海绵城市建设的系统架构与创新路径
鲁长安 吕丹
摘 要：海绵城市建设是新时代治理“城市看海”等突出环境问题的有力抓手。武汉市海绵城市建设取得了阶段性成效，但也需要解决不少突出问题。为此，要从理想目标、理念原则、根本保障、内部结构、建设途径、制度机制、评估反馈等多层面明确武汉市海绵城市建设的系统架构，并从理念、规划、统筹、体制机制、投入、科技、宣传等多角度探索武汉市海绵城市建设的创新路径。
关键词：海绵城市；系统架构；创新；路径
中图分类号：X1 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）03-0090-07
人与自然是生命共同体。习近平总书记提出的“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市”[1]（P603）就是建设人与自然和谐共生的现代化的重要组成部分。建设海绵城市，既是推进绿色发展，提供优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的战略举措，又是着力解决“城市看海”等突出环境问题的有力抓手。自从2015年4月，武汉市成功入选全国首批海绵城市建设试点城市以来，海绵城市建设进入“快車道”，并取得了阶段性成效。坚持规划引领，初步绘就海绵城市新蓝图；坚持生态优先，日益形成绿色发展新常态；坚持安全为重，逐步建立生态安全新屏障；坚持因地制宜，着力打造试点城市新品牌；坚持统筹建设，积极探索人水和谐新路径。城市水资源持续涵养、城市水生态逐步修复、城市水环境日益优化、城市水安全稳步提高、城市水文化不断提升，武汉市越来越接近“护一城净水、绘两江画廊、显三镇灵秀”的治水愿景。
两江、百湖是武汉市最珍贵的水资源宝库，水优势是武汉决胜未来的核心竞争力。武汉市海绵城市建设工作及试点，在防治城市内涝、保障城市生态安全等重点环节和领域上积极探索实践，取得了一定成效。但是，武汉市在海绵城市建设的理论与实践、技术与管理等方面尚处于起步阶段，加上作为一项复杂的系统工程，海绵城市项目自身的特殊性，所以，从总体上看，武汉市海绵城市建设依然沿袭了传统治水思维方式，城市排水设施目标单一、标准不高、系统不全、风险应对能力不足，难以从根本上解决城市内涝、水体黑臭、初期雨水地表径流污染等问题，特别是在规划编制、设计施工和运营管理等阶段存在一些突出问题，并同时存在各个阶段不能有效衔接的问题。究其原因，源于建设理念不够先进、制度设计不够优化、管理机制不够完善、技术保障不够有力等。因此，在中国特色社会主义新时代，研究武汉市海绵城市建设的系统架构与创新路径，具有重大的理论价值和实践意义。
一、海绵城市建设的系统架构
城市化和生态文明建设是一切国家走向现代化的必由之路。而新型城镇化与绿色化是经济新常态下中国城市化和生态文明建设的主题，因此，建设海绵城市是协同推进新型城镇化与绿色化的系统集成。“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市”[1]（P603）这是海绵城市的本质特征，也是党中央城镇化工作的基本要求；坚持建设以人为本、人水和谐、为民造福的海绵城市，这是建设海绵城市的根本目的，是推进社会建设和生态文明建设有机融合的幸福工程；坚持建设规划引领、因地制宜、统筹推进的海绵城市，这是建设海绵城市的基本原则，是可持续资源管理系统和低影响开发雨水系统相结合的系统工程。基于武汉市海绵城市建设的初步经验，提升和梳理出海绵城市建设系统架构为以下七大层次。
（一）理想目标层：城市人水和谐共生
“从人与水的关系的发展历程来看，先后经历四个时期：人敬畏水、被动地适应水—人开发水、有意识地改造水—人掠夺水、过度地索取水—人水和谐共生、科学开发综合治理水。”[2]（P37）在每一个历史时期，水都对人类历史产生了深远影响，也润育出新的治水理念。在绿色发展视域下，海绵城市哲学的基本问题是城市中人与水的水生态关系问题，而海绵城市的基本理念是人水和谐共生，让城市学会与水共生共荣。“建设海绵城市，汲取中国智慧，就要传承以人为本、上善若水、天人合一的中国理念，汲取古代治水的中国经验”，[3]（P59）追求城市人水和谐共生的终极目标，并在社会实践探索中不断凝炼创新当代“海绵哲学”，建构传播关于海绵城市的中国话语体系，才可能实现对简单粗暴的工程思维的反叛，才可能摒弃“破坏性建设”海绵城市，切实维护城市建设中的水生态安全。只有逐步实现城市水节约高效、城市水治理完善、城市水功能协调、城市水环境优美，才能最终实现城市人水和谐共生。
（二）理念原则层：贯彻五大发展理念和五项基本原则
政府发展理念的转型是建设海绵城市的根本动力。中国特色社会主义的特色之一就在于党和政府具有自上而下的领导力和组织力，集中力量解决重大的、疑难的和系统的问题。能否建设好海绵城市，需要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是统领海绵城市建设全过程和各环节的精髓和主线。同时，武汉市海绵城市建设还要严格遵循五项基本原则：“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”。[4]（P1）
（三）根本保障层：确立海绵城市建设的架构和规划体系
我们要确立的武汉市海绵城市建设的架构是：统筹海绵城市建设与城市发展，不断完善海绵城市基础工程体系、城市内涝预警监测体系、组织动员体系、应急救援体系和社会治理体系的相关制度，依法建设、科学建设、系统建设，有序推进海绵城市建设试点，全面提高城市防洪排涝能力，尽最大努力维护水生态安全。具体而言，武汉市海绵城市建设的架构要从历史维度、国际维度、全域维度和全过程维度出发，需要解决传统中国海绵城市建设理念和手段的现代运用，以及西方海绵城市建设理念的中国实践问题，需要不同层级的区域空间积极应对海绵城市规划，实现区域规划、城市规划、控制性详细规划及各专项规划的空间横向协调一致，从项目的全生命周期角度，关注海绵城市建设的全过程和各环节，建立过程纵向及外延空间相互衔接，从而形成海绵城市建设系统化制度体系和风险防控机制。
