县级政府权力清单制度的深层运行逻辑：结构—功能主义视角

    王杰 刘伟忠

    〔摘要〕政府权力清单制度是一个由若干制度要素有机整合而成的制度系统。在县一级，权力清单制度统摄着动态调适的清单内容、控权导向的行政程序、内外互补的督促机制和府际协同的制度体系等若干运行结构。权力清单制度的运行结构是运行机制嵌入静态制度结构的产物，在县级治理中主要发挥着边界性、服务性、合作性和公民导向性的功能。县级政府权力清单制度运行要以权责一体的制度文本为配权依据，以多元合作的实施网络为用權载体，以“以民众为中心”的运行规则为督权保障，进而实现制度功能的有效发挥。

    〔关键词〕县级政府;权力清单制度;县域治理;结构-功能主义

    〔中图分类号〕D67〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）01-0108-09

    一、研究问题与理论工具

    党的十九大报告指出，深化机构和行政体制改革，必须“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”〔1〕。县域是我国最基本的治理单元，其上接“天线”，下接“地气”，是联通国家与社会、城市与乡村、权力与权利之间的重要“接点”〔2〕。县级政府在深化“放管服”改革和推进国家治理现代化进程中的特殊定位，对县级政府明确自身职责边界、全面推进依法行政提出了更高要求。自政府权力清单制度被党的十八届三中全会提出以来，我国各级各地政府纷纷加入行政权力的梳理清理“浪潮”，陆续晒出本级政府及各组成部门的权力清单。根据我国2015年3月发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（下文简称《意见》）之规定，县级政府已于2016年年底前完成了各职能部门和依法承担行政职能的事业单位的权力清单公布工作，为规范县级行政权力运行、构建“以人民为中心”的县域治理体系注入了强大动能。

    制度的生命力在于实施，如何在县级层面贯彻好中央这一顶层设计，是实现权力清单制度整体运行效能的重要基石。著名制度经济学者诺斯在对制度的定义中着重将“制度的实施”作为理解制度内涵的重要方面，因为“实施的特性在很大程度上决定着制度绩效的高低” 〔3〕。辛鸣从系统论视角将制度解构为制度规则、制度对象、制度理念和制度载体等要素，制度实施效能源于各要素的互动和配合。〔4〕权力清单制度在县级层面的推行，是制度环境各要素相互作用和博弈互动的过程，这一过程暗含着制度运行的逻辑及其结构与功能间的统一关系。如何理解并厘清这一运行逻辑及结构功能间的关系，是避免权力清单制度在县域推行中出现阻滞、混乱现象，实现制度良性运行并取得预期成效的重要基础。

    理论界对事物结构与功能的探讨，始终绕不开帕森斯、默顿和阿尔蒙德等结构-功能主义学者。帕森斯的结构-功能主义着眼于系统的有机与整一，注重整体和部分以及作为部分的结构与结构之间的功能结合关系，并指出任何一个社会系统都是由有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统等四个子系统构成，这些子系统分别承担着适应（Adaptation）、目标达成（Goal attainment）、整合（Integration）和潜在模式维系（Latent pattern maintenance）等四项基本的功能（AGIL），在各子系统之下又继续分化为前述四类子系统并承担相应的AGIL功能。当社会系统或子系统中的某一结构发生变化，系统功能的性质或大小也将发生改变，经过自我调节和整合，它又会达到一种新的平衡，可见社会系统始终处于一种动态调适和自我均衡的样态之中，使社会秩序得以结构化并趋向稳定〔5〕。默顿在扬弃帕氏理论的基础上，提出了“显功能与潜功能”“正功能与负功能”，以及功能选择、功能对等与功能替代等概念〔6〕。结构功能分析不但要根据功能的性质与特征来考察社会事项，还应注意判别所分析系统对象的性质与界限，主张采用中层理论对社会系统的结构与其功能加以分析。阿尔蒙德提出了政治系统分析的结构-功能主义路径，认为体系、过程和政策是政治系统的基本构成，它们分别承担政治社会化与政治交流、利益表达与政策制定、政策输出与政策反馈等功能〔7〕，主张从均衡并整合的视角看待政治生活，政治体系中的各个部分互相作用、彼此关联，共同维持社会政治的秩序和稳定。结构-功能主义着眼于系统的均衡和稳定，从系统结构与功能互适视角展开了方法论层面的讨论。本文借助结构-功能主义基本观点对县级政府权力清单制度进行解构，展示动态情境下权力清单制度的运行结构、功能指向及其实施条件，为全面把握权力清单制度在县级层面的运作逻辑，进而不断加强制度实施提供可行思路。

