“三权分置”：实现土地增值收益合理分配的有效路径

    摘 要：农村土地制度由“两权分离”向“三权分置”演变，体现的是效率和公平。当前，在土地增值收益分配过程中存在着土地权益主体不清、收益分配不均衡、农民权益缺失等问题。“三权分置”能够明确承包地权益属性、保障农民集体成员权、完善所有权主体制度，是实现土地增值收益合理分配的有效路径。

    关 键 词：承包地；“三权分置”；土地增值收益；农民集体成员权

    中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）08-0039-07

    收稿日期：2018-07-08

    作者简介：朱艳丽（1967—），女，吉林通化人，中共吉林省委党校决策咨询研究中心研究员，经济学博士，研究方向为农业经济、区域经济。

    基金项目：本文系全国行政学院科研合作项目“农村土地‘三权分置改革的实现路径研究”的阶段性成果，项目编号：17KYHZ017；吉林省科技厅软科学项目“吉林省农村土地‘三权分置改革问题研究”的阶段性成果，项目编号：20180418023FG。一、土地增值收益分配的基本属性及现存的问题

    党的十八届三中全会明确提出：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”中央农村工作会议也指出：“依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利”。总体而言，“三农”问题的核心是农村土地问题。而从某种程度上讲，农村土地问题的核心是土地增值收益的分配问题，即利益分配问题。[1]土地增值收益分配是指对土地非农化过程中产生收益的所有权和占有权进行合理划分，以保证增值收益能够合理归属及运用。就承包地而言，增值收益是按照农村集体组织内部成员的权能、贡献进行分配的，所有者按其所有权获得收益，使用者按其承包权或经营权获得报酬。

    （一）土地增值收益分配的基本属性

    ⒈保障性补偿。农村土地为集体所有，农民不仅享有承包权和经营权，同时还享有使用权、收益权和发展权等。在征用过程中，农村土地权属关系发生变更，农民虽因此失去了原有的各项权益，但却获得了保障性补偿。具体而言，在农村土地用途发生转变以后，由于工商业用地产生的边际效益高于农业用地产生的边际效益，出现了土地增值进而产生了增值收益。收益中的一部分以现金及建立社会保障和就业保障基金的形式对农民进行补偿，使其能够在未来的生产和生活中无后顾之忧。

    ⒉全社会共享。从学界关于土地“涨价归公”还是“涨价归私”的争论中不难发现，社会经济发展与城镇化进程对土地的需求量加大是土地增值的一个重要原因。这部分增值与农业生产和农民对土地的投入无关，因而应由全社会共享，主要用于农业现代化建设和改善农村生活条件。

    ⒊维持长远发展。农村土地作为生产资料，是农民赖以生存、维持长远发展的工具。因此，征用过程中农村土地所产生的收益在分配上不仅要保证农民现有的生存需要，还要保障其在将来能够可持续发展。

    （二）土地增值收益分配过程中存在的问题

    ⒈农村土地的权益主体不清。农村土地所有权在法律上已经得到明确，《中华人民共和国宪法》第10条第2款和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第8条第2款均规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”然而，法律对于农村土地所有权主体的规定尚不清晰。在土地增值收益分配过程中，村民委员会是政府认可的行政事务和经济利益代表人，[2]是农村土地所有权的主体。但从法律角度分析，《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国农业法》第11条规定：“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯农民专业合作经济组织的财产和经营自主权。”《中华人民共和国民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；（二）集体经济组织的财产；（三）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他财产。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”从以上法律规定可以看出，农村土地所有权的主体是农村集体经济组织。我国《村民委员会组织管理法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建議。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”可见，农村集体经济组织与村民委员会是不同的组织。农村集体经济组织是法人，而村委会则是基层群众性组织，活动经费由财政支持，两者之间不具备互相替代的属性。

    ⒉农民权益受损。农民的权利主要包含两类：一是宏观的经济权利，包括土地承包经营权、征地补偿分配权、宅基地分配权、股份分红权、经济民主管理权等。二是政治权利，即参与社会公共事务管理的权利。[3]上述权利与农村土地增值收益分配直接相关的是征地补偿权利。目前，农民的征地补偿权利在一定程度上受到了损害。具体而言：