海绵城市建设的规划体系是统揽统筹海绵城市建设全过程和各环节的基本依据。武汉市政府作为责任主体，应统筹协调相关职能部门，在各相关规划编制过程中落实海绵城市建设的各项内容。规划的基本原则是：保护性开发、水文干扰最小化、统筹协调。武汉市海绵城市建设的规划体系主要包括：一是以保护水生态敏感区、集约开发利用土地、合理控制不透水面积、合理控制地表径流、明确低影响开发策略和重点建设区域等为主要内容的城市总体规划；二是以城市水系规划、城市绿地系统专项规划、城市排水防涝综合规划、城市道路交通专项规划为主要内容的专项规划；三是以明确各地块的低影响开发控制指标、合理组织地表径流、统筹落实和衔接各类低影响开发设施为主要内容的控制性详细规划；四是修建性详细规划。总之，要科学编制规划、严格实施规划、完善标准规范，建立一套源头控制、过程管理、末端治理的海绵城市建设管控体系和规划、设计、施工、竣工验收、运行维护等技术标准体系。
（四）内部结构层：建立“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程的互动机制
2017年7月，湖北省第十一次党代会提出，打好治水战役，“全力恢复江湖自然联通，推进‘治污水、净湖水、保江水、促节水工程，消除县级以上城市建成区水体黑臭现象，全面改善水环境质量”。这四大工程是武汉市“四水共治”（即防洪水、排涝水、治污水、保供水）经验的战略升级版。就武汉市而言，防洪水主要是分级分类巩固“两江干堤、中小河流、水库山洪、湖泊民垸”四条防线，完善防汛指挥系统，进一步提升全市防洪体系安全保障能力。排涝水与海绵城市建设息息相关，主要坚持应急与谋长远相结合，还欠账，补短板，提标准。治污水主要是大力推进全过程控污、全系统截污、全方位治污。保供水主要是调整供水布局，提升治水工艺，改造供水管网，保护水源地，推进节水建设，全面打造“布局科学、工艺优良、管网互联”的供水体系。“十三五”期间，武汉市应全面实施《水污染防治行动计划》，以大江、大河、大湖、大庫保护与治理为重点，恢复江湖自然连通，全面推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”。
（五）建设路径层：明确武汉市海绵城市建设途径
海绵城市建设的路径层是一个庞大的系统。它主要包括：“一是对城市原有生态系统的保护。最大限度地保护原有的水生态敏感区，尽力维持城市开发前的自然水文特征，这是海绵城市建设的基本要求。”“二是生态恢复和修复。对已经受到破坏的水体和其他自然环境，运用生态的手段进行恢复和修复。”“三是低影响开发。按照对城市生态环境影响最低的开发建设理念，合理控制开发强度，最大限度地减少对城市原有水生态环境的破坏，同时，根据需求适当开挖河湖沟渠、增加水域面积，促进雨水的积存、渗透和净化。海绵城市建设应统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统和超标雨水径流排放系统。”[4]（P3）三者相互补充，相互依存，是海绵城市建设的重要基础元素。值得注意的是，武汉市各地区的水资源禀赋不同、发展阶段各异，选择的海绵城市建设实施路径要因地制宜。
（六）制度机制层：创新武汉市海绵城市建设制度机制
制度机制层也是一个庞大的系统，其内容与武汉市海绵城市建设路径相适应，也要因地制宜，作出多元化的设计。海绵城市建设要解决的“水危机”，其本质是制度危机。“针对‘多龙治水弊端要加强部门整合和统筹，针对‘条块分割弊端要加强‘条的功能和‘块的责任，针对‘单打一决策弊端要加强科学的综合决策，针对‘运动员与‘裁判员合一弊端要建立第三方检测体制。”[5]（P54）武汉市海绵城市建设中的水资源配置和水环境保护往往面临政府失灵、市场失灵和社会失灵，因此，必须加强政府管理机制创新、市场机制创新和社会机制创新，同时加强三大机制的相互制衡机制的构建。推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程需要制度体系的保障。制度体系包括治理性制度、经济性制度和社会性制度。对于替代性制度要进行优化选择，互补性制度要进行组合强化。推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程的制度创新，就是要通过实施机制建设来加强制度体系建设。因此，武汉市海绵城市建设“必须加强水污染举报机制、水环境监测机制、水生态评价机制、治水绩效考核机制、治水工作奖惩机制等”[5]（P54）方面的建设，通过机制落实到位来充分发挥制度绩效。
（七）评估反馈层：完善武汉市海绵城市建设的评估体系与反馈机制
各地要“因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标，科学编制和严格实施相关规划，完善技术标准规范”。[6]海绵城市建设的指标体系应包括两大类：一是评估海绵城市建设的水平和质量的指标体系；二是评估“海绵”与城市相互适应情况的协调度指数。这就要求“将低影响开发控制目标纳入生态城市评价体系、绿色建筑评价标准，通过单位面积控制容积、下沉式绿地率及其下沉深度、透水铺装率、绿色屋顶率等指标进行落实”。[4]（P9）武汉市要在实践中逐步探索并完善海绵城市建设的评估体系与反馈机制。
在武汉市海绵城市建设的系统架构中，前四层属于顶层设计，是海绵城市建设必须遵循的目标、方向和基础架构，是共性；后三层是具体实施路径，是特性，武汉市要因地制宜，在试点中为中国探索海绵城市建设贡献“武汉方案”。
二、海绵城市建设的创新路径
武汉市海绵城市建设要贯彻落实党的十九大精神，推进绿色发展，打好治水战役。建设海绵城市，武汉市要以城市人水和谐共生为理想目标，以“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”[4]（P1）为基本原则，坚持“示范先行、四周辐射、点线成面、全面覆盖”的总体思路，以“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程为战略抓手，协同推进海绵城市建设的绿色创新发展，走上一条山、水、城绿色融合发展之路，实现武汉市“建设海绵城市、打造城市名片、培育海绵产业”的美丽目标。
（一）坚持转变观念，明确职责，依法治水
转变观念，培育先进的海绵城市建设理念。理念是行动的先导。各级政府各个部门要理念先行，从“快速排放、末端治理”转变为“源头减排、过程控制、系统治理、统筹建设”，从“工程治水”转变为“生态治水”，“灰色与绿色”“地上与地下”“源头与末端”“蓄与排”有机结合，回归城市水文自然循环，不仅要让城市建设“看得见山，望得见水，记得住乡愁”，还要让城市“河渠管网畅起来、阳台屋顶绿起来、公园绿地沉下去、道路铺地透起来”，在全省各地打造“水畅、湖清、岸绿、景美”的海绵城市。
