论社会治理视角下的档案制度创新基础
陆阳+唐一芝
摘要：社会治理背景下档案制度将呈现出主体多元化、手段信息化、工作法制化、管理高效化等特征。为达成以上制度创新目标，本文深入剖析了档案制度创新的五大基础要素：理论基础、社会认同、科学技术、大众传媒与法律规范。
关键词：社会治理档案制度制度创新
Abstract： The development of archives institu？ tion would present new characteristics including multi- subject， information- based means， policy le？ galization， high-efficient management from the per？ spective of social governance. In order to achieve goals above， the article analyzes five basic factors of archives institution innovation： theoretical basis， so？ cial identification， science and technology， mass me？ dia， rules of law.
Keywords： Social governance； Archives institu？ tion； Institutional innovation
“社会治理”一词发端于20世纪70年代西方国家的治理理论，它是对传统意义上“政府管理”的挑战，意味着新型的社会管理模式正在形成。国内学者21世纪初开始对该理论进行了深入探讨，形成了中国视角的社会治理观念，国内学者认为“社会治理”的本质特征在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。[1]社会治理的核心意义在于提升政府治理能力，同时纳入社会组织的力量，通过治理主体间的合作来促进社会的公平正义。
社会治理视角下的档案制度创新，首先应当从制度主体调整起步，以技术与正式规则作为保障，以效率追求作为目标，四者共同构成一个完整的创新体系。为此，档案制度创新应具备主体多元化、手段信息化、工作法制化和管理高效化的特点。第一，主体多元化，即档案管理的主体不局限于档案机构人员本身，也包括公民个人、社会组织、社会团体等其他社会力量的参与；第二，手段信息化，即要求档案管理重视科学技术的运用，实现从单纯的纸质管理向电子管理，从以手动查找、保管向自动查考、利用转变；第三，工作法制化，即要求以法律法规规范档案实体与管理人员，坚持档案管理有法可依、有法必依，有效落实档案管理工作的责任制与监督制；第四，管理高效化，即要求档案管理实现高效优质，运用大众传媒、社交媒体等手段推进档案成果的利用与传播，提升档案管理机构的工作效率与质量。要达成以上制度创新目标，需要相应的基础条件，我们将从理论基础、社会认同、科学技术、大众媒体以及法律规范等方面来讨论档案制度创新的基础。理论基础与社会认同为主体多元化认识提供了支撑条件，科学技术则是手段信息化的前提条件，大众媒体为管理高效化提供了重要平台，法律规范则无疑是工作法制化的基石。
一、理论基础
（一）制度成本理论
经济学家科斯在《企业的性质》一文中提出“交易费用”的概念之后，这一经典概念在经济学领域、产业组织、制度变迁等研究领域都占据了重要的地位。此后，诺斯在关于制度变迁理论中交易费用的讨论给出了更明确的解释：交易费用是“决定一种政治或经济体制结构的制度基础”。[2]
根据诺斯的制度变迁理论，国家治理模式从社会控制向社会治理的转变，正是寻求交易费用优化的过程。一般我们将作用于制度的交易费用称为制度成本，社会治理背景下的档案制度创新，可视为出于降低传统档案制度高昂成本所进行的调整。制度成本理论为档案制度创新提供了理论支撑，也为创新的实现与否提供了评判标准。
（二）公民社会理论
公民社会是从英语“civil society”翻译而来，又被译作“市民社会”。公民社会就是“处于个人与国家之间有组织的社会生活领域，是与国家相对等的一种实体，是联系个人和国家的媒介和桥梁，是形成稳定而长久的自由、宽容和社会参与的政治模式的社会资本。”[3]公民社会理论从国家和公民社会的二维视角将国家与公民社会的博弈关系分为强国家——强社会、强国家——弱社会、弱国家——弱社会、弱国家——强社会和国家与社会对等合作五种模式。不过，在现代社会实践中弱国家的模式极为罕见，在此不作讨论。
