展开。
4 对法人治理结构改革的思考
法人治理结构改革意义重大，很多试点地方都积累了经验，工作上也取得了进步，下一步深化改革将如何开展，值得我们思考和研究。
4.1 明确政府职能定位
将治理主体向理事会转移，下放行政权利，引入社会力量，建立层次明显的治理模式，形成决策、监督、执行相互制衡的结构体系。现阶段，由政府主导举办的事业单位分类都不相同，政府职能定位应进行充分调研，科学界定，才更有利于开展工作和事业发展。
4.2 规范事业单位内部运行机制
首先，法人治理结构要有制度保障，坚持制度先行，建立保障工作顺利开展的制度体系。完善理事会章程，明确组织架构，划定决策层、管理层和监管层责任权限，形成相互分离和制衡的管理机制。其次，政策规则要完善，对事业单位的法人地位和权利义务明确规定，形成完整的对服务质量和效率进行评价的指标体系。
4.3 激發事业单位创新改革的活力
行使好人才和内部分配自主权，激发内部活力，才能完善法人治理结构改革，不断提高公益服务水平和效力。一是充分发挥人才自主权。根据不同单位类型的不同特点，按照控制人员总量备案原则，转化用人机制，应用岗位管理模式，不断创新人事编制管理办法，按照相关规定自主制定岗位设置方案，通过自主安排来执行人才计划，同时根据需要依法依规公开招聘各类高端人才。二是改革内部分配方式，实行分配自主权。在核定全面总量的分配基础上，由事业机构自主落实分配绩效工资，研究制定各类人才绩效管理办法，尝试对高端人才实行年薪和协议工资制度。三是在经费的自主使用上给予充分的政策保障。不断改革财政资金支持方式，可以结合公益服务的资金情况，合理评价资金使用状况，对重点技术领域和优势学科给予稳定的财政支持，保证事业发展和前瞻性研究。
4.4 探索符合中国国情的法人治理结构新模式
党的十九大报告指出，坚持党对一切工作的领导。这是事业单位法人治理结构改革的基本遵循。将理事会、管理层和党委会引入同一个管理框架中，理事会的具体决策充分体现党组织的意志和领导，做到组织上落实，职责上明确，监督上严格。面对新时代提出的新要求，加强党的全面领导，形成总揽全局、协调各方党的领导体系，不断加强党的执政力、领导力，明确顶层设计理念，充分激发事业单位的创新和主动意识，利用现有政策优势，不断探索各项治理改革措施，提高事业单位的运营效率，增强核心竞争力，真正实现其公益服务职能。
参考文献：
[1] 谢一凡.法人结构事业单位改革的新课题[J]兰州学刊，2008（7）：85- 88.
[2] 廖克勤.事业单位改革的法律思考[J].湖南人文科技学院学报，2010（4）：18- 20.
[3] 鹿国帅.我国事业单位法人治理结构建设研究[D].山东师范大学，2012.
摘要：本文结合各类事业单位法人治理结构创新改革工作特点，从事业单位分类改革入手，通过系统分析事业单位法人治理结构改革的现状，提出了加快构建统一完善的事业单位管理体系，确定法人治理结构的独立性，真正履行事业单位的公益服务职能，充分发挥事业单位自主权的一系列思考。
关键词：事业单位 法人治理结构 分类改革 管理体系
中图分类号：U692.2+1；G311 文献标识码：A
建立事业单位法人治理结构，是事业单位管理体制和运行机制的一项重大改革创新，更是新形势下完善和促进公益服务事业长远发展的重大举措。目前，中央编办正会同有关职能部门，依照政事分开和管办分离的基本要求，从建立理事会、建好管理层、制订章程和完善规章制度四个方面，逐级逐类指导公益服务类事业单位建立健全法人治理结构。现阶段，事业单位按照国务院办公厅关于推动事业单位改革配套文件的通知和事业单位分类的意见要求，坚持政事分离、事企分离，以社会服务功能为依据，合理区分现有事业单位各种类别，同时细化划分从事公益服务的各类事业单位，坚持分类指导，严格掌握标准，针对不同类别事业单位进行不同方式的改革和管理办法。
1 事业单位的分类情况
事業单位是中国特有的组织管理形态，主要分布在教育、科技、文化、卫生等领域。根据事业单位分类的原则和要求，将事业单位按照社会功能划分为承担部分行政职能、从事公益服务以及从事生产经营活动三个类别。