深化大部制改革，明确部门职责。海绵城市建设是一项功在当代、利在千秋的系统工程，这就决定了我们必须统一海绵城市建设的管理体系，切实解决“多龙治水”导致的管理责、权、利界定不清的突出问题。武汉市作为首批试点城市可先行先试，要像当年原创“湖长制”一样，在实践探索中根据大部制改革的精神，明责确权，明晰分工。推进海绵城市建设工作部门间联席会议制度进一步优化升级，不断优化海绵办的职责功能，明确海绵办为牵头责任部门，负责统筹协调推进海绵城市建设工作，形成“上级带下级、一级抓一级、层层抓落实”的领导管理机制，做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。
完善法规政策，坚持依法治水。武汉市海绵城市的建设管理需要立法先行与政策配套相结合，积极开展水生态法律和政策的调研工作，出台指导意见，制定政策法规，建立基于全生命周期的海绵城市规划实施法律制度体系，立法部门要清理各类涉水法律法规，构建统一的涉水法律体系，为海绵城市建设提供法律保障。通过加强海绵城市管理立法和完善规范制度体系，解决海绵城市“谁来建、怎么建、谁投入、谁受益、谁运营”等系列问题。
（二）坚持普查先行，规划引领，规范标准
全面开展普查。武汉市各地应对建成区内易涝点、排水防涝基础设施、水域面积、绿地覆盖、道路硬化、黑臭水体等海绵城市有关内容进行全面普查、登记造册。摸清现有雨水容纳能力，结合当地最新的气象、水文、城市地表等资料，修编或编制暴雨强度公式，研究暴雨设计雨型，武汉市有条件的地区应分区制订暴雨强度公式，按照雨水产消平衡的原则，合理配置调蓄设施，确保海绵城市建设因地制宜。
科学编制规划。武汉市人民政府城乡规划主管部门会同建设、市政、园林、水务等部门负责海绵城市专项规划编制具体工作，高起点、高规格编制规划方案，使其具有科学性和可操作性。一要因地制宜。武汉市应按照住房城乡建设部《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》要求，在掌握分析第一手水文数据的基础上，综合考虑自然地理条件、排水设施现状、经济发展水平等因素，因地制宜出台针对性的指导意见和建设标准、制定年度建设计划。二要注重韧性。武汉市海绵城市建设的韧性规划不仅涉及城市本身，还必须从流域整体来统筹抗洪防涝，从山河林湖城一体化来提高城市防灾韧性。针对不同城市及地区，要以问题导向为主，经验和目标导向为辅，增强城市韧性。三要强调系统性。武汉市应坚持规划先行，创新规划理念与方法，将海绵城市建设理念和要求，与建设智慧城市、森林城市等结合起来，统筹协调控制性规划、修建性规划、专项性规划等，将它们系统性地融入到城市总体规划之中。四要彰显流域性。海绵城市建设是流域性生態修复的关键环节，必须将武汉市海绵城市建设与流域性生态修复结合起来，在编制流域水生态治理规划的基础上，通过流域水生态规划指导武汉市各地海绵城市建设，同时按照流域海绵与区域海绵并重的原则，推进流域性的海绵城市建设。统筹流域水生态规划，实施以流域治理为目标、城乡统筹的生态海绵城市建设行动计划。
（三）坚持统筹建设，有序推进，科学发展
着力“五大统筹”建设。建设海绵城市，要贯彻落实中央城市工作会议精神，“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。”[7]海绵城市建设切忌“一刀切”，而要因地制宜，统筹有序建设。
科学有序推进。一是加快海绵型城市新区建设。武汉市各城市新区、各类园区、成片开发区域要坚持以目标为导向，将海绵城市建设理念、目标要求、技术方法系统纳入新区建设的具体规划和工程实践中。二是有序实施海绵型旧城改造。对城市旧城区，要坚持以问题为导向，结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧居住小区绿化更新改造等，因地制宜采取微地形处理、屋顶绿化、透水铺装、柔性防水基础、雨水调蓄与收集利用等措施，推进区域整体治理，提高雨水积存和蓄滞能力。科学确定建设内容、合理安排建设时序和资金，避免大拆大建。三是着力抓好海绵型县城和特色小镇建设。实施乡村振兴战略，延伸开展城乡一体化海绵体建设。结合全市小城镇建设、历史文化名镇名村和传统村落保护发展、美丽乡村建设、特色小镇建设等，把海绵城市建设作为宜居建设的重点内容，大力推进海绵型县城建设，积极探索海绵型特色小镇建设，先行先试。四是坚持先行试点、逐步推开。按照国家海绵城市建设要求，武汉市作为试点城市要在规划统筹安排下，坚持示范带动、重点突破的工作方式，指导各地研究制定具体实施方案，并通过竞争性评选的方式，选取城市发展对排水防涝基础设施建设、调蓄雨洪和应急管理能力需求强烈，建设基础条件好，实施效果明显，同时能对其他地区的建设起到很强示范引领作用的区域作为先行建设示范区，在示范区内选取条件成熟、可行性强、群众需求迫切、效益明显的项目进行重点推进，优先安排资金进行建设。以武汉市试点城市先行先试，为全省海绵城市建设提供可复制、可推广的经验。
推进重点项目建设。海绵城市建设是“十三五”时期我国基础设施建设的重要组成部分，要科学把握建设时序，有序推进重点项目进度。武汉市应结合实际，从最亟待解决的水环境问题入手，统筹推进海绵城市建设。一是努力推进海绵型建筑与住宅小区建设，实现雨水源头控制。二是稳步推进既有建筑和老旧居住小区海绵化改造，削减雨水径流。三是抓好海绵型城市道路和广场建设，控制径流污染。四是强化海绵型公园绿地建设，增强渗滞能力。五是扎实开展公共服务设施海绵体建设，提升人民幸福感。六是加强城市排水防涝设施建设，提高消纳能力。七是抓好城市水系的保护和修复，确保城市水生态安全。八是统筹建设海绵城市和地下综合管廊，发挥调蓄功能。
（四）坚持完善体制，健全机制，深化海绵侧改革
完善统筹协调机制。武汉市政府要成立专门领导机构，优化工作机制，明确海绵城市规划建设牵头部门及相关责任部门和单位，全面开展管理工作。各相关部门在明确职责分工的基础上，要形成协调联动机制，根据领导小组确立的工作目标分阶段推进各项工作任务。要进一步优化简化海绵城市建设项目的审批流程，加强部门联动，探索网上审批，切实提高审批效率。加快创新海绵城市建设项目的管理运营方式，形成权责明确、集约有效、管理专业的市场化管理体制和运行机制。武汉市要在已有的地下综合管廊、海绵城市建设联席会议制度的基础上，进一步建立健全部门联席会议、专题会议、海绵城市建设工作周例会等会议制度，并按照问题内容的紧急、难易程度，从省市领导、海绵办、行业主管部门三个层面进行协调，保证重点问题得到快速解决，重点工作得到有序推进。建设预警平台及应急设施，完善防汛应急预案，汛期要及时对相关设施进行清理维护，配备临时机泵、发电机等抢险设备，提高应急处置能力。
