深化“放管服”改革的制度经济学分析
唐莹 吴琼华
摘 要： “放管服”改革是供给侧结构性改革的重要内容。面对“放管服”改革面临的难点，运用制度经济学分析框架，从“交易成本”出发，对改革中所存在的突出问题展开扫描。研究发现目前深化“放管服”改革关键在于解决制度性交易成本问题；而信息不对称是产生制度性交易成本的源泉。为进一步提升全社会资源配置效率，对深化改革提出三点建议：第一，改革和完善现有制度，降低非必要性政府制度性交易成本和非必要性企业制度性交易成本。第二，重视全社会市场信息对称分配的制度安排，降低搜寻、整合、维护的信息成本，由此抵制各种信息不对称带来的全社会策略成本。第三，充分利用新型信息技术，重视“互联网+”公共制度性信息平台建设。
关键词： “放管服”改革； 制度性交易成本； 信息成本； “互联网+”公共信息平台
中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.009
Abstract： Deepening reforms in streamlining government administration， delegating more powers， and improving regulation and service is the main content of the structural reform of the supply side. In the face of the difficulties faced by the reform of “streamlining government administration， delegating powers， and improving regulation and service ”， the paper uses the framework of institutional economics analysis and starts with the “transaction cost” to scan the outstanding problems in the reform. The research finds that the key to deepening the reform is to solve the system transaction cost， and information asymmetry is the source of the system transaction cost. In order to further improve the allocation efficiency of the whole society， this paper puts forward three suggestions for further reform： first， to reform and perfect the existing system， to reduce the institutional transaction costs of non-necessity government and the institutional trade costs of non-necessity enterprises should be considered. Secondly， we should pay attention to the symmetrical distribution of market information and reduce the cost of searching， integrating and maintaining， thus resisting the whole social cost of information asymmetry. Third， to make full use of new information technology and the construction of public institutional information platform should also be considered.
Key words： reforms in streamlining administration； delegating powers， and improving regulation and service； institutional transaction cost； information cost； Internet plus； public information platform
2014年以來，“放管服”改革取得明显进展和成效，但利益藩篱、改革深水区、改革梗阻、市场和群众获得感不强等问题，是当前经济体制改革中的痛点问题。如何破解这些困扰，打开改革新思路，本文试图另辟蹊径，在制度经济学视角下，通过引入交易费用、信息不对称等经济学概念，将其纳入政府改革困境的研究中，使之一般化，寄希望寻找到深化改革的新契机，并能为此提供一定的建议。
一、“放管服”改革的内涵、进展与研究现状
（一）“放管服”改革的内涵
1. “放管服”改革是政府市场经济改革的重要一环。中国特色社会主义市场经济改革，主要围绕明确政府与市场关系，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，以“放管服”（简政放权、放管结合和优化服务）改革为重要抓手，持续推进政府职能转变。[1]“放管服”改革是推进供给侧结构性改革的主要内容；是政府适应社会主义市场经济发展要求，不断适应和调整行政形态的变革；也是建立符合现代市场需要的政府治理体系的关键，是政府治理现代化的重要表现。目前，“放管服”改革已进入攻坚期和深水区，下一步是如何把“放管服”改革推向纵深，如何全面深化改革，找准发力点成为必然。
2.市场经济改革的核心在于优化资源配置方式。社会主义市场经济体制改革的核心在于资源的合理配置。以市场供需存在的矛盾现象为例：一方面是一些领域存在产能过剩、需求不足的局面，另一方面是国人在海外掀起一波波的扫货狂潮。看似矛盾的背后反映的是我国产品供给结构性问题。这种结构性矛盾的出现，主要是因为生产要素的配置方式出现偏差，影响了全社会资源配置效率的提升。从此意义上来看，深化“放管服”改革的一个重要出发点，着眼于要素配置方式的错配现象，从政府端出发重点消解由公共权力运行而产生的制约资源高效配置的因素。