    一方面，农民参与农地征收的权利受到了损害。目前，农村土地征收是由地方政府对土地征收进行审批以后发布征收公告，再通过征询被征地村集体或村民意见，由政府行政主管部门和其他部门拟定征地补偿和安置方案，报请批准后，正式组织实施。在这一流程中，征询被征地村集体或者村民意见是让农民参与其中，反映自身或集体经济组织的基本要求。相关法律规定，农民作为农村集体经济组织的成员，具有经济民主管理的权利，即通过成员大会以村民选举的形式产生集体经济组织管理机构及其成员，其他组织不能干涉。但在具体操作过程中，征询被征地村集体或者村民意见通常是由村民委员会代表农民参与土地征收的意见反馈或者征地谈判，而村民委员会只是一个具有管理公共事务和公益事业的群众性自治组织，并不具备代行村集体经济组织相关权利的资格，这就使得农民参与农地征收的权利或多或少受到了损害。

    另一方面，农民的财产利益受到了损害。农民作为农村集体经济组织的成员，享有参与利益分配和获得财产利益的权利。在土地增值收益分配过程中，参与利益分配的权利体现为获得土地补偿费，而获得财产性权利则体现为获得青苗补偿费和地面附着物补偿费、安置补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”可以说，此项规定涵盖了对农民损失的补偿。然而，现有的法律并未对土地使用权补偿、承包土地所体现的财产性损失补偿的标准或者内涵加以明确，只是笼统地规定农民作为农村集体经济组织的成员有获得原用途补偿的权利，从而使农民的财产利益受到损害。具体来说，目前对失地农民补偿的计算标准主要是按照土地近3年平均产值的30倍来计算，这种计算方式是按当时的生活水平在静态的状况下可能会维持30年基本生活的预设来进行补偿的。随着经济社会的发展，物价水平不断上升，基本生活需求不断丰富，社会保障需求不断增加，据初步测算，这种补偿计算方式仅仅能维持10—15年的基本生活需要，难以满足农民长期的生存需求、心理需求、发展需求，不利于社会稳定。此外，在当前的补偿制度设计中，一次性的货币补偿成为农民参与土地增值收益分配的主要形式，这种补偿形式既没有充分考虑到农民已经失去赖以生存的生产资料这一现实，也没有对失地农民未来的生产生活作出详细的规划和安排。对此，有学者认为，征地补偿虽然对土地生产资料进行了补偿，但对于土地当中所隐含的发展权价值没有进行补偿，而这部分发展权恰恰又是农民在未来一定时间内可以凭借土地获得的。可见，当前土地增值收益分配对于失地农民而言仅是对土地生产资料价值进行了补偿，而没有对隐含在其中的发展权价值进行补偿，是一种不完全的利益分配。

    ⒊收入分配不均衡。均衡性在经济学意义上被认为是一个相对稳定的状态，由于会受到各种因素的变化而产生波动，因此，在研究中多数学者会选择对某一个时间节点的各因素相对稳定状态的阶段进行研究和讨论，以求分析出该时间内各部分的分配现状。土地增值收益的均衡性问题，就是指参与分配的各利益主体在分享土地增值收益时所占的比例。学者胡越和张安录对湖北省农村土地非农化进行了研究，进而估算土地增值收益均衡性情况。研究选取鄂州市、襄阳市的土地增值收益作为研究主体，通过土地收益贡献率的测算模拟土地增值收益分配额的比重，同时将农村集体与农民个人作为研究对象，将其划分为拆旧区和建新区两个农民利益主体，通过与政府的收益比重进行对比，进而测算出合理均衡的利益分配比重。调查数据显示：作为农村土地生产者和经营者的农民在土地增值收益分配中所占比例较小，拆旧区农民、建新区农民以及政府在实际分配中的比例分别为15%、16%以及69%。大部分的土地增值收益均由政府获得，失地农民所获得的增值收益比例均不足政府获取比例的四分之一，利益均衡性严重倾斜。[4]二、以“三权分置”改革实现土地增值收益的合理分配

    “三权分置”是我国农村土地制度改革的重大创新。党的十九大报告强调：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。”农村土地实行“三权分置”，有利于发展适度规模经营，加快构建新型农业经营体系，推进农业现代化進程。 由于农村土地的种类不同，因此“三权”的内涵也不尽相同。笔者以其中最具典型意义的承包地为视角，对“三权分置”和土地增值收益分配的内在逻辑关系进行探讨。