创建海绵侧改革机制。海绵城市建设是一项复杂的系统工程，除工程技术体系之外，政策、法律、体制、产业、人才、投融资等因素都不能缺位。为了营造海绵城市建设良好的社会环境，武汉市需要对上述相关的领域进行全面的改革，并与供给侧改革同步。需要国家及时出台工程建设领域全面实施低影响开发技术的约束力法律文件。同时，武汉市要开展海绵城市建设的研究，对与建设海绵城市有关的体制机制进行改革，增强法律保障，构建投融资平台，培养人才等，这些相关保障因素都需要及时创新跟进。涉及水生态的行政资源整合和行政体制改革需要率先突破。为激活科研、产业、市场，保障社会有效供给，从而促进经济长远发展，武汉市有必要对政府决策系统、政策法律系统、设计工程系统、公众参与等方面资源进行战略整合。此外，武汉市还要根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，创新建设运营机制。
健全流域管理机制。作为技术体系，海绵城市建设始终处于生态文明建设的战术层面，统筹流域生态治理与加强流域管理才是生态文明建设的战略性安排。因此，武汉市流域管理体制的建立和海绵城市建设需要同步进行，不可偏废。武汉市要强化流域理念，规划建设流域性海绵设施，通过流域调蓄设施规划，健全流域管理机制，还要强化连片效应，将海绵理念与黑臭水体治理深度融合，构建起“治污为本、科学保护、健康和谐”的内河冲沟水环境保护与修复体系，强调以恢复和改善水体功能为目标，以“削减总量、改善水质、营造景观”为主线，逐步修复河湖系水生态系统。
引入协商民主机制。武汉市要加强多元主体参与的议事协商制度建设、协商对话制度建设、监督制度和责任追究制度等方面的建设。居民作为城市的主人，他们对于海绵城市建设具有知情权、表达权、监督权和决策权。海绵城市建设的出发点和落脚点都是为居民服务的，居民积极参与海绵城市建设，体现了城市生态理性的觉醒和生态智慧的彰显，有利于增强海绵城市建设总体规划的科学合理性以及可操作性。
建立监督考核激励机制。武汉市政府要将海绵城市建设管理任务分解落实到相关责任部门和单位，将海绵城市建设纳入湖北省生态文明建设体系，确保责任到位、资金到位、措施到位。
（五）坚持加大投入，落实资金，创新融资
加大政府投入。“中央财政要发挥‘四两拨千斤的作用，通过现有渠道统筹安排资金予以支持，积极引导海绵城市建设。”[6]加大中央财政支持力度。采取以奖代补，对验收考核符合标准的海綿城市项目给予中央财政支持。加大对中小城市相关项目建设信贷支持力度。多渠道筹措建设资金，加大海绵城市建设资金投入，积极争取中央资金支持，加强试点城市中央奖励资金的使用监管。此外，武汉市还要根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，多措并举，完善融资支持。
鼓励引导各地策划区域板块的“大项目”。武汉市要借鉴“规划一张图”，将上级相关任务要求叠加到城市片区空间上，打捆包装成综合性大项目，采取PPP模式推进，加强整体统筹和连片效应。针对部分单个建设项目独立、缺乏连片统筹的问题，制定项目规划设计指导意见，加强项目优化，推进协同解决渍水、污染、景观问题。
武汉市还要在考核标准和付费方式方面出台相关政策。建议部委组织专家团队，编制相关工作导则，指导各地具体制定考核细则和收费付费政策。针对项目建设和运营的不同阶段设定考核办法。对PPP项目公司一体化信息监控平台方案进行评审及运行监控，采集监控数据等作为绩效考核依据，各项指标定期抽查并取平均值作为成绩，由政府方和项目公司共同委托第三方机构具体操作，相关费用计入本项目运营成本。政府按照考核和检测结果进行付费。考核之外，给予建设项目适度的补贴，确保武汉市海绵城市建设启动阶段稳步推进；稳固阶段检查后可配套奖惩作为持续性的常规管理手段。
（六）坚持搭建平台，夯实科技，扶持海绵产业
依托武汉大学海绵城市建设研究中心，建立武汉市海绵城市技术示范基地。以创新工程建设技术为核心、以武汉大学海绵城市建设研究中心为依托是推动武汉市海绵城市建设的重要环节。既要加大科技创新资金投入力度，又要推进产学研结合，强化研发中心建设，高度重视基础前沿及核心技术研究，提高产业技术协同创新水平。进一步地，建立武汉市海绵城市技术示范展示中心，形成一个以生态、科技、文化为主题的综合片区。
建立智慧海绵信息管理平台，建设智慧型海绵城市。武汉市在推进海绵城市建设过程中，应积极融入智慧城市建设理念。要以人工智能为重要发展方向，通过深度融合城市科学、水科学与互联网+技术，使武汉市海绵城市建设成为科技创新、产业发展的重要载体，带动城市发展升级。为此，一要搭建武汉市海绵城市规划建设管理一体化信息平台。按照智慧城市建设要求，整合现有涉水管理信息系统，通过大数据、云计算、物联网技术，对气象数据、雨水汇集量、土壤湿度等进行全面监测，并在云端实时整理和分析，建立信息共享机制，逐步实现雨水动态监控和综合调度，为海绵城市管理提供信息保障，帮助政府部门进行决策。二要注重互联网+技术在雨洪监测中的深度应用。武汉市可通过智能传感技术，立体检测城市雨洪信息，适时掌握雨洪运动状态；耦合气象、水文模型，强化暴雨洪涝预警预报；实现智慧排水、雨水收集、管网堵塞实时监测、智慧水循环利用；推行集中与分散相结合的智慧水污染治理。海绵城市+智慧城市=城市智慧管理。三要采用大数据分析和云计算技术，实现城市水系统智能调控和精细化管理，使城市快捷、智慧、弹性地应对治水问题。
（七）坚持宣传引导，打造海绵文化
武汉市要通过多种渠道和形式宣传海绵城市建设的重大意义、政策措施，以及先进典型，充分发挥舆论引导作用，增强公众对海绵城市理念的认同度，引导民众将海绵城市建设理念和具体要求转化成思维习惯或行为模式，形成海绵城市文化。及时向社会公开海绵城市建设进展情况，注重总结典型经验，拓展群众参与和监督渠道。加强政府引导，鼓励社会各界积极参与海绵城市建设，引导建设单位在方案设计和工程建设中优先采用海绵城市建设理念的设计方案。
此外，还可立足武汉市“大江大湖”特色，实施海绵文化海绵旅游亲水工程。建立国际海绵城市论坛，发展海绵文化、海绵旅游产业，建成一批展现武汉历史文化、风格多样、内涵丰富的海绵文化载体群落，实现海绵城市生态、海绵城市景观、海绵文化的有机融合。
参考文献：
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[3] 鲁长安，赵远风.试论海绵城市的中国智慧[J].特区实 践与理论，2017，（4）.
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[5] 沈满洪.“五水共治”的体制、机制、制度创新[J].嘉兴学 院学报，2015，（1）.