（二）“放管服”改革的进展
这场刀刃向内的政府行政改革，在最大限度取消减少审批、多措并举加强监管、不断创新优化服务方面，取得了显著的成绩。
“放”的改革主要体现“放开”和“下放”上。一方面是取消本可由市场、社会自行调节、决策的事项和行为的审批权力，让市场、社会依法自主行为。另一方面是将必不可少的审批事项进行不同层级间政府合理划分。但是，行政审批和与各种审批相关的事项依旧较多，取消和下放事项的“含金量”不足，束缚市场活力的“权力之网”仍没有真正打开。
“善管”是为了更好地做到“宽放”。通过改革以审批发证为主要内容的事前监管这一传统管理体制，建立符合市场发展需要的现代市场监管体系。相较于传统重审批的事前监管，事中事后监管将成为政府职能体现的重点。政府监管体系的结构性变化，对中国政府职能转变来说是一场新的“革命”。监管手段创新不足，事中事后监管仍是短板，多头重复监管与监管乏力缺位同时并存。
“宽放”、“善管”都是手段，“优服”才是根本目的。“优服”是全面优化政府服务的质量和水平。服务是政府施政的目的，也是行政的本质。在全球化激烈竞争的时代，网络成长下的用户习惯日趋“苛刻”，打造符合市场主体需要的营商环境成为优化服务的着力点。优化服务表现在：政务大厅扩面升级，由“跑多个门，办一件事”到“进一个门，办所有事”转变；网上服务内容的多样；行政审批中介服务事项的精简规范。但同时“办证难”、“办证多”现象依旧普遍存在，市场真正需要的公共服务有效供给不足。
（三）“放管服”改革的研究现状
对于以“放管服”为核心的新一轮行政体制改革，以往研究多从政治学、法学、行政管理、哲学等视角出发展开分析。政治学方面，研究多将“放管服”改革看作政府治道的变革的一部分，反映出的是政府治理权力的分权化特征。[2]法学方面，主要关切政府改革过程中，行政权力与其他权力的边界调整与确立，政府与市场、社会法治化运作规则等。行政管理方面的研究最为多见，研究通常在科层制框架下，以行政权力为核心，分析行政体制结构和应用层面的变革。然而，从经济学视角，分析深化“放管服”改革的学术研究并不多见。考虑到行政改革是中国改革承上启下的关键一环，在改革速度放缓的当下，如何突破利益的藩篱，破解梗阻现象，从全新的视角出发，尝试以交易成本为切入点，对深化“放管服”改革中所存在的突出问题展开研究。
二、“放管服”改革在于解决制度性交易成本问题
（一）交易成本与制度性交易成本
1. 交易成本
交易成本理论作为改善和提高经济绩效的有效途径，从20世纪70年代开始，至今得到广大学者们的关注，并将其频繁应用到各种经济问题的研究中。
科斯颠覆传统新古典经济学，指出交易成本的存在，“管理的交易”不是瞬间完成，而是需要付出时间和努力。交易成本概念随后被应用于广泛领域，概念逐渐一般化。[3]3张五常认为，交易成本是运行制度的成本。阿罗指出，交易成本是经济制度的运行费用。正是由于交易活动本身的多样性导致了交易费用定义的多样性。本文认为交易费用，主要是影响“资源达到最优配置”所付出的费用。从资源配置的角度看，人们的交易活动是要付出成本的。如果所付出成本过高，就意味着资源配置效率的降低。
2. 制度性交易成本
制度的存在本身為了稳定预期，使各方行为达成合意的一种秩序规定。而“当针对某种类型交易活动的制度产生时，交易成本就在这种制度的范围内转化成了制度成本”。[4]如此，制度成本就包括两部分：一是制度本身框架形成的成本，即“形成制度的费用”；二是在制度框架下人们从事具体交易活动的成本，即“制度执行、监督和维护的费用”。我们所说的制度性交易成本，主要是指后者，它是在制度框架下，人们围绕制度运行、监督和维护的费用。特别强调，因为制度成本中的“制度”不仅指的是政府性制度安排，也包括私人交易双方之间的合约订立。“制度性”强调公共属性，是公共性制度安排。不同于交易双方之间订立合约的“小制度”，我们所说的制度性交易成本是强调政府性制度安排特征的“大制度”，是参与主体因各种涉及市场经济的公共制度运行而支付的费用。涉及市场经济运转所需的公共制度和规则，包括：行政审批制度、产权制度、税费制度和金融制度等。对于制度性交易成本的概念和现实使用有几点具体解释：
第一，制度性交易成本包括政府承担的制度性交易成本和企业承担的制度性交易成本。制度性交易成本的承担主体包括政府和政府相对方。在很多研究者看来，提到制度性交易成本，就会认为是市场主体所支付的费用。其实不然，交易是双向的，政府在这一过程中，也承担了制度运转的费用。对于政府而言，它是政府制定、执行制度规则的成本；对相对方而言，以企业为例，它是企业自身经营性成本以外的，受制于政府制度性安排的外部成本。它是市场主体在遵循政府制定的一系列规章制度时所需付出的成本。[5]302
第二，制度性交易成本的降低只能通过公共政策和制度制定方，采取一定的流程启动修改和取消。制度性交易成本的强制性、客观性特征。它的建立和运行，其主导权不在于企业，而在于制度制定方和运行方。通常它是企业自身无法降低的成本，是制度自身形成和运转的费用。由于“科斯定理”所假定的可能性，即“交易费用不为零”的情况在现实中无法实现，那么，制度性交易成本的合理需要依靠公共性制度改革和创新，为市场经济运行提供合宜的政府干预制度设计，从而为市场主体提供便利和优质服务。
第三，政府自身制度性交易成本也有着降低的冲动。雖然政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制的本身并非不要成本。[3]93权威性方法的使用，回避了行政成本过高而被其他组织形式替代的可能。实际上，有时它的成本大得惊人。与参与市场竞争的企业一样，政府内部各层级之间也存在着某种竞争和考核压力。政府间也有着降低制度性交易成本的冲动。各地围绕招商引资，纷纷创新服务方式，打造高效便捷的营商环境就是一种地区间政府围绕降低制度性交易成本而展开的竞争体现。
第四，制度性交易成本需要合理评估。成本的存在有一定必然合理性，但是超过一定限度的制度性交易费用，其合理性就会丧失。换句话说，并不是在所有场合都要降低交易成本的，有些时候需要提高交易成本来限制交易的发生，如毒品和违法交易。对于它的评估，需要理性看待。正常的制度性成本，为市场交易和企业利润提供保障（合理税费），成本只有超出一定比例时，才会成为一种负担，就需要加以剔除或者创设新的制度予以替代。
（二）“放管服”改革与制度性交易成本