承担行政职能的事业机构。是指承担各类行政决策、执行、监督等职能的事业单位。行政职能认定的主要依据是国家相关法律、法规和中央下达的有关政策规定。这类事业单位在改革中逐步将行政职能划归行政机构，或直接转为行政机构。将来如果需要开办事业单位，就不再批准通过承担行政职能的事业单位开展业务。
承担公益服务类的事业机构。是指面向社会提供公益服务、为机关行使职能提供支持和保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，细分为两类：公益服务一类和二类事业单位。公益一类不能或不宜由市场配置资源，主要承担基础性科研、义务教育、公共卫生和文化以及基层的基本医疗服务等公益服务机构，这类机构不能从事生产经营活动，其业务宗旨和范围，以及服务规范是由国家确定的。公益二类事业单位的职责可以部分由市场配置资源，按照国家指定的职责和相关标准目标开展服务活动，主要为非营利医疗机构、大专院校等公益服务机构。这类机构将继续保留在事业单位序列。
从事生产经营活动的事业机构。是指提供的产品服务可以通过市场或平台配置资源，没有承担公益服务职责的职能。此类事业单位将逐步改为企业。在今后开办的事业单位中，不再批准开办生产经营类事业单位。
2 法人治理结构现状分析
2017年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议时强调，推进公共文化机构法人治理结构改革，要按照政事分开、管办分离得要求，在事业单位中推动建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，提高公益机构管理水平和服务效能，增强发展活力。将事业单位法人治理结构建设，提升到全面深化改革的高度。
2.1 法人治理结构的内涵
法人治理结构目标，是建立高效、稳定的管理模式，实现内部效益目标科学合理的治理结构和机制。治理结构有内部和外部两个层面进行设计，内部结构形成权力制衡，外部结构主要有政府宏观管理、市场调节、社会参与和事业单位的依法运营。我国的事业单位法人治理结构改革与社会经济状况、政治和发展进程密切联系，对存在于不同政府部门的事业单位该采取怎样的统一模式进行治理，是一个需要实践来检验的社会课题。
2.2 法人治理结构的发展
我国事业单位的法人治理结构经历了漫长的过程，即政策准备、试点探索、推动发展和立法保障4个阶段，1998年和2005年，实施颁布的事业单位登记管理条例和实施细则中提到了“事业单位应当具备法人条件”，并首次提出“法人治理结构”。2007年全国部分省市开始进行试点法人治理结构管理。2013年党的十八届三中全会提出全面深化机构改革以来，实质性推进建立了事业单位法人治理结构，并不断完善了绩效考核制度等一系列实践层面的改革，同时通过国家相应立法形式得到保障。
2.3 法人治理结构的难点
首先，法人治理结构作为新的管理机制，会与政府主导的管理模式之间存在关系不协调，出现管理主体责任问题，导致传统管理体制和法人治理结构的双重管理。其次，在资金投入、人事制度管理等方面没有全面配套政策推动，事业单位自身改革动力不足，存在独立行使法人权利难度大的问题。其三，现阶段法人治理结构中对理事会的主要职责、基本性质、权利与义务、议事规则等界定程度模糊，比如在“议事”和“决策”定位问题中容易造成角色职能虚置，没有形成统一权限标准，亟待通过相应政策进行明确。
3 建立法人治理结构的重点问题
建立事业单位法人治理结构，将以实现事业单位公益服务最大化为任务目标，实行管理权和举办权分离，主要架构是以决策层及其领导下的管理层为主，由一系列管理机制组成，重点是事业单位管理模式的改变。实行法人治理，各级主管单位由直接管理转变为间接管理，事业单位公益服务属性坚持不变，管理模式将更加自主，逐步形成自我管理、约束和发展的管理模式。
3.1 建立事业单位法人治理结构是生存发展的根本
随着新时代改革的不断发展，事业单位改革将逐渐脱离行政主管部门的管控，逐渐调整为由市场配置资源，并按照经济机制进行合理支配。构建社会主义市场经济模式下的事业单位法人治理结构，在法律框架下得到“合格证”，并取得市场的“通行证”，是积极推进事业单位创新改革的“催化剂”和“稳定剂”。
3.2 亟需将传统管理模式向现代管理理念转变