[6] 国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/16/content_ 10228.htm，2015-10-16.
[7] 中央城市工作会议在北京举行[EB/OL].http：//news. xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm， 2015-12-22.
摘 要：海绵城市建设是新时代治理“城市看海”等突出环境问题的有力抓手。武汉市海绵城市建设取得了阶段性成效，但也需要解决不少突出问题。为此，要从理想目标、理念原则、根本保障、内部结构、建设途径、制度机制、评估反馈等多层面明确武汉市海绵城市建设的系统架构，并从理念、规划、统筹、体制机制、投入、科技、宣传等多角度探索武汉市海绵城市建设的创新路径。
关键词：海绵城市；系统架构；创新；路径
中图分类号：X1 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）03-0090-07
人与自然是生命共同体。习近平总书记提出的“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市”[1]（P603）就是建设人与自然和谐共生的现代化的重要组成部分。建设海绵城市，既是推进绿色发展，提供优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的战略举措，又是着力解决“城市看海”等突出环境问题的有力抓手。自从2015年4月，武汉市成功入选全国首批海绵城市建设试点城市以来，海绵城市建设进入“快車道”，并取得了阶段性成效。坚持规划引领，初步绘就海绵城市新蓝图；坚持生态优先，日益形成绿色发展新常态；坚持安全为重，逐步建立生态安全新屏障；坚持因地制宜，着力打造试点城市新品牌；坚持统筹建设，积极探索人水和谐新路径。城市水资源持续涵养、城市水生态逐步修复、城市水环境日益优化、城市水安全稳步提高、城市水文化不断提升，武汉市越来越接近“护一城净水、绘两江画廊、显三镇灵秀”的治水愿景。
两江、百湖是武汉市最珍贵的水资源宝库，水优势是武汉决胜未来的核心竞争力。武汉市海绵城市建设工作及试点，在防治城市内涝、保障城市生态安全等重点环节和领域上积极探索实践，取得了一定成效。但是，武汉市在海绵城市建设的理论与实践、技术与管理等方面尚处于起步阶段，加上作为一项复杂的系统工程，海绵城市项目自身的特殊性，所以，从总体上看，武汉市海绵城市建设依然沿袭了传统治水思维方式，城市排水设施目标单一、标准不高、系统不全、风险应对能力不足，难以从根本上解决城市内涝、水体黑臭、初期雨水地表径流污染等问题，特别是在规划编制、设计施工和运营管理等阶段存在一些突出问题，并同时存在各个阶段不能有效衔接的问题。究其原因，源于建设理念不够先进、制度设计不够优化、管理机制不够完善、技术保障不够有力等。因此，在中国特色社会主义新时代，研究武汉市海绵城市建设的系统架构与创新路径，具有重大的理论价值和实践意义。
一、海绵城市建设的系统架构
城市化和生态文明建设是一切国家走向现代化的必由之路。而新型城镇化与绿色化是经济新常态下中国城市化和生态文明建设的主题，因此，建设海绵城市是协同推进新型城镇化与绿色化的系统集成。“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市”[1]（P603）这是海绵城市的本质特征，也是党中央城镇化工作的基本要求；坚持建设以人为本、人水和谐、为民造福的海绵城市，这是建设海绵城市的根本目的，是推进社会建设和生态文明建设有机融合的幸福工程；坚持建设规划引领、因地制宜、统筹推进的海绵城市，这是建设海绵城市的基本原则，是可持续资源管理系统和低影响开发雨水系统相结合的系统工程。基于武汉市海绵城市建设的初步经验，提升和梳理出海绵城市建设系统架构为以下七大层次。
（一）理想目标层：城市人水和谐共生
“从人与水的关系的发展历程来看，先后经历四个时期：人敬畏水、被动地适应水—人开发水、有意识地改造水—人掠夺水、过度地索取水—人水和谐共生、科学开发综合治理水。”[2]（P37）在每一个历史时期，水都对人类历史产生了深远影响，也润育出新的治水理念。在绿色发展视域下，海绵城市哲学的基本问题是城市中人与水的水生态关系问题，而海绵城市的基本理念是人水和谐共生，让城市学会与水共生共荣。“建设海绵城市，汲取中国智慧，就要传承以人为本、上善若水、天人合一的中国理念，汲取古代治水的中国经验”，[3]（P59）追求城市人水和谐共生的终极目标，并在社会实践探索中不断凝炼创新当代“海绵哲学”，建构传播关于海绵城市的中国话语体系，才可能实现对简单粗暴的工程思维的反叛，才可能摒弃“破坏性建设”海绵城市，切实维护城市建设中的水生态安全。只有逐步实现城市水节约高效、城市水治理完善、城市水功能协调、城市水环境优美，才能最终实现城市人水和谐共生。
（二）理念原则层：贯彻五大发展理念和五项基本原则
政府发展理念的转型是建设海绵城市的根本动力。中国特色社会主义的特色之一就在于党和政府具有自上而下的领导力和组织力，集中力量解决重大的、疑难的和系统的问题。能否建设好海绵城市，需要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是统领海绵城市建设全过程和各环节的精髓和主线。同时，武汉市海绵城市建设还要严格遵循五项基本原则：“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”。[4]（P1）
（三）根本保障层：确立海绵城市建设的架构和规划体系
我们要确立的武汉市海绵城市建设的架构是：统筹海绵城市建设与城市发展，不断完善海绵城市基础工程体系、城市内涝预警监测体系、组织动员体系、应急救援体系和社会治理体系的相关制度，依法建设、科学建设、系统建设，有序推进海绵城市建设试点，全面提高城市防洪排涝能力，尽最大努力维护水生态安全。具体而言，武汉市海绵城市建设的架构要从历史维度、国际维度、全域维度和全过程维度出发，需要解决传统中国海绵城市建设理念和手段的现代运用，以及西方海绵城市建设理念的中国实践问题，需要不同层级的区域空间积极应对海绵城市规划，实现区域规划、城市规划、控制性详细规划及各专项规划的空间横向协调一致，从项目的全生命周期角度，关注海绵城市建设的全过程和各环节，建立过程纵向及外延空间相互衔接，从而形成海绵城市建设系统化制度体系和风险防控机制。