过高的代价必然影响资源配置的效率。诺斯为代表的新制度经济学派认为，市场交易由于各种投机行为容易导致损失，制度创生的目的就在于降低这部分损失。当制度的存在不能降低交易成本，反而带来各种因制度自身运转而产生的交易成本大幅上升，同时有可能会产生因投机行为带来的损失，这时制度自身的合法性就受到挑战。制度不适宜市场交易的现实需要，重新建立与市场交易匹配的新制度成为必然。
“放管服”改革在于降低因制度运行所发生的不适宜的交易成本。改革的目的在于改革和完善不合理、不适宜的市场经济运行体制机制，通过降低因政府干预所带来的不合理成本，包括制度制定、管制、行政审批和行业垄断等干预所形成的成本，降低在社会主义市场经济制度运行框架各参与者的支出费用。根据“放管服”改革的具体内容可以看出，它的改革对象主要是经济制度运行环节的执行、监督和维护中费用。这就需要明确非必要制度性交易成本的边界，即完成政府与市场“握手”所必需费用的超出部分。非必要交易成本，既有的交易制度规则与交易行为的不适应多发生的“摩擦成本”。现行存在的主要问题，实体企业自身成本结构不合理，同时政府干预产生的不合理成本存在，加剧了全社会制度性交易成本升高。
现实“放管服”改革，重在改革影响市场资源配置效率的体制机制，通过降低企业承担的制度性交易成本，同时保持政府承担的制度性交易成本合理、合规，最终求得由公共制度运行给全社会运行所带来的费用大幅降低。
三、信息不对称是产生制度性交易成本的源泉
交易成本产生的前提在于机会主义和信息不充分。[6]71目前在以“放管服”为抓手的市场经济体制改革中，由于公共制度运行而产生的交易成本，主要来源于信息不对称下的信息不充分和投机行为。
（一）信息不充分
首先，由于公共制度和公共政策单方制定的特殊性，决定了市场一方天然的存在获取既有规则信息的弱势。我们看到在行政审批中，往往存在前置条件材料要求，办理流程运行复杂，办事效率较低等问题；此外，公共服务提供的错配，不仅仅是政府要提供什么，关键还在于市场主体真正需要什么，这些都需要信息的交流和反馈。只有解决这些，才能真正增强“放管服”改革“最后一公里”等问题。政府掌握海量的数据，但目前大部分是门户各立的“数据烟囱”；我们拥有众多市场内生的监督机制，但是缺乏承纳社会共识的“大监督平台”，可以让监督的信息在全社会流动和共享。
其次，当市场主体通过审核进入市场后，其是否按照市场经济运行制度依法行事，此时市场主体拥有更多信息，政府在此环节中处于弱势。当前，监管对象、内容的海量和政府的有限能力之间不匹配，关键在于监督信息的不对称。将市场主体的事后行为信息和政府既有规则信息相结合，是发展高效、持续的市场经济运行健康环境的前提。制度设计的关键工作是设计相应的规则，使得在市场经济制度运行的不同阶段中，两类信息能够相互结合。
从此意义上来看，解决信息搜寻、信息分布、信息效率的不对称，为市场的准入信息、监管信息、服务信息搭建流动、共享的平台是目前改革的关键问题。
（二）投机行为
事前信息也称为“隐藏信息”，容易导致“逆向选择”；事后非对策信息也称为“隐藏行为”，容易导致“道德风险”。还有各种因抵制信息不对称的行为，如腐败和亲属关系网等裙带关系。
1. 逆向选择
“逆向选择”源于“隐藏信息”产生的投机行为。如果所获得的收益很大，大于获取了该收益所付出的成本，随着收益的增多，私有信息的拥有者或潜在拥有者，就有极大的动机维护“私有性”或“资产专有性”，从而保持获取更多收益的优势。现实中依附于行政权力上的“红顶中介”，加剧了和审批相关的信息市场专有性，变相实施行政垄断，致使市场竞争萎缩，同时造成中介服务耗时长，收费高，态度差等问题频生。[7]黑龙江一个7000万的项目，企业支付给指定的“红顶”中介费用高达300万，企业把这个费用成为“痛快费”，因为交费后，审批等事情就能顺利地办下来。一些地区项目审批中，审批所需材料多，流程繁琐，中介收费项目多，很多高质量优质项目无法上马。所以在一些项目审批中，可能会出现逆向选择的“劣胜优汰”结果。
2. 道德风险
制度性交易成本中的道德风险也在加大。“为官不为”现象的抬头就是“隐藏行为”的新型投机行为表现。虽然服务人员表面上办事，是否全力协助办事，群众是否能得到优质的服务，就存在极大的不确定性。当工作和权力被授权给下级单位，上下级之间不可避免的信息不对称会在激励上产生问题。[6]70下级单位利用自己的优势使用信息，但是高层组织的权力目标则有可能实现不了。虽然近年来我国高度重视决策主体的权责机制建设，强化责任追究，增强了决策主体的责任意识，但也导致了新的制度性交易成本。一些部门为了规避责任，抱着“只要形式到位，只要过问了，即使出了问题，也不是自己的责任”的心态，工作消极，背后推诿时有存在。
3. 亲属关系网、熟人社会和地域纽带
家族、親属关系、熟人社会甚至是地域管辖网作为一种可以限制机会主义和降低信息不对称的重要治理机制、制度安排。它的优势在于“这个制度在限制机会主义行为和减少交易成本与信息不对称方面的能力。”“成也萧何败也萧何”过度依赖亲属关系网会大大限制经济的效率。熟人社会带来的“群体内交易成本比较低，但是群体间交易成本一直很高”，进而影响全社会交易成本。如何打破地域分割和行业垄断，加强公平竞争市场环境建设，是下一步深化改革的重点。
4. 腐败
在监管领域，我们看到政府的过度管制不仅本身无效率，而且会损害克服信息不对称的一个重要机制“声誉机制”。声誉的供给曲线处处低于需求曲线，“极度监管、毫无声誉”的极端情况成为均衡，整个社会就陷入“管制陷阱”。一旦落入管制陷阱，人们总是把市场不重视声誉理解为管制太少，结果就陷入管制和声誉的恶性循环中。[8]医药和食品两个领域，被认为是信息不对称非常严重的领域，但是严格的政府管制反而使这两个领域成为官员腐败的重灾区。亟须建立政府、市场、社会三位一体的监督制约体系，尤其重视市场和社会的“声誉机制”的建立。
四、“放管服”改革经济学分析和下一步突破重点
（一）“放管服”改革的经济学分析
20世纪70年代开始世界各国开始的治道变革，政府治理由单一化向分权化的转变，反映出的是提供信息和分配信息的制度安排在发生根本性改变。而这一改变，也加剧了治理过程中主体的信息不对称。
“简政放权”，强调简化的同时，政府放权于市场、社会。市场、社会本身能凭借自身更多的时空信息，更好地在其运行系统内发挥自我管理作用，政府就不需要越俎代庖，徒增因信息不对称而带来的行政控制、审批交易成本过高等问题。为此，深化行政审批制度改革，中介机构清理，商事制度改革等都是在降低由政府审批而带来的事先和事后交易成本，以及由此引发的一系列投机行为带来的策略成本。