    二、县级政府权力清单制度的运行结构

    学界通常认为，制度是一系列办事规程或行动准则的统称，从完整意义上讲，制度也是一个系统，是一种由多种结构要素构成的有机整体。史密斯的政策执行过程理论指出了政策或制度的执行效能不仅需要各静态结构的联结互动，更离不开制度实施过程中各类动态机制的配合与共同生产。权力清单制度的运行结构作为一种动态的制度构成，是运行机制嵌入制度结构并与之有机结合的产物，它们是理解制度功能及运行逻辑的重要起点。县级政府权力清单制度的运行结构不仅具备权力清单制度的一般特征，还具有区别于其他层级的独特属性。

    （一）动态调适的清单内容

    政府权力清单制度是为有效规范政府行为所作的重要改革举措，县级部门通过权力的梳理和清理，能够显著增强对自身权力“底数”的认知，逐步厘清行为边界，提升县域治理有效性。《意见》不仅规定了权力清单制度建设的目标、内容、范围和程序等，还要求建立与之相配套的清单动态管理机制，以实现职权内容的适时适度调整。建立权力清单制度的动态管理机制，不仅因为权力清单依法而制，在内容上要与法律法规的立改废释保持一致，还因清单内容在一定程度上要与经济社会发展需要和民众利益诉求相契合，同时还要根据技术发展成果作相应改进。如，移动互联技术使各项实体政务逐步实现掌上办理，大数据与算法革命已经成为公安部门打击各类违法犯罪行为不可或缺的“帮手”，而政务微博、微信等社交媒体也在不断取代传统纸质媒介，成为各级政府信息公开的主要阵地。

    可见，对权力内容进行动态管理是完善县级政府职权体系的重要手段，是实现权力运行有序且有效的必要前提。一方面，权力清单制度的动态调整机制能够使县级各部门保留的权力及其运行流程都能符合法律法规的要求，符合经济社会发展规律和民众的期盼，进而逐步厘清政府与市场、政府与社会的关系，推动县域“放管服”改革迈向纵深。另一方面，行政职权的调整更新还有助于社会公众准确了解各部门职权内容，使群众办事少跑腿，提升政务服务满意度，增强政府公信力。此外，我国法律法规的稳定性及其废改程序的复杂性，使得很多已经和时代发展与民众需求不相适应的法律法规未能得到及时修改或废止，而权力清单的梳理不可避免会涉及到行政审批权、执法权的增减、强化等权力的重新配置〔8〕，进而倒逼法律法规的立改废释，不断完善我国法律法规体系。