    （一）“三权分置”的核心要义

    承包地“三权”，指的是所有权、承包权、经营权。这“三权”之中，所有权是根本，是不可改变的，而承包权和经营权是在所有权基础上衍生的权利。承包权的基本权能是在维持承包地对农村集体组织成员所承担的社会保障功能的同时，保障农民财产性收入的权利。因此，在对承包地进行深化改革和制度设计时，不仅要考虑矛盾比较突出的占有权、继承权和收益权的问题（如占有权的占有条件、占有期限、占有方式，继承权的继承人资格、继承条件、继承方式，收益权的实现方式和途径、相关保障），还要重点关注土地经营权的各项权利，如统筹考虑承包地流转的模式、规模、期限及土地经营方式、土地经营权的抵押担保、土地经营收入分配等诸多方面。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。具体而言：

    ⒈所有权。承包地的所有权为农村集体所有，农村集体经济组织享有对承包地占有、使用、收益、处分的权利。但由于集体经济组织这一所有权主体的特殊性和虚置性，实践中推行的以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制使得承包经营权具备了“准所有权”的特殊性，承包地的使用权、收益权绝大部分都转移给了承包经营权，而农村集体经济组织仅仅保留了对土地处分的权能，并成为所有权的终极象征。

    ⒉承包权。承包权也可以称作成员权，是农民作为农村集体经济组织成员依法享有的权利。承包权的权能包括五个方面：一是承包本集体经济组织土地的权能。依照相关法律规定，承包权是固化的，保持着长期的稳定性。在经营权从土地承包经营权中分离出来时，承包权是不能进行流转的，是承包人所拥有的稳定的成员权利，承包人的成员资格受到法律保护，承包关系按照承包法的规定是长期不变的。二是分离对价请求权能。在经营权从承包经营权中分离出来发生流转后，承包权和经营权呈现出分离状态。按照《中華人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定，分离后的经营权属于用益物权，承包人通过让出土地的经营权而获取收益，体现了其对土地所享有的收益的权利，而经营土地的受让方则不受成员身份的限制，可以是成员，也可以是集体经济组织以外的任何人或新型经营主体。三是征地补偿的权能。农民所承包的土地被征收转为建设用地后，土地的承包经营权也随之消失，失地农民依据相关法律规定享有经济补偿和安置补偿等诸项权利。四是监督权能。经营权流转后，承包人承担着监督土地使用状况的义务，被流转的土地不允许非粮化、非农化，同时也需要监督经营权受让者是否对土地进行合理利用，避免因对土地掠夺性使用而造成损害。如果出现不合理利用的情况，则承包人有权收回流转的土地。五是放弃权能。农民可以根据自身状况放弃对土地的经营权，但其放弃的是经营权而非承包权。在新一轮农村集体经济组织对土地进行发包时，除非该农民退出农村集体经济组织，丧失了成员资格，否则其还可以承包土地。

    ⒊经营权。依据我国《物权法》的规定，农民作为农村集体经济组织的成员享有对土地进行承包经营的权利，并且对所承包经营的耕地享有占有、使用和收益的权利。当承包权和经营权分离时，农民拥有的承包权体现的只是农民对所承包土地的占有权利，而从承包经营权中剥离出来的经营权体现的则是农民除对所承包的土地享有使用和收益的权利外，也有一定的处分权：一是自主生产权。经营权流转的受让方有权利决定种植何种农作物或经济作物，只要是从事种养植业，其经营活动就不应受到干涉。二是获取补偿权。农民所承包的土地在流转期间一旦被征收，应按相关法律规定向其支付青苗补偿费和地面附着物补偿费、安置补偿费。三是获取补贴权。近年来，国家支持农业的力度逐渐加大，中央财政全口径“三农”支出由2003年的2000多亿增加到2013年的13000多亿。同时，还建立健全了种粮农民补贴制度和粮食主产区利益补偿机制，其中，种粮直补、良种补贴、农资综合补贴和农机补贴这四项补贴支出2013年已达1700多亿。四是抵押权。承包地经营权通过价值评估可以用作抵押，从而使农民获取农业发展资金，进而不断扩大生产规模，提升生产效率。