海绵城市建设的规划体系是统揽统筹海绵城市建设全过程和各环节的基本依据。武汉市政府作为责任主体，应统筹协调相关职能部门，在各相关规划编制过程中落实海绵城市建设的各项内容。规划的基本原则是：保护性开发、水文干扰最小化、统筹协调。武汉市海绵城市建设的规划体系主要包括：一是以保护水生态敏感区、集约开发利用土地、合理控制不透水面积、合理控制地表径流、明确低影响开发策略和重点建设区域等为主要内容的城市总体规划；二是以城市水系规划、城市绿地系统专项规划、城市排水防涝综合规划、城市道路交通专项规划为主要内容的专项规划；三是以明确各地块的低影响开发控制指标、合理组织地表径流、统筹落实和衔接各类低影响开发设施为主要内容的控制性详细规划；四是修建性详细规划。总之，要科学编制规划、严格实施规划、完善标准规范，建立一套源头控制、过程管理、末端治理的海绵城市建设管控体系和规划、设计、施工、竣工验收、运行维护等技术标准体系。
（四）内部结构层：建立“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程的互动机制
2017年7月，湖北省第十一次党代会提出，打好治水战役，“全力恢复江湖自然联通，推进‘治污水、净湖水、保江水、促节水工程，消除县级以上城市建成区水体黑臭现象，全面改善水环境质量”。这四大工程是武汉市“四水共治”（即防洪水、排涝水、治污水、保供水）经验的战略升级版。就武汉市而言，防洪水主要是分级分类巩固“两江干堤、中小河流、水库山洪、湖泊民垸”四条防线，完善防汛指挥系统，进一步提升全市防洪体系安全保障能力。排涝水与海绵城市建设息息相关，主要坚持应急与谋长远相结合，还欠账，补短板，提标准。治污水主要是大力推进全过程控污、全系统截污、全方位治污。保供水主要是调整供水布局，提升治水工艺，改造供水管网，保护水源地，推进节水建设，全面打造“布局科学、工艺优良、管网互联”的供水体系。“十三五”期间，武汉市应全面实施《水污染防治行动计划》，以大江、大河、大湖、大庫保护与治理为重点，恢复江湖自然连通，全面推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”。
（五）建设路径层：明确武汉市海绵城市建设途径
海绵城市建设的路径层是一个庞大的系统。它主要包括：“一是对城市原有生态系统的保护。最大限度地保护原有的水生态敏感区，尽力维持城市开发前的自然水文特征，这是海绵城市建设的基本要求。”“二是生态恢复和修复。对已经受到破坏的水体和其他自然环境，运用生态的手段进行恢复和修复。”“三是低影响开发。按照对城市生态环境影响最低的开发建设理念，合理控制开发强度，最大限度地减少对城市原有水生态环境的破坏，同时，根据需求适当开挖河湖沟渠、增加水域面积，促进雨水的积存、渗透和净化。海绵城市建设应统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统和超标雨水径流排放系统。”[4]（P3）三者相互补充，相互依存，是海绵城市建设的重要基础元素。值得注意的是，武汉市各地区的水资源禀赋不同、发展阶段各异，选择的海绵城市建设实施路径要因地制宜。
（六）制度机制层：创新武汉市海绵城市建设制度机制
制度机制层也是一个庞大的系统，其内容与武汉市海绵城市建设路径相适应，也要因地制宜，作出多元化的设计。海绵城市建设要解决的“水危机”，其本质是制度危机。“针对‘多龙治水弊端要加强部门整合和统筹，针对‘条块分割弊端要加强‘条的功能和‘块的责任，针对‘单打一决策弊端要加强科学的综合决策，针对‘运动员与‘裁判员合一弊端要建立第三方检测体制。”[5]（P54）武汉市海绵城市建设中的水资源配置和水环境保护往往面临政府失灵、市场失灵和社会失灵，因此，必须加强政府管理机制创新、市场机制创新和社会机制创新，同时加强三大机制的相互制衡机制的构建。推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程需要制度体系的保障。制度体系包括治理性制度、经济性制度和社会性制度。对于替代性制度要进行优化选择，互补性制度要进行组合强化。推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程的制度创新，就是要通过实施机制建设来加强制度体系建设。因此，武汉市海绵城市建设“必须加强水污染举报机制、水环境监测机制、水生态评价机制、治水绩效考核机制、治水工作奖惩机制等”[5]（P54）方面的建设，通过机制落实到位来充分发挥制度绩效。
（七）评估反馈层：完善武汉市海绵城市建设的评估体系与反馈机制
各地要“因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标，科学编制和严格实施相关规划，完善技术标准规范”。[6]海绵城市建设的指标体系应包括两大类：一是评估海绵城市建设的水平和质量的指标体系；二是评估“海绵”与城市相互适应情况的协调度指数。这就要求“将低影响开发控制目标纳入生态城市评价体系、绿色建筑评价标准，通过单位面积控制容积、下沉式绿地率及其下沉深度、透水铺装率、绿色屋顶率等指标进行落实”。[4]（P9）武汉市要在实践中逐步探索并完善海绵城市建设的评估体系与反馈机制。
在武汉市海绵城市建设的系统架构中，前四层属于顶层设计，是海绵城市建设必须遵循的目标、方向和基础架构，是共性；后三层是具体实施路径，是特性，武汉市要因地制宜，在试点中为中国探索海绵城市建设贡献“武汉方案”。
二、海绵城市建设的创新路径
武汉市海绵城市建设要贯彻落实党的十九大精神，推进绿色发展，打好治水战役。建设海绵城市，武汉市要以城市人水和谐共生为理想目标，以“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”[4]（P1）为基本原则，坚持“示范先行、四周辐射、点线成面、全面覆盖”的总体思路，以“防洪水、排涝水、治污水、保供水”工程为战略抓手，协同推进海绵城市建设的绿色创新发展，走上一条山、水、城绿色融合发展之路，实现武汉市“建设海绵城市、打造城市名片、培育海绵产业”的美丽目标。
（一）坚持转变观念，明确职责，依法治水
转变观念，培育先进的海绵城市建设理念。理念是行动的先导。各级政府各个部门要理念先行，从“快速排放、末端治理”转变为“源头减排、过程控制、系统治理、统筹建设”，从“工程治水”转变为“生态治水”，“灰色与绿色”“地上与地下”“源头与末端”“蓄与排”有机结合，回归城市水文自然循环，不仅要让城市建设“看得见山，望得见水，记得住乡愁”，还要让城市“河渠管网畅起来、阳台屋顶绿起来、公园绿地沉下去、道路铺地透起来”，在全省各地打造“水畅、湖清、岸绿、景美”的海绵城市。