“放管结合”，强调有效监管，更注重事中事后监管。这里有两层解释：一是政府与市场、政府与社会的行为互动方面，相对于生产者、销售者而言，由于消费者距离产品和服务的信息是最远的，存在着严重的信息不足。生产者和销售者存在隐藏信息的动机，这就需要政府通过有效监管，及时公布、整合有效信息，扭转信息的不对称现状。否则，全社会信息搜寻、交流、协商、治理的交易成本将大大提升。二是政府监管系统的绩效问题。政府监管体系的结构性调整，由传统更注重事前监管向事中、事后监管的重心转移，反映出政府在信息不对称背景下，如何使政府新获得监督信息的边际成本正好等于减少错误信息的边际收益。在培育发展新动能背景下，很多新经济、新业态、新模式的出现，由于事物本身发展处于初始阶段，趋势不明显，信息搜寻成本过高，获取信息的不完全，信息不足造成的错误成本加大。如若着重事前监管，容易扼杀新业态乃至全社会创新的活力。而事中事后监管，事物发展全面展开，信息搜寻成本降低，可以做出获取信息的最优管理方案（搜集成本与错误成本之间的均衡，总信息成本的最小化）。
“优化服务”体现在政府与市场、政府与社会的互动中，政府属于信息拥有的强势一方，掌握绝对信息的一方拥有潜在的投机行为倾向，无疑策略成本有增加的极大可能。为了防止因为投机行为导致的策略成本上升，降低制度性交易成本，从而在区域竞争占据成本优势地位，政府要提供符合市场主体需要的公共服务和与之匹配的公共产品，以上这些将会成为深化政府“放管服”改革的重点内容。
（二）下一步改革要突破的重点
一旦存在信息的不对称，就可能产生各种投机行为和信息不充分情况，如果没有相应的措施安排对信息的不对称进行抵制，信息不充分极有可能诱发逆向选择、道德危害、腐败等投机行为，从而极大增加社会的交易成本，最终影响到资源的最优配置。因此，有助于提供信息或分配信息的制度安排在降低各种类型的交易成本方面发挥至关重要的作用。
通过以上分析，以“放管服”改革为主要抓手的政府治理改革，重点要放在解决由于信息不对称而带来的制度性交易成本不合理问题，进而影响全社会资源配置效率。下一步突破和创新的重点在于：
1. 改革和完善现有制度，降低非必要政府承担制度性交易成本和非必要企业承担制度性交易成本。因为制度性交易成本的强制性，所以清理非必要性制度性交易成本的重任，主要在于公共政策和制度的制定一方。一方面政府需要及时清理是否存在过度干预市场，行政权力滥用而产生的不合规律、效率不高的制度。按照收益法则，一项好的制度产生的效益，应当大于社会主体为遵守这一制度所付出的成本和政府执行这一制度的成本相加的总和。[5]305完善配套改革，明确政府相关部门的工作职责，做好权责清单的集约化、规范化、标准化等权力运行梳理工作；建立制度设计评估论证制度，保证制度的科学、合理、有效；要健全制度设计的监督制度，制度设计的过程、结果都要公开，接受社会监督，使错误的制度能及时纠正。另一方面加大对相关承接部门及人员的及时专业化、系统化、政策培训，尽快熟悉和掌握新工作，更快胜任岗位。
2. 重视全社会信息对称分配的制度安排，降低搜寻、整合、维护的信息成本，由此抵制各种信息不对称带来的全社会策略成本。从技术上看，新兴技术使得信息分布相对对称，将交易双方置于较为平等的过程中，达成合意的最终结果因为信息的相对分布合理；使得信息拥有较少方获得更多用于弥补、执行、救济的信息，同时降低信息拥有较多方采取投机策略选择。如果了解信息成本在契约达成活动中的重要性的话，那么就不难理解获取和整合信息难易，直接影响事先交易成本（交易信息获取、协调）、事后交易成本（交易的弥补和制裁）以及策略成本。一个当事方对其他当事方在达成合意中的特点、对有关执行活动的时空信息了解越多，他们可能花费的策略成本就越低。技术作为一种重要的变量，通过嵌入政府治理流程，可以形成与制度力量相当的减少信息不对称的抵制性力量。全面嵌入政务流程的自动化、智能化技术提升服务的精准、个性等确定性特征，大大降低了信息的不确定性。建议尽快出台全国行政审批改革的标准化、统一化、集约化、数据化改革方案。加强“权力清单”“责任清单”和“负面清单”的使用和动态调整。尤其要健全追责机制，对问题涉及到哪级政府和责任人、承担什么责任进行明确界定，形成专负其事、专担其责的权责事对应制度。
3. 充分利用新型信息技术，构建“互联网+”公共制度性信息平台建设。互联网、大数据、云计算、人工智能等技术，不仅极大地提高了政府治理参与各方在信息获取上的能力，并且将信息不对称的延伸拓展信息分析、信息应用上的能力，为政府简政放权、“放管服”改革的进一步深入推进提供了新能量。一方面，通过政务公开，互联网+政务服务平台建设，发挥互联网的乘数效应，降低信息搜寻成本；另一方面，新技术平台提供了信息交流、碰撞、整合的平台，降低了信息整合成本。因为政府服务由“线下”变为“线上”，由“群众最多跑一次”到“全部参与者最多跑一次”，背后反映的是数据的流动，带来的政府和参与方的时间成本、物质成本和人力成本的大量减少。智慧政府的目标，在更高层面上全面融合信息资源，提供统一完善的政府服务体系，实现一站式办理无障碍，政务信息资源开放共享无阻碍，政府部门与社会公众互动的零距离，公众办事需求与政府在线服务匹配零误差。网络版现代政府运作的支撑体系正在搭建，浙江省的“最多跑一次”，贵州的“服务到家”互聯网政务战略的实现都是典型案例。“数字政府”建设的提出，正是使技术嵌入上升为信息分配的制度安排。通过政府治理全流程的数字化、数据化、智能化，真正切断各种部门利益，行业利益，权力利益、个人利益相互交，难以推进改革等问题，同时也能通过信息的交流和碰撞，使政府明确市场主体需要的公共服务，打造良好的营商环境。
参考文献：
[1]李克强在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上发表重要讲话[EB/OL].中华人民共和国中央政府网，（2017-06-13）[2017-02-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-06/13/content_5202214.htm.
[2]薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理，2014（5）：53.
[3]罗纳德.H.科斯.企业、市场与法律[M].上海：格致出版社，2014 ：3-93.
[4]孙国峰.交易成本与制度成本的关系分析[J].西南师范大学学报（人文社会科学版），2004（2）：70.
