户籍改革释放制度红利

    张翼

    2014年7月30日，国务院印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），将自十八大以来、特别是十八届三中全会以来各项政改中出台的相关决定，进行了系统整合、梳理与提升，形成既具全局指导、又具差别化对待、更兼分类改革意义的规约文件，力图为全面深化改革的中国，注入新的制度红利。

    《意见》的实施，终结了1958年以来以“农业户口”与“非农业户口”为区分标志的身份歧视与福利区隔，同时也终止了蓝印户口。个体可按居住地区分为农村居民或城镇居民，也可从职业上划分为农民或非农民，但这都是市场主体选择的结果，而非政府的强制标签。“农民”包含更多职业含义，而不再与“农业户口”直接挂钩；农民的子女，将不再被强制标签为父母亲的户口属性，而是依据其就业地点与常住地区申领居民户籍。

    户籍改革释放三大制度红利

    社会与市场诉求了多年的“同工同酬”“同城同权”等，将在个体统一登记为“中华人民共和国居民户口”的过程中逐渐实现。农民工进入城市之后，因为摘掉了“农业户口”的帽子，会理所当然地转化为名副其实的产业工人；伴随户口的转化，这些进城的新市民将增进认同与融入，因为随迁子女也可以随父母亲落户，他们的教育权——接受义务教育和非义务教育的权利，以及在居住城市参加高考与公务员考试的权利，都将一并得到落实。

    亿万农民将不再担忧进城落户会失去承包地和宅基地、失去集体收益分配权，他们将从土地上解放出来，从而劳动力人口的生产效率获得提升，社会发展活力得以增进。农村的土地，也会在农民工进城落户过程中，展开新一轮的流转、托管、入股或其他重组过程，这将逐渐打破一家一户的小农耕作模式，为现代化大农业的发展创造机遇；农业生产的规模化、集约化与机械化，既有利于增加农民土地单位面积的产量、节约劳动成本，也有利于提升政府对农业产品的安全监管；农村企业与农业生产合作社的发展，在扩大个体农民种地面积的同时，也将最大限度地提高他们的收入水平。

    这一改革为劳动力的自由迁徙与劳动力市场的统一构筑起了坚实的制度保障。城乡收入差距的缩小，反过来会刺激一部分年轻劳动力从事农业劳动，改变农村劳动力的年龄结构，为新型农业科学技术的推广创造条件；而城市，也将在一定程度上缓解日益严重的“民工荒”，第二次释放人口红利，提升中国经济的发展潜力。

    本次户籍改革，公安部门率先在现有发展环境与时空背景下最大限度地拓展了制度文本，从而使其摆脱了“严防死守”的困局——将皮球踢给其他部门；附着在户口之上的福利与公共服务功能——特别是与就业、教育、卫生、养老、住房等民生问题密切相关的部门，会在党和国家的领导下保障户籍改革释放的红利。

    促进户籍改革的四项措施

    2010年的第六次人口普查表明，绝大多数跨区域流动的农民工，主要集中在100万以上人口的大城市与特大城市。大城市与特大城市的户口含金量远远大于建制镇与中小城市。

    发挥居住证的制度红利。全国有6个1000万以上人口的特大城市，有10个500万～1000万人口的特大城市，有21个300万～500万人口的大城市，有103个100万～300万人口的大城市。这些城市基本聚集了全国90%以上的优质教育资源和医疗资源，也为跨地区流动的农民工创造了收入较高的就业岗位。但是按照《意见》基本精神，特大城市将严控人口规模，大城市将合理确定落户条件。在这种情况下，绝大多数流入特大城市与大城市的农民工无缘落户，即使积分入户政策也只会给一部分人带来落户预期。所以，如何发挥居住证的制度红利，为这些作出巨大贡献的劳动者带来改革收益，就成为考量大城市与特大城市政府执政能力的主要标尺。故我们需继续在学理上持之以恒地研究农民工的“社会安全网”制度、监督农民工劳动环境的改善程度、观察流动人口与本地人口的社会融合机制。总之，改革的一纸文件，不会自动将横亘于不同身份人口之间的不平等荡涤干净，而需要全社会继续作出不懈努力。