在封闭的社会控制和半封闭的社会控制阶段，国家与社会同构，政治强大，社会萎缩，属于强国家——弱社会模式，社会组织发育极不完善，自主性相对政府组织来说极小。然而在社会治理阶段，社会形态、经济结构、生活方式、人与人之间的联系形式等各方面均发生巨大变化，此时的国家与公民社会之间形成既相互制约又相互协调的关系，国家与公民社会之间的模式由强国家——弱社会转变为强国家——强社会，并不断向国家与社会对等合作转变。也就是说，公民社会的活力被激活，依赖于公民社会生存的社会组织以及在公民社会中迫切寻求发声的公民得到了更优越的民主环境。因此，公民社会理论的发展也为社会治理提供了理论依据，为档案制度创新提供了价值依托。
（三）公共服务理论
公共服务理论认为政府服务于公民，公共利益是就共同利益进行对话的结果，公共行政官员必须重视公民权，关注法令和宪法、社区价值、政治规范、职业标准和公民利益。该理论向我们传达了一个核心概念：政府属于它的公民，這与档案制度创新所强调的政府不再是档案管理权力的单一拥有者这一观点不谋而合。从公共事务的角度来看，档案既具有作为社会管理工具及公共信息的公共产品属性，又具有公民隐私的私人物品属性，无论是作为公共产品，还是作为私人物品，为公众服务是档案的终极价值所在。事实上，经过足够的时间沉淀，绝大部分档案具备能够为社会公民共享共知的条件。这就意味着档案公共产品属性凸显，政府需要通过放权档案管理来实现它服务公民、尊重社会组织与公民集体参与的职能。公共服务理论为档案制度创新提供了极好的管理思路和理念，档案制度的创新也需要政府充当普通民主的公正协调者，保护公民的权利和自由，保障民权、关注民生、激发民资、开发民智。
二、社会认同
（一）公民对档案权益的争取
当下社会发展阶段中，公民意识日渐成熟，不少公众开始关注自身档案权益。在维权意识主导下，相关的档案权益争取行为也在不断增加。2014年9月，最高人民法院公布了人民法院关于政府信息公开的十大案例，包括余穗珠起訴海南省三亚市国土环境资源局案、奚明强起诉中华人民共和国公安部案、王宗利起诉天津市和平区房地产管理局案等，内容涉及对公众要求政府行政处罚金额、房屋用地、拆迁协议、方针政策等的公开，起诉对象上至国家公安部，下至县镇级人民政府。由此可见，广大群众对参与管理档案拥有较大的热情，并积极捍卫自己的合法权益。
（二）社会组织对档案建设的参与
档案制度创新要求档案管理主体多元化，其中，社会组织的作用日益彰显。当前讨论较为热烈的社群档案管理领域，许多社群档案馆都是由社群组织主体自发建设并自主管理的，如“英国的黑人社群，加勒比移民社群，加拿大的同性恋社群，澳大利亚西部的努家原住民社群，均建立了自己的档案保管场所”。[4]此外，还有一些专业性的档案社会组织也在发挥重要的作用，如美国档案工作者协会、中国档案学会等，它们均设立了规则章程，定期举办全国性的大会，并拥有属于自己的理事会，开设教育与培训讲座，举办各类吸引公众的展览。社会组织在档案管理中的参与积极、主动，且拥有一批成功案例，这为档案制度创新的顺利推进带来极大裨益。
（三）政府机构对社会需求的顺应
政府掌握的社会资源与自身权力地位的特殊令它可以轻而易举地获得最大利益。很大程度上，它可以决定社会能做什么，不能做什么。因此，在所有的社会认同中，政府的放权至关重要。政府的放权主要基于政府主体对人本思想的肯定以及对自身管理地位的维护。
早期的国家不但对实体资源进行集中控制，对信息资源也呈现出伴随的垄断控制状态，这种垄断性的全面控制使得档案制度主体呈现国家独大的局面，而随着社会宏观制度的变迁，社会生产要素转换为以信息为核心，国家发现自己在信息乃至档案制度供给中的作用单靠垄断与限制信息流量已经不能实现预期的收益，反倒是提供更多的公共信息使得社会系统的运作更加顺畅，管理成本降低，效率提升，而且公民的档案权益意识也与日俱增，不公开反而使得政府的合法性受到质疑。
三、科学技术
（一）档案资源共享
档案制度创新要求应当被公开的档案信息能够被社会公众广泛获知，这就需要一系列科学技术的运用来实现档案信息获取渠道的畅通。相关的技术包括VPN技术、XML技术、WEB技术、云计算技术等。
这些技术使得用户获取档案信息的过程更简单，任何连入Internet、Intranet、Extranet的计算机都可以获取该数据仓库的数据或应用程序，而无需与仓库的服务器相连。云计算技术甚至为用户提供了一个外在的管理平台，用户仅需通过WEB浏览器登录到该平台便可以发布或获取信息，组织机构也只需花费较少的金额建设和维护。由此，这些技术为建立档案信息公共空间提供了技术支撑，公民只需登录云平台，即可将自身获取的档案合法信息与网民共享，而不受信息容量、服务器维护等方面的影响，档案资源共享得以由此便利地全面实现。
（二）档案信息利用
IIIP智能信息推拉技术的出现促进了档案利用的人性化。它以提高信源对用户兴趣的推测水平以及用户检索信息的准确度，实现个性化的信息推送服务。这种技术一方面令档案用户发挥主观能动性，正视自己的档案利用需求，纠正、完善检索行为以提高档案利用的速度；另一方面，也帮助信息提供者实时掌握用户需求，深度分析用户检索心理，并及时提供个性化的档案信息，促进档案提供者与利用者间关系的和谐。