[5]中国财政科学研究院“降成本”课题组. 降成本：2017年的调查与分析[M].北京：中国财政经济出版社，2017：302-305.
[6]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].陈幽泓，等译.上海：上海三联出版社，2000：70-71.
[7]龙海波.深化行政审批制度改革需要处理好六个问题[N].中国经济时报，2016-11-23（5）.
[8]张维迎.经济学原理[M].西安：西北大学出版社，2015：352.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： “放管服”改革是供给侧结构性改革的重要内容。面对“放管服”改革面临的难点，运用制度经济学分析框架，从“交易成本”出发，对改革中所存在的突出问题展开扫描。研究发现目前深化“放管服”改革关键在于解决制度性交易成本问题；而信息不对称是产生制度性交易成本的源泉。为进一步提升全社会资源配置效率，对深化改革提出三点建议：第一，改革和完善现有制度，降低非必要性政府制度性交易成本和非必要性企业制度性交易成本。第二，重视全社会市场信息对称分配的制度安排，降低搜寻、整合、维护的信息成本，由此抵制各种信息不对称带来的全社会策略成本。第三，充分利用新型信息技术，重视“互联网+”公共制度性信息平台建设。
关键词： “放管服”改革； 制度性交易成本； 信息成本； “互联网+”公共信息平台
中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.009
Abstract： Deepening reforms in streamlining government administration， delegating more powers， and improving regulation and service is the main content of the structural reform of the supply side. In the face of the difficulties faced by the reform of “streamlining government administration， delegating powers， and improving regulation and service ”， the paper uses the framework of institutional economics analysis and starts with the “transaction cost” to scan the outstanding problems in the reform. The research finds that the key to deepening the reform is to solve the system transaction cost， and information asymmetry is the source of the system transaction cost. In order to further improve the allocation efficiency of the whole society， this paper puts forward three suggestions for further reform： first， to reform and perfect the existing system， to reduce the institutional transaction costs of non-necessity government and the institutional trade costs of non-necessity enterprises should be considered. Secondly， we should pay attention to the symmetrical distribution of market information and reduce the cost of searching， integrating and maintaining， thus resisting the whole social cost of information asymmetry. Third， to make full use of new information technology and the construction of public institutional information platform should also be considered.
Key words： reforms in streamlining administration； delegating powers， and improving regulation and service； institutional transaction cost； information cost； Internet plus； public information platform
2014年以來，“放管服”改革取得明显进展和成效，但利益藩篱、改革深水区、改革梗阻、市场和群众获得感不强等问题，是当前经济体制改革中的痛点问题。如何破解这些困扰，打开改革新思路，本文试图另辟蹊径，在制度经济学视角下，通过引入交易费用、信息不对称等经济学概念，将其纳入政府改革困境的研究中，使之一般化，寄希望寻找到深化改革的新契机，并能为此提供一定的建议。
一、“放管服”改革的内涵、进展与研究现状
（一）“放管服”改革的内涵
1. “放管服”改革是政府市场经济改革的重要一环。中国特色社会主义市场经济改革，主要围绕明确政府与市场关系，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，以“放管服”（简政放权、放管结合和优化服务）改革为重要抓手，持续推进政府职能转变。[1]“放管服”改革是推进供给侧结构性改革的主要内容；是政府适应社会主义市场经济发展要求，不断适应和调整行政形态的变革；也是建立符合现代市场需要的政府治理体系的关键，是政府治理现代化的重要表现。目前，“放管服”改革已进入攻坚期和深水区，下一步是如何把“放管服”改革推向纵深，如何全面深化改革，找准发力点成为必然。