    （二）控权导向的行政程序

    行政程序是对行政行为方式、时限、顺序等行政过程的系统性规定，是保障行政权合法合理运行的制度性保障。无论是哪一层级政府出台的权力清单，都包含两个最基本的内容：一是政府各部门的职权目录。主要包括事项名称、权力行使主体、法律依据、监督救济方式等内容，从静态角度说明了权力的基本属性，公开了权力运行的范围和监督方式。这相当于给各部门行为空间画了一个圈，圈内是政府治理的范畴，而圈外则属于社会自治、市场自主调节的事务，强化了“法无授权不可为”的基本行政原则，有助于进一步明晰政府与社会、政府与市场的边界问题。二是附加在各职权事项上的权力运行流程图。权力运行流程图是行政程序和民众辦事指南的有机结合，它使政府行为的方式、时限和顺序变得可视且可预期。一方面，绘制权力运行流程图有助于各部门进一步加强对自身权力边界的了解，明确权力运行的条件和程序，行政人员只需“按图索骥”就可避免权力被随意和无序运用;另一方面，权力运行流程图还提供了民众办事的行动指南，告知民众办事地点、办理时限和材料要求等，不仅有助于提高政府办事效率，更能大大节省社会和市场的交易成本，实现更广范围的“最多跑一次”。

    从县域看，县级政府直接向基层群众提供管理和服务，其行政过程之表现将直接影响县域民众对公权力的态度和对政务服务的满意度。现阶段，我国基层政府尤其是县级政府公务员依法行政水平还不够高〔9〕，行政行为的规范度相对较低，严重牵制着县域法治政府和服务型政府建设进程，可见规范县级政府履职行为势在必行。党的十八届三中全会后，权力清单制度在我国迅速推展，清单公布的权力运行流程图给权力运作设定了程序轨道，限制各部门自由裁量空间，使行政行为逐步合法且合理，对规范县级行政行为起到了立竿见影的预期效果。

    （三）内外互补的督促机制

    权力监督是国家理论的核心议题之一，权力的天然扩张性和易腐败性，使得古今中外理论界与实务界都不曾停止对如何限制权力问题的讨论。党的十八大以来，我国在反腐败斗争中陆续处理了一大批“老虎”和“苍蝇”，反腐败斗争取得压倒性胜利，然而大量基层官员特别是县一级官员却误读了这种反腐形势，在工作上安于现状、不思进取，生怕触犯规则被问责，逐步滋生“为官不为”现象。因而，如何有效规避权力乱作为的“显性”问题和行政不作为的“隐性”问题，成为县级政府权力清单制度改革的重要指向。

    我国法律从体制层面明确了两种权力督权力量，一是包含党委、政协、政府和司法等在内的公权力机关的体制内监督，也即同体监督;二是包含媒体、社会组织和普通民众等在内的体制外监督，也即异体监督。孟德斯鸠曾指出一切拥有权力的人都倾向于滥用权力，并认为最好的控权思路在于以权力制约权力。然而县级各部门倾向于在自身利益最大化的逻辑指引下与其他公权力部门“达成一致”，弱化相互之间的监督关系，使得职权滥用和行政不作为现象一定程度上并存于县级部门的日常履职过程，不仅侵害民众权益，还会降低政府工作效能，损害政府公信力。同时，我国县域尚未形成强有力的监督氛围，监督政府的民间力量还较为弱小，尚不构成震慑性的监督力量，其更多时候只能发挥提供监督信息的配合作用。

    不难理解，同体监督惰性和异体监督乏力是权力扭曲或行政不作为的直接诱因，但职权内容不明与权力边界不清才是其根源所在。县级政府通过公布各部门法定职权及其权力运行流程，不仅让公众了解到各部门权力内容和办事范围，也令各部门进一步明确相互间的职权边界，使得执法用权行为被置于一个透明的笼子，既便于监督，也使行政问责比以往都更精确和可操作化。在此意义上，不论同体监督抑或异体监督，都被赋予了更大作用空间和监督效力，倒逼县级各部门主动履职，努力回应县域民众对美好生活的向往。