RSS技术在新闻以及网站中的运用也帮助普通公民及时获得档案开发成果。用户运用RSS技术的网站提供的聚合新闻目录列表中订阅自己感兴趣的栏目，便会及时获得所订阅频道的最新内容。参与档案管理的普通公民可以足不出户在阅读器中获知即时公布的档案信息，并且与档案信息的提供者，或者是国家、社会组织，又或者是公民个人互动交流，实现信息的聚合。
四、大众媒体
（一）档案信息传播范围的拓展
社会治理下的档案制度创新，要求营造全民管“档”、全民建“档”的氛围，而扩大全社会公民的档案管理意识，传播公民参与档案管理的成效，需要借助大众媒体的作用。
电视媒体已然对档案信息的开发抱有极大的兴趣。如北京卫视利用档案信息制作的电视节目《档案》，自2009年开播以来，收视率居高不下。该节目选材涵盖民生百态，紧跟时代脉搏，结合各种影像资料、图片、当事人口述等档案信息，披露国内大案要案、社会传奇、情感故事。电视媒体对原本沉封档案的再披露，向社会大众普及了档案历史信息，加快了档案资源的传播。
微博、微信、Twitter、Facebook等新媒体的普及实现了公民“足不出户而知天下事”的心愿。简单、便捷、使用人群广的新媒体，令档案信息得以快速在不同的公民个人平台中流转，据此提高公民实现信息权的效率。在此基础上，公民个人也愿意借助平台与虚拟网络背后千千万万真实的人群分享自己获知的合法、准确的档案信息，实现人与人、群体与群体之间的互动。国家也借助媒体平台与公民积极展开互动，如上海市浦东新区建立了官方微博，发布由公民提供的反映上海生活百态的照片，并积极回复公众留言；美国国家档案馆曾在Flickr上开展“通过透视镜”系列项目，邀请用户对千余张照片进行标注，或者写下某张照片激起的个人记忆，或上传相似照片等。[5]
（二）档案信息管理成效的监督
社会舆论监督是当今社会管理监督体系中的重要部分，大众媒体的强势话语权和广泛的影响力，使其在很大程度上影响社会舆论的方向。近年来大众媒体对档案管理的监督十分严密。2015年，《新闻1+1》栏目就干部人事档案管理中的档案造假进行曝光，并质疑档案工作者在档案信息核实、管理过程中的不作为。同期，《新京报》也发表文章《干部人事档案信息不妨有限度公开》，为干部档案信息公开施加压力。而广大公民则利用微博、微信、Facebook等各种社交平台表达对档案权益的追求以及对档案信息被隐瞒、篡改的质疑，并质询有关国家部门及媒体公知，希望可以得到社会各界的关注并有效解决问题。可见，大众媒体在监督档案信息管理中发挥了积极的作用。
五、法律规范
（一）信息公开范围的划定
社会治理背景下的档案制度创新，是对国家、社会组织与公民在档案管理中作用和地位的协调，并据此进行的一系列管理思维、方式、手段的转变。实质上，这种创新是对档案信息权的再分配，以实现制度的优化，降低政府的行政成本。
我國《政府信息公开条例》的颁布在一定程度上为政府公开档案信息的范围提供了依据。该条例第二章共用四条二十七款对“应当公开”“重点公开”“不予公开”的政府信息予以界定，认为“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”“需要社会公众广泛知晓或者参与的”“反映本行政机关设置、职能、办事程序等情况的”以及“其他按照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”必须公开。[6]
美国的《信息自由法》列举了不予公开的例外信息（包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等九类信息），并说明除此之外的其他信息必须按惯例公开，同时援引《隐私权法》和《阳光中的政府法》作为信息公开的补充内容；英国的《信息公开法案》同样以“公开为原则，不公开为例外”，规定了豁免信息的内容，但同时指出，当豁免信息对公众利益至关重要之时，也可以适当公开。
可见，法律法规对档案信息公开的规定主要采用列举公开内容以及列举不公开内容，其他均被视为可公开信息，并同时强调与社会生活息息相关的信息应当予以公开。这些科学且与时代共进的法律，在新型档案制度下为保障公民信息获取权提供了法律依据。
（二）信息获取渠道的畅通
当前一些相关法规、规章也为社会组织与公民合理合法获取档案信息并参与管理做出了规定。《档案法实施办法》第二十条规定：“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，定期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录”；[7]《政府信息公开条例》也同时规定了公民在国家档案馆、公共图书馆获取档案信息的权利，在第十六条提出：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”[8]