2.市场经济改革的核心在于优化资源配置方式。社会主义市场经济体制改革的核心在于资源的合理配置。以市场供需存在的矛盾现象为例：一方面是一些领域存在产能过剩、需求不足的局面，另一方面是国人在海外掀起一波波的扫货狂潮。看似矛盾的背后反映的是我国产品供给结构性问题。这种结构性矛盾的出现，主要是因为生产要素的配置方式出现偏差，影响了全社会资源配置效率的提升。从此意义上来看，深化“放管服”改革的一个重要出发点，着眼于要素配置方式的错配现象，从政府端出发重点消解由公共权力运行而产生的制约资源高效配置的因素。
（二）“放管服”改革的进展
这场刀刃向内的政府行政改革，在最大限度取消减少审批、多措并举加强监管、不断创新优化服务方面，取得了显著的成绩。
“放”的改革主要体现“放开”和“下放”上。一方面是取消本可由市场、社会自行调节、决策的事项和行为的审批权力，让市场、社会依法自主行为。另一方面是将必不可少的审批事项进行不同层级间政府合理划分。但是，行政审批和与各种审批相关的事项依旧较多，取消和下放事项的“含金量”不足，束缚市场活力的“权力之网”仍没有真正打开。
“善管”是为了更好地做到“宽放”。通过改革以审批发证为主要内容的事前监管这一传统管理体制，建立符合市场发展需要的现代市场监管体系。相较于传统重审批的事前监管，事中事后监管将成为政府职能体现的重点。政府监管体系的结构性变化，对中国政府职能转变来说是一场新的“革命”。监管手段创新不足，事中事后监管仍是短板，多头重复监管与监管乏力缺位同时并存。
“宽放”、“善管”都是手段，“优服”才是根本目的。“优服”是全面优化政府服务的质量和水平。服务是政府施政的目的，也是行政的本质。在全球化激烈竞争的时代，网络成长下的用户习惯日趋“苛刻”，打造符合市场主体需要的营商环境成为优化服务的着力点。优化服务表现在：政务大厅扩面升级，由“跑多个门，办一件事”到“进一个门，办所有事”转变；网上服务内容的多样；行政审批中介服务事项的精简规范。但同时“办证难”、“办证多”现象依旧普遍存在，市场真正需要的公共服务有效供给不足。
（三）“放管服”改革的研究现状
对于以“放管服”为核心的新一轮行政体制改革，以往研究多从政治学、法学、行政管理、哲学等视角出发展开分析。政治学方面，研究多将“放管服”改革看作政府治道的变革的一部分，反映出的是政府治理权力的分权化特征。[2]法学方面，主要关切政府改革过程中，行政权力与其他权力的边界调整与确立，政府与市场、社会法治化运作规则等。行政管理方面的研究最为多见，研究通常在科层制框架下，以行政权力为核心，分析行政体制结构和应用层面的变革。然而，从经济学视角，分析深化“放管服”改革的学术研究并不多见。考虑到行政改革是中国改革承上启下的关键一环，在改革速度放缓的当下，如何突破利益的藩篱，破解梗阻现象，从全新的视角出发，尝试以交易成本为切入点，对深化“放管服”改革中所存在的突出问题展开研究。
二、“放管服”改革在于解决制度性交易成本问题
（一）交易成本与制度性交易成本
1. 交易成本
交易成本理论作为改善和提高经济绩效的有效途径，从20世纪70年代开始，至今得到广大学者们的关注，并将其频繁应用到各种经济问题的研究中。
科斯颠覆传统新古典经济学，指出交易成本的存在，“管理的交易”不是瞬间完成，而是需要付出时间和努力。交易成本概念随后被应用于广泛领域，概念逐渐一般化。[3]3张五常认为，交易成本是运行制度的成本。阿罗指出，交易成本是经济制度的运行费用。正是由于交易活动本身的多样性导致了交易费用定义的多样性。本文认为交易费用，主要是影响“资源达到最优配置”所付出的费用。从资源配置的角度看，人们的交易活动是要付出成本的。如果所付出成本过高，就意味着资源配置效率的降低。
2. 制度性交易成本
制度的存在本身為了稳定预期，使各方行为达成合意的一种秩序规定。而“当针对某种类型交易活动的制度产生时，交易成本就在这种制度的范围内转化成了制度成本”。[4]如此，制度成本就包括两部分：一是制度本身框架形成的成本，即“形成制度的费用”；二是在制度框架下人们从事具体交易活动的成本，即“制度执行、监督和维护的费用”。我们所说的制度性交易成本，主要是指后者，它是在制度框架下，人们围绕制度运行、监督和维护的费用。特别强调，因为制度成本中的“制度”不仅指的是政府性制度安排，也包括私人交易双方之间的合约订立。“制度性”强调公共属性，是公共性制度安排。不同于交易双方之间订立合约的“小制度”，我们所说的制度性交易成本是强调政府性制度安排特征的“大制度”，是参与主体因各种涉及市场经济的公共制度运行而支付的费用。涉及市场经济运转所需的公共制度和规则，包括：行政审批制度、产权制度、税费制度和金融制度等。对于制度性交易成本的概念和现实使用有几点具体解释：
第一，制度性交易成本包括政府承担的制度性交易成本和企业承担的制度性交易成本。制度性交易成本的承担主体包括政府和政府相对方。在很多研究者看来，提到制度性交易成本，就会认为是市场主体所支付的费用。其实不然，交易是双向的，政府在这一过程中，也承担了制度运转的费用。对于政府而言，它是政府制定、执行制度规则的成本；对相对方而言，以企业为例，它是企业自身经营性成本以外的，受制于政府制度性安排的外部成本。它是市场主体在遵循政府制定的一系列规章制度时所需付出的成本。[5]302
第二，制度性交易成本的降低只能通过公共政策和制度制定方，采取一定的流程启动修改和取消。制度性交易成本的强制性、客观性特征。它的建立和运行，其主导权不在于企业，而在于制度制定方和运行方。通常它是企业自身无法降低的成本，是制度自身形成和运转的费用。由于“科斯定理”所假定的可能性，即“交易费用不为零”的情况在现实中无法实现，那么，制度性交易成本的合理需要依靠公共性制度改革和创新，为市场经济运行提供合宜的政府干预制度设计，从而为市场主体提供便利和优质服务。
第三，政府自身制度性交易成本也有着降低的冲动。雖然政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制的本身并非不要成本。[3]93权威性方法的使用，回避了行政成本过高而被其他组织形式替代的可能。实际上，有时它的成本大得惊人。与参与市场竞争的企业一样，政府内部各层级之间也存在着某种竞争和考核压力。政府间也有着降低制度性交易成本的冲动。各地围绕招商引资，纷纷创新服务方式，打造高效便捷的营商环境就是一种地区间政府围绕降低制度性交易成本而展开的竞争体现。