    （二）“三权分置”与土地增值收益分配的内在关系

    ⒈“三权分置”明确了农村土地权益属性，这是实现土地增值收益合理分配的核心所在。“三权分置”下，承包权的核心是财产权。《中华人民共和国农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”“三权分置”清晰界定了农民作为集体经济组织成员的内涵，明确了农村土地所有权、承包权、经营权的权益属性和内在逻辑，明确了农民作为集体经济组织成员对农村土地依法享有占有、使用和收益的权利，明确了农村土地具有财产权利的性质，即只有取得农村集体经济组织成员的农户或农民才能获得土地承包权。可以说，“三权分置”有力地保障了农民对所承包土地享有的财产权利。

    ⒉“三权分置”明确了农民成员权的权能，这是实现土地增值收益合理分配的基础所在。农村集体土地所有权的权能包括所有权主体对农村集体土地的占有、使用和收益的权能。但应注意的是，农村集体土地所有权主体尚不具有自由处分的权能。集体土地所有制作为一种集体的、社会的所有制，是为一定的集体范围的人的利益稳定存在的，是社会主义制度的政治历史选择，是集体成员生存保障的根本利益所在。[5]因而农村集体土地所有权主体的权能是在坚持社会主义政治制度基础上，在保障集体成员生存发展权利能够实现的前提下，集体经济组织成员为了实现对集体土地占有、使用、收益而进行管理的权能，是通过持续保有土地从而不断获得土地使用价值，实现集体经济组织成员获得收益的权能。当然，这两项权能是在农村集体土地不被以其他方式剥夺的基础上存在的。一旦农村集体土地被征用而不具有自由处分的权能时，国家就需要对管理权能和收益权能进行补偿。可见，农村集体土地所有权的权能还应包括财产利益补偿和社会保障利益补偿权能。[6]“三权分置”下，农民成员权的权能得到明确，不仅对于明晰所有权、承包权和使用权的边界具有重要作用，而且有助于促进土地增值收益实现合理分配。

    ⒊“三权分置”完善了所有权主体制度，这是实现土地增值收益合理分配的根本所在。“三权分置”下，承包权物权化（即实际占有权、剩余产品索取权及有限处分权三权合一），使用权从其中剥离出来，承包权与使用权之间的权利边界清晰，这是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制的前提。边界清晰的三权不仅需要明确土地所有权这个“本”，而且农村集体土地成员权作为关联权利的完善也同等重要。[7]我国在几十年集体土地所有权实践过程中，基本上已经形成了具有意识形态特征的所有权关系，有学者称之为“特殊的共有”。既然可以暂时搁置农村土地所有权的法权化改造，那么，在“三权分置”的运行中就需要不断完善所有权主体制度，明确所有权人享有的权利关系、性质、内容，这不仅能够使承包权这一用益物权从理论转化为实践，也能够保护承包者获取增值收益等其它关联权利。

    【参考文献】

    [1]周跃辉.加快建立农村土地增值收益分配长效机制[N].中国经济时报，2015—08—11.

    [2]邓小兰，陈拓.土地征收增值收益分配双规则及相关主体行为分析[J].贵州社会科学，2014，（05）.

    [3]吳兴国.集体组织成员资格及成员权研究[J].法学杂志，2006，（02）.

    [4]胡越，张安录.土地发展空间置换中土地增值收益均衡分配——以鄂州市城乡建设用地增减挂钩为例[J].华中师范大学学报（自然科学版），2016，（04）.

    [5][6]韩松.农民集体土地所有权的权能[J].法学研究，2014，（06）.

    [7]孙中华.关于农村土地“三权分置”有关政策法律性问题的思考[J].农业部管理干部学院学报，2015，（01）.

    （责任编辑：刘 丹）

    Abstract：The evolution of rural land system from “separation of two powers” to “separation of three powers”，which embodies a kind of efficiency and fairness.At present，there are some problems in the distribution of land value-added income，such as unclear subject of land rights and interests，unbalanced distribution of income，and lack of farmers'rights and interests.The “three rights division” can clearly define the rights and interests of the contracted land，guarantee the collective membership rights of farmers，and improve the system of the ownership of the ownership，which is an effective way to realize the rational distribution of land value-added income.

    Key words：contracted land；“three rights separation”；land increment income；peasant collective membership rights