深化大部制改革，明确部门职责。海绵城市建设是一项功在当代、利在千秋的系统工程，这就决定了我们必须统一海绵城市建设的管理体系，切实解决“多龙治水”导致的管理责、权、利界定不清的突出问题。武汉市作为首批试点城市可先行先试，要像当年原创“湖长制”一样，在实践探索中根据大部制改革的精神，明责确权，明晰分工。推进海绵城市建设工作部门间联席会议制度进一步优化升级，不断优化海绵办的职责功能，明确海绵办为牵头责任部门，负责统筹协调推进海绵城市建设工作，形成“上级带下级、一级抓一级、层层抓落实”的领导管理机制，做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。
完善法规政策，坚持依法治水。武汉市海绵城市的建设管理需要立法先行与政策配套相结合，积极开展水生态法律和政策的调研工作，出台指导意见，制定政策法规，建立基于全生命周期的海绵城市规划实施法律制度体系，立法部门要清理各类涉水法律法规，构建统一的涉水法律体系，为海绵城市建设提供法律保障。通过加强海绵城市管理立法和完善规范制度体系，解决海绵城市“谁来建、怎么建、谁投入、谁受益、谁运营”等系列问题。
（二）坚持普查先行，规划引领，规范标准
全面开展普查。武汉市各地应对建成区内易涝点、排水防涝基础设施、水域面积、绿地覆盖、道路硬化、黑臭水体等海绵城市有关内容进行全面普查、登记造册。摸清现有雨水容纳能力，结合当地最新的气象、水文、城市地表等资料，修编或编制暴雨强度公式，研究暴雨设计雨型，武汉市有条件的地区应分区制订暴雨强度公式，按照雨水产消平衡的原则，合理配置调蓄设施，确保海绵城市建设因地制宜。
科学编制规划。武汉市人民政府城乡规划主管部门会同建设、市政、园林、水务等部门负责海绵城市专项规划编制具体工作，高起点、高规格编制规划方案，使其具有科学性和可操作性。一要因地制宜。武汉市应按照住房城乡建设部《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》要求，在掌握分析第一手水文数据的基础上，综合考虑自然地理条件、排水设施现状、经济发展水平等因素，因地制宜出台针对性的指导意见和建设标准、制定年度建设计划。二要注重韧性。武汉市海绵城市建设的韧性规划不仅涉及城市本身，还必须从流域整体来统筹抗洪防涝，从山河林湖城一体化来提高城市防灾韧性。针对不同城市及地区，要以问题导向为主，经验和目标导向为辅，增强城市韧性。三要强调系统性。武汉市应坚持规划先行，创新规划理念与方法，将海绵城市建设理念和要求，与建设智慧城市、森林城市等结合起来，统筹协调控制性规划、修建性规划、专项性规划等，将它们系统性地融入到城市总体规划之中。四要彰显流域性。海绵城市建设是流域性生態修复的关键环节，必须将武汉市海绵城市建设与流域性生态修复结合起来，在编制流域水生态治理规划的基础上，通过流域水生态规划指导武汉市各地海绵城市建设，同时按照流域海绵与区域海绵并重的原则，推进流域性的海绵城市建设。统筹流域水生态规划，实施以流域治理为目标、城乡统筹的生态海绵城市建设行动计划。
（三）坚持统筹建设，有序推进，科学发展
着力“五大统筹”建设。建设海绵城市，要贯彻落实中央城市工作会议精神，“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。”[7]海绵城市建设切忌“一刀切”，而要因地制宜，统筹有序建设。
科学有序推进。一是加快海绵型城市新区建设。武汉市各城市新区、各类园区、成片开发区域要坚持以目标为导向，将海绵城市建设理念、目标要求、技术方法系统纳入新区建设的具体规划和工程实践中。二是有序实施海绵型旧城改造。对城市旧城区，要坚持以问题为导向，结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧居住小区绿化更新改造等，因地制宜采取微地形处理、屋顶绿化、透水铺装、柔性防水基础、雨水调蓄与收集利用等措施，推进区域整体治理，提高雨水积存和蓄滞能力。科学确定建设内容、合理安排建设时序和资金，避免大拆大建。三是着力抓好海绵型县城和特色小镇建设。实施乡村振兴战略，延伸开展城乡一体化海绵体建设。结合全市小城镇建设、历史文化名镇名村和传统村落保护发展、美丽乡村建设、特色小镇建设等，把海绵城市建设作为宜居建设的重点内容，大力推进海绵型县城建设，积极探索海绵型特色小镇建设，先行先试。四是坚持先行试点、逐步推开。按照国家海绵城市建设要求，武汉市作为试点城市要在规划统筹安排下，坚持示范带动、重点突破的工作方式，指导各地研究制定具体实施方案，并通过竞争性评选的方式，选取城市发展对排水防涝基础设施建设、调蓄雨洪和应急管理能力需求强烈，建设基础条件好，实施效果明显，同时能对其他地区的建设起到很强示范引领作用的区域作为先行建设示范区，在示范区内选取条件成熟、可行性强、群众需求迫切、效益明显的项目进行重点推进，优先安排资金进行建设。以武汉市试点城市先行先试，为全省海绵城市建设提供可复制、可推广的经验。
推进重点项目建设。海绵城市建设是“十三五”时期我国基础设施建设的重要组成部分，要科学把握建设时序，有序推进重点项目进度。武汉市应结合实际，从最亟待解决的水环境问题入手，统筹推进海绵城市建设。一是努力推进海绵型建筑与住宅小区建设，实现雨水源头控制。二是稳步推进既有建筑和老旧居住小区海绵化改造，削减雨水径流。三是抓好海绵型城市道路和广场建设，控制径流污染。四是强化海绵型公园绿地建设，增强渗滞能力。五是扎实开展公共服务设施海绵体建设，提升人民幸福感。六是加强城市排水防涝设施建设，提高消纳能力。七是抓好城市水系的保护和修复，确保城市水生态安全。八是统筹建设海绵城市和地下综合管廊，发挥调蓄功能。
（四）坚持完善体制，健全机制，深化海绵侧改革
完善统筹协调机制。武汉市政府要成立专门领导机构，优化工作机制，明确海绵城市规划建设牵头部门及相关责任部门和单位，全面开展管理工作。各相关部门在明确职责分工的基础上，要形成协调联动机制，根据领导小组确立的工作目标分阶段推进各项工作任务。要进一步优化简化海绵城市建设项目的审批流程，加强部门联动，探索网上审批，切实提高审批效率。加快创新海绵城市建设项目的管理运营方式，形成权责明确、集约有效、管理专业的市场化管理体制和运行机制。武汉市要在已有的地下综合管廊、海绵城市建设联席会议制度的基础上，进一步建立健全部门联席会议、专题会议、海绵城市建设工作周例会等会议制度，并按照问题内容的紧急、难易程度，从省市领导、海绵办、行业主管部门三个层面进行协调，保证重点问题得到快速解决，重点工作得到有序推进。建设预警平台及应急设施，完善防汛应急预案，汛期要及时对相关设施进行清理维护，配备临时机泵、发电机等抢险设备，提高应急处置能力。