    （四）府际协同的制度体系

    行政权力运行过程时刻都受到行政环境中其他因素的影响，在县级治理场域下，行政权力的规范行使不仅离不开本部门权力清单制度的作用，府际权力清单制度的作用也是不容忽视的。府际权力清单制度主要涉及纵向的上级省市部门和下级乡镇机关的权力清单，及横向上县级各部门的权力清单，它们互为印证、上下衔接，形成了规范县级政府权力运行的府际协同力量。我国法律法规赋予县级政府大量的基层治理权限，然而权威体制下治理资源的“向上集中”，造成下级特别是县级政府“权小事多”〔10〕，加之部门间“避责逐利”倾向引发的推诿扯皮和多头管理等现象，共同造成了县域治理能力不足的窘境。权力清单制度带来的不仅是府际间的简单放权和接权，它还涉及权力、资源、责任、人员等内容在不同层级和不同部门之间的重新配置，实质是权责关系在行政系统内外的调整过程。

    首先，权力清单制度对行政职权的条目化梳理和流程性规定，规范了上级行为，对上级政府的“向下掠夺”形成有效阻隔。同时，上级机关的权力梳理过程还能大大释放依法应属于县级的权力事项，实现了权力的下移和回归，为“强县扩权”，调动县域治理的创造性和主动性奠定制度基础。其次，从下级乡镇或街办角度看，县级政府的理性逻辑在科层体制下的行为选择必然是将大量难以落实或收益较低的职权事项交由下级机关去执行。而在权力清单编制过程中，县级政府逐步收回了曾在避责动机下下放基层的事权，在精简优化乡镇“小微”权力的同时，逐步完善县级部门的职权内容，逐步营造更加宽松便捷的营商环境。再次，在应对部门间职能交叉、推诿扯皮问题上，权力清单制度以特定的社会管理或服务事项为中心，着眼于部门关系的明晰化〔11〕，对依附其上的权力内容予以细分，明确主办部门和协办部门之间的行动边界与职责要求，避免“横向挤占”，增强部门协同，不断提升制度运行效能。

    三、县级政府权力清单制度的功能指向

    县级政府权力清单制度的运行结构是制度功能生成的重要根源，从具体实践看，县级政府权力清单制度在县域治理中主要承担了以下几项功能。

    （一）边界性功能

    明确政府各部门的职责权限及其行动范围，是实现有效治理的基本前提。县级政府权力清单制度从清权、确权、制权、晒权等层面，梳理了各部门职权范围、行动方式和运行流程，逐步厘清政府与社会、政府与市场以及各部门之间的行为边界。

    其一，厘清政府与社会的边界。行政权力及时退出社会自治领域是实现社会有效治理的必然之路。县级各部门在依法梳理自身权力清单过程中，积极践行“法无规定不可为”理念，清理了大批不该管也管不好的社会事项，并将其中的部分事务下放给社区和社会组织，放松对社会的过多管制。这为县级政府回归元治理角色提供了条件，逐步将职能重心转移到民生兜底和公共服务上来，从而进一步明确了政府与社会间的边界。其二，厘清政府与市场的边界。党的十八届三中全会提出经济体制改革的核心在于正确处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在权力清单制定过程中，县级政府对有关部门的经济管理权限进行了严格规定，广泛废除了妨碍县域统一市场和公平竞争的各项做法，避免和克服自身的缺位、越位和错位。同时还将权力清单与负面清单建设相对接，实现了市场主体的“法无禁止即自由”，大大激发了各类市场主体的创新活力，为营造良好县域市场环境提供了制度保障。其三，厘清政府部门之间的边界。改革开放以来，我国历次机构改革虽均着眼于理顺和轉变政府职能，但职能交叉问题都未得到妥善解决，县域行政执法中的多头管理和推诿扯皮现象还在一定程度上存在着。对此，各部门通过行政实体法律的梳理，能够不断锁定本部门权力的依据、对象和范围，而通过行政程序法律的梳理，又能逐步厘清权力行使的方式、时限和流程，从而不断增强公务员的职权认知，推动县级各部门各司其职、各负其责，减少行政执法中越位和错位的可能。