第四，制度性交易成本需要合理评估。成本的存在有一定必然合理性，但是超过一定限度的制度性交易费用，其合理性就会丧失。换句话说，并不是在所有场合都要降低交易成本的，有些时候需要提高交易成本来限制交易的发生，如毒品和违法交易。对于它的评估，需要理性看待。正常的制度性成本，为市场交易和企业利润提供保障（合理税费），成本只有超出一定比例时，才会成为一种负担，就需要加以剔除或者创设新的制度予以替代。
（二）“放管服”改革与制度性交易成本
过高的代价必然影响资源配置的效率。诺斯为代表的新制度经济学派认为，市场交易由于各种投机行为容易导致损失，制度创生的目的就在于降低这部分损失。当制度的存在不能降低交易成本，反而带来各种因制度自身运转而产生的交易成本大幅上升，同时有可能会产生因投机行为带来的损失，这时制度自身的合法性就受到挑战。制度不适宜市场交易的现实需要，重新建立与市场交易匹配的新制度成为必然。
“放管服”改革在于降低因制度运行所发生的不适宜的交易成本。改革的目的在于改革和完善不合理、不适宜的市场经济运行体制机制，通过降低因政府干预所带来的不合理成本，包括制度制定、管制、行政审批和行业垄断等干预所形成的成本，降低在社会主义市场经济制度运行框架各参与者的支出费用。根据“放管服”改革的具体内容可以看出，它的改革对象主要是经济制度运行环节的执行、监督和维护中费用。这就需要明确非必要制度性交易成本的边界，即完成政府与市场“握手”所必需费用的超出部分。非必要交易成本，既有的交易制度规则与交易行为的不适应多发生的“摩擦成本”。现行存在的主要问题，实体企业自身成本结构不合理，同时政府干预产生的不合理成本存在，加剧了全社会制度性交易成本升高。
现实“放管服”改革，重在改革影响市场资源配置效率的体制机制，通过降低企业承担的制度性交易成本，同时保持政府承担的制度性交易成本合理、合规，最终求得由公共制度运行给全社会运行所带来的费用大幅降低。
三、信息不对称是产生制度性交易成本的源泉
交易成本产生的前提在于机会主义和信息不充分。[6]71目前在以“放管服”为抓手的市场经济体制改革中，由于公共制度运行而产生的交易成本，主要来源于信息不对称下的信息不充分和投机行为。
（一）信息不充分
首先，由于公共制度和公共政策单方制定的特殊性，决定了市场一方天然的存在获取既有规则信息的弱势。我们看到在行政审批中，往往存在前置条件材料要求，办理流程运行复杂，办事效率较低等问题；此外，公共服务提供的错配，不仅仅是政府要提供什么，关键还在于市场主体真正需要什么，这些都需要信息的交流和反馈。只有解决这些，才能真正增强“放管服”改革“最后一公里”等问题。政府掌握海量的数据，但目前大部分是门户各立的“数据烟囱”；我们拥有众多市场内生的监督机制，但是缺乏承纳社会共识的“大监督平台”，可以让监督的信息在全社会流动和共享。
其次，当市场主体通过审核进入市场后，其是否按照市场经济运行制度依法行事，此时市场主体拥有更多信息，政府在此环节中处于弱势。当前，监管对象、内容的海量和政府的有限能力之间不匹配，关键在于监督信息的不对称。将市场主体的事后行为信息和政府既有规则信息相结合，是发展高效、持续的市场经济运行健康环境的前提。制度设计的关键工作是设计相应的规则，使得在市场经济制度运行的不同阶段中，两类信息能够相互结合。
从此意义上来看，解决信息搜寻、信息分布、信息效率的不对称，为市场的准入信息、监管信息、服务信息搭建流动、共享的平台是目前改革的关键问题。
（二）投机行为
事前信息也称为“隐藏信息”，容易导致“逆向选择”；事后非对策信息也称为“隐藏行为”，容易导致“道德风险”。还有各种因抵制信息不对称的行为，如腐败和亲属关系网等裙带关系。
1. 逆向选择
“逆向选择”源于“隐藏信息”产生的投机行为。如果所获得的收益很大，大于获取了该收益所付出的成本，随着收益的增多，私有信息的拥有者或潜在拥有者，就有极大的动机维护“私有性”或“资产专有性”，从而保持获取更多收益的优势。现实中依附于行政权力上的“红顶中介”，加剧了和审批相关的信息市场专有性，变相实施行政垄断，致使市场竞争萎缩，同时造成中介服务耗时长，收费高，态度差等问题频生。[7]黑龙江一个7000万的项目，企业支付给指定的“红顶”中介费用高达300万，企业把这个费用成为“痛快费”，因为交费后，审批等事情就能顺利地办下来。一些地区项目审批中，审批所需材料多，流程繁琐，中介收费项目多，很多高质量优质项目无法上马。所以在一些项目审批中，可能会出现逆向选择的“劣胜优汰”结果。
2. 道德风险
制度性交易成本中的道德风险也在加大。“为官不为”现象的抬头就是“隐藏行为”的新型投机行为表现。虽然服务人员表面上办事，是否全力协助办事，群众是否能得到优质的服务，就存在极大的不确定性。当工作和权力被授权给下级单位，上下级之间不可避免的信息不对称会在激励上产生问题。[6]70下级单位利用自己的优势使用信息，但是高层组织的权力目标则有可能实现不了。虽然近年来我国高度重视决策主体的权责机制建设，强化责任追究，增强了决策主体的责任意识，但也导致了新的制度性交易成本。一些部门为了规避责任，抱着“只要形式到位，只要过问了，即使出了问题，也不是自己的责任”的心态，工作消极，背后推诿时有存在。
3. 亲属关系网、熟人社会和地域纽带
家族、親属关系、熟人社会甚至是地域管辖网作为一种可以限制机会主义和降低信息不对称的重要治理机制、制度安排。它的优势在于“这个制度在限制机会主义行为和减少交易成本与信息不对称方面的能力。”“成也萧何败也萧何”过度依赖亲属关系网会大大限制经济的效率。熟人社会带来的“群体内交易成本比较低，但是群体间交易成本一直很高”，进而影响全社会交易成本。如何打破地域分割和行业垄断，加强公平竞争市场环境建设，是下一步深化改革的重点。
4. 腐败
在监管领域，我们看到政府的过度管制不仅本身无效率，而且会损害克服信息不对称的一个重要机制“声誉机制”。声誉的供给曲线处处低于需求曲线，“极度监管、毫无声誉”的极端情况成为均衡，整个社会就陷入“管制陷阱”。一旦落入管制陷阱，人们总是把市场不重视声誉理解为管制太少，结果就陷入管制和声誉的恶性循环中。[8]医药和食品两个领域，被认为是信息不对称非常严重的领域，但是严格的政府管制反而使这两个领域成为官员腐败的重灾区。亟须建立政府、市场、社会三位一体的监督制约体系，尤其重视市场和社会的“声誉机制”的建立。