    引导人口向建制镇或中小城市转移。因为建制镇和中小城市创造就业岗位的能力有限，且资源和产业向大城市和特大城市集中的趋势没有根本扭转，所以对全国138个50万～100万人口的中等城市，对380个50万以下人口的小城市，对1.9万个建制镇来说，对农民落户的吸引力已不是很大。白天进城打工，晚上回家安歇，也不失为一种理性的选择；同时，“大城市挤破头，小城市不愿留”的流动格局不会短期改变。与媒体热情的奔走呼号相比，农民和农民工对户改新政的反映反倒是非同寻常的“淡定”和“理性”。所以，合理引导人口向建制镇或中小城市转移，就必须在释放户籍制度改革红利的同时，通过投资或市场之手的产业配置、就业岗位的创造与工资待遇的诱导、社会福利与公共服务的均等化激励，让农民工就近就地城镇化。

    加强对地方政府的监督。中小城市的地方政府看到的是“全面放开建制镇和小城市落户限制”，“有序放开中等城市落户限制”，希望通过农民向建制镇和小城市的流动拉动当地经济的增长；房地产商也希求通过农民工的住房需求支撑下滑的利润，在即将腰斩的价格行情中收回成本，或者幻想再次引发新的“抢购潮”。尽管《意见》明言租房亦可落户，但有些城市仍然在购房与落户之间建立起必然联系，将政府救市的主张与户改新政挂钩。不难理解，土地财政的压力，会迫使建制镇和中小城市政府继续产生人为推动城镇化的冲动。为做到“以人为本，尊重群众意愿”，“统筹配套，提供基本保障”，中央政府与省级政府一方面要加强对地方政府的监督，防止“强迫农民进城”问题的发生；另一方面也要敦促地方政府在吸引农民落户后，强化“城市基础设施建设”。

    推动渐进化城镇化。农民向城市的流动——转户的过程，也即是移民的过程，这会给本来就薄弱的建制镇和小城市带来一系列的社会问题，尤其是在经济波动中，就业、失业、社会保障、教育、住房等民生问题会被放大为社会发展风险。迄今为止，不管是在建制镇和中小城市，还是在大中城市和特大城市，本地户籍人口尚不可能“均等分享”基本公共服务，新进城农民工更甚。社会学的基本理论告诉我们：功能统一性、功能普遍性、功能不可缺少性假说的成立是有条件的。一项制度在推行过程中，不仅会释放正功能，也会释放反功能；不仅具有显功能，而且具有潜功能。户改与城镇化之间的关系，既具有互相促进的一面，也具有相对独立的一面。渐进化城镇化过程，比跨越式城镇化过程更易于化解社会风险。

    在特大城市和大城市落户政策收紧的情况下，要在2020年完成一亿人口落户城镇的目标，使我们不得不将经济与社会发展的重点集中到建制镇和中小城市上去。但市场形成的格局，以及大城市和特大城市的聚集效应，会在制度框架下自动步入我们预期的轨道吗？在农民进城转变为市民之后，如何在制度上保障他们继续享有集体土地所有权？农民落户城镇后，还有权将自己的户口转回农村吗？这些问题，亦应在相关法律的修订中形成完善的制度文本。如果农民能够到城市落户，但市民不能到农村落户，则户籍就难以回归到只登记人口信息的基本功能。总之，本次户改新政，是通向最终废止原有户口制度目标的一个崭新的、全方位的、具有划时代意义的阶段性推进，无疑，其为制度红利的释放创造了机会，但这个机会之窗是否能够完全打开，还要看实践在试错中的表现。

    （作者单位：中国社会科学院社会学研究所）