创建海绵侧改革机制。海绵城市建设是一项复杂的系统工程，除工程技术体系之外，政策、法律、体制、产业、人才、投融资等因素都不能缺位。为了营造海绵城市建设良好的社会环境，武汉市需要对上述相关的领域进行全面的改革，并与供给侧改革同步。需要国家及时出台工程建设领域全面实施低影响开发技术的约束力法律文件。同时，武汉市要开展海绵城市建设的研究，对与建设海绵城市有关的体制机制进行改革，增强法律保障，构建投融资平台，培养人才等，这些相关保障因素都需要及时创新跟进。涉及水生态的行政资源整合和行政体制改革需要率先突破。为激活科研、产业、市场，保障社会有效供给，从而促进经济长远发展，武汉市有必要对政府决策系统、政策法律系统、设计工程系统、公众参与等方面资源进行战略整合。此外，武汉市还要根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，创新建设运营机制。
健全流域管理机制。作为技术体系，海绵城市建设始终处于生态文明建设的战术层面，统筹流域生态治理与加强流域管理才是生态文明建设的战略性安排。因此，武汉市流域管理体制的建立和海绵城市建设需要同步进行，不可偏废。武汉市要强化流域理念，规划建设流域性海绵设施，通过流域调蓄设施规划，健全流域管理机制，还要强化连片效应，将海绵理念与黑臭水体治理深度融合，构建起“治污为本、科学保护、健康和谐”的内河冲沟水环境保护与修复体系，强调以恢复和改善水体功能为目标，以“削减总量、改善水质、营造景观”为主线，逐步修复河湖系水生态系统。
引入协商民主机制。武汉市要加强多元主体参与的议事协商制度建设、协商对话制度建设、监督制度和责任追究制度等方面的建设。居民作为城市的主人，他们对于海绵城市建设具有知情权、表达权、监督权和决策权。海绵城市建设的出发点和落脚点都是为居民服务的，居民积极参与海绵城市建设，体现了城市生态理性的觉醒和生态智慧的彰显，有利于增强海绵城市建设总体规划的科学合理性以及可操作性。
建立监督考核激励机制。武汉市政府要将海绵城市建设管理任务分解落实到相关责任部门和单位，将海绵城市建设纳入湖北省生态文明建设体系，确保责任到位、资金到位、措施到位。
（五）坚持加大投入，落实资金，创新融资
加大政府投入。“中央财政要发挥‘四两拨千斤的作用，通过现有渠道统筹安排资金予以支持，积极引导海绵城市建设。”[6]加大中央财政支持力度。采取以奖代补，对验收考核符合标准的海綿城市项目给予中央财政支持。加大对中小城市相关项目建设信贷支持力度。多渠道筹措建设资金，加大海绵城市建设资金投入，积极争取中央资金支持，加强试点城市中央奖励资金的使用监管。此外，武汉市还要根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，多措并举，完善融资支持。
鼓励引导各地策划区域板块的“大项目”。武汉市要借鉴“规划一张图”，将上级相关任务要求叠加到城市片区空间上，打捆包装成综合性大项目，采取PPP模式推进，加强整体统筹和连片效应。针对部分单个建设项目独立、缺乏连片统筹的问题，制定项目规划设计指导意见，加强项目优化，推进协同解决渍水、污染、景观问题。
武汉市还要在考核标准和付费方式方面出台相关政策。建议部委组织专家团队，编制相关工作导则，指导各地具体制定考核细则和收费付费政策。针对项目建设和运营的不同阶段设定考核办法。对PPP项目公司一体化信息监控平台方案进行评审及运行监控，采集监控数据等作为绩效考核依据，各项指标定期抽查并取平均值作为成绩，由政府方和项目公司共同委托第三方机构具体操作，相关费用计入本项目运营成本。政府按照考核和检测结果进行付费。考核之外，给予建设项目适度的补贴，确保武汉市海绵城市建设启动阶段稳步推进；稳固阶段检查后可配套奖惩作为持续性的常规管理手段。
（六）坚持搭建平台，夯实科技，扶持海绵产业
依托武汉大学海绵城市建设研究中心，建立武汉市海绵城市技术示范基地。以创新工程建设技术为核心、以武汉大学海绵城市建设研究中心为依托是推动武汉市海绵城市建设的重要环节。既要加大科技创新资金投入力度，又要推进产学研结合，强化研发中心建设，高度重视基础前沿及核心技术研究，提高产业技术协同创新水平。进一步地，建立武汉市海绵城市技术示范展示中心，形成一个以生态、科技、文化为主题的综合片区。
建立智慧海绵信息管理平台，建设智慧型海绵城市。武汉市在推进海绵城市建设过程中，应积极融入智慧城市建设理念。要以人工智能为重要发展方向，通过深度融合城市科学、水科学与互联网+技术，使武汉市海绵城市建设成为科技创新、产业发展的重要载体，带动城市发展升级。为此，一要搭建武汉市海绵城市规划建设管理一体化信息平台。按照智慧城市建设要求，整合现有涉水管理信息系统，通过大数据、云计算、物联网技术，对气象数据、雨水汇集量、土壤湿度等进行全面监测，并在云端实时整理和分析，建立信息共享机制，逐步实现雨水动态监控和综合调度，为海绵城市管理提供信息保障，帮助政府部门进行决策。二要注重互联网+技术在雨洪监测中的深度应用。武汉市可通过智能传感技术，立体检测城市雨洪信息，适时掌握雨洪运动状态；耦合气象、水文模型，强化暴雨洪涝预警预报；实现智慧排水、雨水收集、管网堵塞实时监测、智慧水循环利用；推行集中与分散相结合的智慧水污染治理。海绵城市+智慧城市=城市智慧管理。三要采用大数据分析和云计算技术，实现城市水系统智能调控和精细化管理，使城市快捷、智慧、弹性地应对治水问题。
（七）坚持宣传引导，打造海绵文化
武汉市要通过多种渠道和形式宣传海绵城市建设的重大意义、政策措施，以及先进典型，充分发挥舆论引导作用，增强公众对海绵城市理念的认同度，引导民众将海绵城市建设理念和具体要求转化成思维习惯或行为模式，形成海绵城市文化。及时向社会公开海绵城市建设进展情况，注重总结典型经验，拓展群众参与和监督渠道。加强政府引导，鼓励社会各界积极参与海绵城市建设，引导建设单位在方案设计和工程建设中优先采用海绵城市建设理念的设计方案。
此外，还可立足武汉市“大江大湖”特色，实施海绵文化海绵旅游亲水工程。建立国际海绵城市论坛，发展海绵文化、海绵旅游产业，建成一批展现武汉历史文化、风格多样、内涵丰富的海绵文化载体群落，实现海绵城市生态、海绵城市景观、海绵文化的有机融合。
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