事业单位法人治理结构建设是立足于国家社会公益事业发展，赋予事业单位足够的自主权，并在市场经济运行过程中建立独立法律制度，真正形成自我控制和管理、独立运行的管控体系。
3.3 建立法人治理结构是社会主义法治建设的需要
党的十九大提出了要进一步推进国家治理体系和能力现代化。事业单位治理能力是国家治理体系现代化建设的重要内容。按照开办原则，事业单位依法取得法人地位，首先是建立良好社会经济秩序的重要条件，其次也是保障事业单位自身权益的前提。市场经济也是法治经济，建立和完善事业法人治理结构，进一步明确政府的权限、管理步骤，促进行政和事业职责业务分开，建立新型政事关系的基础，不仅满足事业发展的需要，也是建设新时代中国特色社会主义法治的必然要求。
3.4 法制建设是法人治理结构建设的重要途径
《中华人民共和国民法通则》1986年正式出台，通过严格审批、依法确认和行政机关的核准登记，全国很多事业单位相继取得了法人资格，有了独立的法人地位，切实履行职责，成为政府之外向公众提供公益服务的重要力量。事业单位法人治理结构建设从机构管理架构到内部运行，从政府部门管控到管办分离，各级各类事业单位都进行了有益的尝试， 第八届全国人大常委会第五次会议通过《公司法》，从立法的角度将法人治理结构建设引入国有大中型企业。这一立法给事业单位改革提供了重要的参考和依据，让我们看到事业单位不仅要建立以决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构，更要有立法的手段保证，只有这样，才有利于事业单位法人治理结构建设改革的顺利展开。
4 对法人治理结构改革的思考
法人治理结构改革意义重大，很多试点地方都积累了经验，工作上也取得了进步，下一步深化改革将如何开展，值得我们思考和研究。
4.1 明确政府职能定位
将治理主体向理事会转移，下放行政权利，引入社会力量，建立层次明显的治理模式，形成决策、监督、执行相互制衡的结构体系。现阶段，由政府主导举办的事业单位分类都不相同，政府职能定位应进行充分调研，科学界定，才更有利于开展工作和事业发展。
4.2 规范事业单位内部运行机制
首先，法人治理结构要有制度保障，坚持制度先行，建立保障工作顺利开展的制度体系。完善理事会章程，明确组织架构，划定决策层、管理层和监管层责任权限，形成相互分离和制衡的管理机制。其次，政策规则要完善，对事业单位的法人地位和权利义务明确规定，形成完整的对服务质量和效率进行评价的指标体系。
4.3 激發事业单位创新改革的活力
行使好人才和内部分配自主权，激发内部活力，才能完善法人治理结构改革，不断提高公益服务水平和效力。一是充分发挥人才自主权。根据不同单位类型的不同特点，按照控制人员总量备案原则，转化用人机制，应用岗位管理模式，不断创新人事编制管理办法，按照相关规定自主制定岗位设置方案，通过自主安排来执行人才计划，同时根据需要依法依规公开招聘各类高端人才。二是改革内部分配方式，实行分配自主权。在核定全面总量的分配基础上，由事业机构自主落实分配绩效工资，研究制定各类人才绩效管理办法，尝试对高端人才实行年薪和协议工资制度。三是在经费的自主使用上给予充分的政策保障。不断改革财政资金支持方式，可以结合公益服务的资金情况，合理评价资金使用状况，对重点技术领域和优势学科给予稳定的财政支持，保证事业发展和前瞻性研究。
4.4 探索符合中国国情的法人治理结构新模式
党的十九大报告指出，坚持党对一切工作的领导。这是事业单位法人治理结构改革的基本遵循。将理事会、管理层和党委会引入同一个管理框架中，理事会的具体决策充分体现党组织的意志和领导，做到组织上落实，职责上明确，监督上严格。面对新时代提出的新要求，加强党的全面领导，形成总揽全局、协调各方党的领导体系，不断加强党的执政力、领导力，明确顶层设计理念，充分激发事业单位的创新和主动意识，利用现有政策优势，不断探索各项治理改革措施，提高事业单位的运营效率，增强核心竞争力，真正实现其公益服务职能。
参考文献：
[1] 谢一凡.法人结构事业单位改革的新课题[J]兰州学刊，2008（7）：85- 88.
[2] 廖克勤.事业单位改革的法律思考[J].湖南人文科技学院学报，2010（4）：18- 20.
[3] 鹿国帅.我国事业单位法人治理结构建设研究[D].山东师范大学，2012.