除此之外，法律规定公民可以通过媒体等形式获知信息。《档案法实施办法》第二十三条指出，档案信息可以通过报纸、刊物、图书、声像、电子出版物、电台、电视台、公众计算机传播，以及以在公开场合宣读、播放和出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编等形式传播。[9]《政府信息公开条例》第十五条也给出了相应的条例，规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。[10]
（三）档案社会化管理的规范
美国的《信息自由法》公布之后，印刷出版了相应内容的“公民指南”，其中详细规定了公民的权利和义务，包括公民拥有的对档案管理的意见权、监督权、参与权、捐赠权，对特定信息的保密以及对部分信息查阅的费用交纳，使得档案工作者和利用者间的信任度不断加强，促进了档案信息建设的发展。2014年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》），更是“社会治理”理念引导下对档案领域管理方法的具体规范和指导。《意见》的第一部分第五大点中明确指出：需要“规范并支持社会力量参与档案事务”，要求“充分发挥档案学会等社会组织的作用，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务；支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金；支持有条件的家庭建立家庭档案；支持个人保管、展示其收藏的档案，并向国家档案馆捐赠或寄存档案，对捐赠重要、珍贵档案的，给予一定奖励。”[11]由此可见，档案的社会化管理已由社会共识逐渐转为规范性文件，支持和鼓励大众参与档案事务建设，是新形势下解决档案工作缺陷、保障档案事业有序运行的正确手段。国家对社会组织与公民在档案管理工作中作用的肯定，为档案制度创新坚持的档案管理主体多元化注入了强心剂。
综合上述讨论，我们欣喜地看到，社会治理背景的出现已经为档案制度创新提供了坚实的基础，而档案制度创新也将沿着社会治理这个总方向不断前行，最终实现档案信息权在国家、社会与公民间的重新配置，从而充分发挥档案信息资源的效能。
*本文为国家社科基金项目“社会治理视角下的档案制度变迁研究”（项目编号： 14BTQ069）的研究成果之一。
注释及参考文献：
[1]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（1）：23.
[2]（美）道格拉斯·C·诺斯.经济史上的结构与变迁[M].厉以平译.上海：商务印书馆，1991：1.
[3]常宗虎.公民社会理论及其对社会管理工作的意义[J].中国民政，2002（7）：21.
[4]谭雪.西方社群档案研究热点及其引入障碍分析[J].档案学通讯，2015（6）：41.
[5]NationalArchives.Discovery-ourcatalogue[EB/OL].[2016- 07- 20].http：//dis- covery.nationalarchives.gov.uk/ SearchUI.
[6][8][10]中华人民共和国国务院令.政府信息公开条例[EB/OL].[2016- 07- 20].http：//www.most.gov.cn/ yw/200704/20070424_43317.htm.
[7][9]中华人民共和国国家档案局.中华人民共和国档案法实施办法[EB/OL].[2016-07-20].http：//www. saac.gov.cn/xxgk/2010-02/05/content_1541.htm.
[11]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的意见[EB/OL].[2016-07-22]. http：//baike.baidu.com/link？url=8hT1U7vlk- LfEnYzAZ？ ryAqP0tgBXQlAZsCodXCaBMhQ6j3DwINQwYTTIK？ trepXFgxf4_8adZkbVc9JoWcJAFKV_RyULDZfJ_Hp6A2tJcK？ ZlZ8m39s97vCo2kA0zvrX9iQfWyKQZZoKUxatpaOW？ BaVU5xBIw_jkKTwyk6D7NRZ2wNS38OgJjF0uju0y BJcf-_ESlrhoY0rFo1EgKmUyFcnYI_WcVS2GrbPeH1KwXK？ dKPgtRUlPzXyk0iYW_8F1ZELdKyNSJ89UxnHIuVw？ yCFw85VdhCwntwmuse8AJ3Az-Za.