四、“放管服”改革经济学分析和下一步突破重点
（一）“放管服”改革的经济学分析
20世纪70年代开始世界各国开始的治道变革，政府治理由单一化向分权化的转变，反映出的是提供信息和分配信息的制度安排在发生根本性改变。而这一改变，也加剧了治理过程中主体的信息不对称。
“简政放权”，强调简化的同时，政府放权于市场、社会。市场、社会本身能凭借自身更多的时空信息，更好地在其运行系统内发挥自我管理作用，政府就不需要越俎代庖，徒增因信息不对称而带来的行政控制、审批交易成本过高等问题。为此，深化行政审批制度改革，中介机构清理，商事制度改革等都是在降低由政府审批而带来的事先和事后交易成本，以及由此引发的一系列投机行为带来的策略成本。
“放管结合”，强调有效监管，更注重事中事后监管。这里有两层解释：一是政府与市场、政府与社会的行为互动方面，相对于生产者、销售者而言，由于消费者距离产品和服务的信息是最远的，存在着严重的信息不足。生产者和销售者存在隐藏信息的动机，这就需要政府通过有效监管，及时公布、整合有效信息，扭转信息的不对称现状。否则，全社会信息搜寻、交流、协商、治理的交易成本将大大提升。二是政府监管系统的绩效问题。政府监管体系的结构性调整，由传统更注重事前监管向事中、事后监管的重心转移，反映出政府在信息不对称背景下，如何使政府新获得监督信息的边际成本正好等于减少错误信息的边际收益。在培育发展新动能背景下，很多新经济、新业态、新模式的出现，由于事物本身发展处于初始阶段，趋势不明显，信息搜寻成本过高，获取信息的不完全，信息不足造成的错误成本加大。如若着重事前监管，容易扼杀新业态乃至全社会创新的活力。而事中事后监管，事物发展全面展开，信息搜寻成本降低，可以做出获取信息的最优管理方案（搜集成本与错误成本之间的均衡，总信息成本的最小化）。
“优化服务”体现在政府与市场、政府与社会的互动中，政府属于信息拥有的强势一方，掌握绝对信息的一方拥有潜在的投机行为倾向，无疑策略成本有增加的极大可能。为了防止因为投机行为导致的策略成本上升，降低制度性交易成本，从而在区域竞争占据成本优势地位，政府要提供符合市场主体需要的公共服务和与之匹配的公共产品，以上这些将会成为深化政府“放管服”改革的重点内容。
（二）下一步改革要突破的重点
一旦存在信息的不对称，就可能产生各种投机行为和信息不充分情况，如果没有相应的措施安排对信息的不对称进行抵制，信息不充分极有可能诱发逆向选择、道德危害、腐败等投机行为，从而极大增加社会的交易成本，最终影响到资源的最优配置。因此，有助于提供信息或分配信息的制度安排在降低各种类型的交易成本方面发挥至关重要的作用。
通过以上分析，以“放管服”改革为主要抓手的政府治理改革，重点要放在解决由于信息不对称而带来的制度性交易成本不合理问题，进而影响全社会资源配置效率。下一步突破和创新的重点在于：
1. 改革和完善现有制度，降低非必要政府承担制度性交易成本和非必要企业承担制度性交易成本。因为制度性交易成本的强制性，所以清理非必要性制度性交易成本的重任，主要在于公共政策和制度的制定一方。一方面政府需要及时清理是否存在过度干预市场，行政权力滥用而产生的不合规律、效率不高的制度。按照收益法则，一项好的制度产生的效益，应当大于社会主体为遵守这一制度所付出的成本和政府执行这一制度的成本相加的总和。[5]305完善配套改革，明确政府相关部门的工作职责，做好权责清单的集约化、规范化、标准化等权力运行梳理工作；建立制度设计评估论证制度，保证制度的科学、合理、有效；要健全制度设计的监督制度，制度设计的过程、结果都要公开，接受社会监督，使错误的制度能及时纠正。另一方面加大对相关承接部门及人员的及时专业化、系统化、政策培训，尽快熟悉和掌握新工作，更快胜任岗位。
2. 重视全社会信息对称分配的制度安排，降低搜寻、整合、维护的信息成本，由此抵制各种信息不对称带来的全社会策略成本。从技术上看，新兴技术使得信息分布相对对称，将交易双方置于较为平等的过程中，达成合意的最终结果因为信息的相对分布合理；使得信息拥有较少方获得更多用于弥补、执行、救济的信息，同时降低信息拥有较多方采取投机策略选择。如果了解信息成本在契约达成活动中的重要性的话，那么就不难理解获取和整合信息难易，直接影响事先交易成本（交易信息获取、协调）、事后交易成本（交易的弥补和制裁）以及策略成本。一个当事方对其他当事方在达成合意中的特点、对有关执行活动的时空信息了解越多，他们可能花费的策略成本就越低。技术作为一种重要的变量，通过嵌入政府治理流程，可以形成与制度力量相当的减少信息不对称的抵制性力量。全面嵌入政务流程的自动化、智能化技术提升服务的精准、个性等确定性特征，大大降低了信息的不确定性。建议尽快出台全国行政审批改革的标准化、统一化、集约化、数据化改革方案。加强“权力清单”“责任清单”和“负面清单”的使用和动态调整。尤其要健全追责机制，对问题涉及到哪级政府和责任人、承担什么责任进行明确界定，形成专负其事、专担其责的权责事对应制度。
3. 充分利用新型信息技术，构建“互联网+”公共制度性信息平台建设。互联网、大数据、云计算、人工智能等技术，不仅极大地提高了政府治理参与各方在信息获取上的能力，并且将信息不对称的延伸拓展信息分析、信息应用上的能力，为政府简政放权、“放管服”改革的进一步深入推进提供了新能量。一方面，通过政务公开，互联网+政务服务平台建设，发挥互联网的乘数效应，降低信息搜寻成本；另一方面，新技术平台提供了信息交流、碰撞、整合的平台，降低了信息整合成本。因为政府服务由“线下”变为“线上”，由“群众最多跑一次”到“全部参与者最多跑一次”，背后反映的是数据的流动，带来的政府和参与方的时间成本、物质成本和人力成本的大量减少。智慧政府的目标，在更高层面上全面融合信息资源，提供统一完善的政府服务体系，实现一站式办理无障碍，政务信息资源开放共享无阻碍，政府部门与社会公众互动的零距离，公众办事需求与政府在线服务匹配零误差。网络版现代政府运作的支撑体系正在搭建，浙江省的“最多跑一次”，贵州的“服务到家”互聯网政务战略的实现都是典型案例。“数字政府”建设的提出，正是使技术嵌入上升为信息分配的制度安排。通过政府治理全流程的数字化、数据化、智能化，真正切断各种部门利益，行业利益，权力利益、个人利益相互交，难以推进改革等问题，同时也能通过信息的交流和碰撞，使政府明确市场主体需要的公共服务，打造良好的营商环境。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