    （二）服务性功能

    转变政府职能，建设服务型政府是我国行政改革的基本目标。本质上看，政府职能不仅包括政府“应当做什么”的静态框架性界定，还包括政府“应当怎样做”的动态程序性限定，是实现政府有效治理的目标和手段的统一。经过持续不断的体制改革和职能调整，我国包括县级政府在内的各级政府的职能结构不断优化，在职能内容上已基本告别以管制为主的行政管理时代，并逐步向以服务为主的服务型政府过渡，一定程度上实现了从管制向服务的转变。

    当前县级政府虽然在职能内容上逐步摒弃管制性的社会管理条款，职能结构调整不断回应民众需求和市场需要，但在具体履职过程中依然存在管制思维和管制方式，不利于群众获得感和对政府工作满意度的提升。权力清单制度的出台，实现了职能履行和权力运行的清单化部署，大大减少了社会管理和民众办事过程中的行政强制和“门难进、脸难看、事难办”等官僚主义作风，推动了县级政府职能内容及其运行的服务性转换，加速各部门职能由以管理为主向以服务为主的发展方向转变。一方面，从服务内容看，县级政府在权力清单制定过程中，依法清理了大批失效且不符合社会发展需要的行政职权，减少对民众权益的损害。同时，通过职权分类明晰服务事项，有助于各部门牢记公共服务使命，强化公共服务职责履行。另一方面，从服务过程看，权力清单公开各部门职权内容和权力运行流程，为民众办事提供参照和指南，提升办事预期，降低办事成本，推动“以政府为中心”真正向“以民众为中心”转变。在对市场主体和社会组织的管理上，强调事中事后监管和参与式治理，将服务理念贯穿于市场监管和社会管理的全过程，不断深化县域“放管服”改革，努力营造良好县域营商环境。此外，权力的公开透明运行还将给县级政府带来强大的监督压力，迫使有关部门主动增强服务意识，提升服务水准。

    （三）合作性功能

    在全球化和后工业化进程中，社会的高度复杂性和高度不确定性特征逐步显现，人类越来越需要通过合作行动来应对危机事件和社会风险〔12〕。当前，合作已成为有效治理的必要条件，且治理本身也蕴含着多方合作的逻辑，为协同行动提供了理论依据和现实可能。一方面，包括政府在内的组织中的个人并非无个性需求且照章办事的绝对执行者，他们是有着特殊利益倾向和价值偏好的“复杂人”，使得单凭政府一方已难以实现社会治理的高效化，必须寻求与其他主体的合作行动。另一方面，社会多元化和利益的多样化使得县级政府尽管拥有较为健全的职能体系，但庞大的政绩指标和考核压力业已使县级政府疲于奔命，从而不得不被迫改变原有“大包大揽”模式，主动吸纳社会力量参与各项治理活动，在社会管理和公共服务领域引入外部力量。〔13〕

    理论界普遍认为，合作行动的产生是出于信任和共同利益这两个最基本的前提。党的十八届三中全会推行的权力清单制度，为县域政社、政市合作奠定了信任基础与共同利益基础，集聚了推进县域治理的合作力量。一方面，权力清单制度提供了一种流程化和固定化了的权力样貌，增强了社会对政府用权行为的心理预期，减少因权力不透明带来的行政过程及结果的不确定性。福山曾认为中国是一个低信任度国家，原因在于契约型信任的缺失。对此，权力清单制度还能从监督层面推动县级政府严格“依单行政”，恪守契约精神，履行信赖保护，增强民众对政府的起点信任与过程信任〔14〕。另一方面，从合作的共同利益视角看，权力清单将散落在不同法律法规中的行政权力以清单列明并公之于众，不仅有助于防止政府的不规范用权，还有助于社会或市场主体利用政府信息降低交易成本，创造有利价值，让行政改革红利惠及全社会。正如张康之教授所言，“当每个人都能够创造社会整合的生活方式时，社会才能够真正成为人的社会，所有压抑人和旨在实施对人的控制的社会设施才不会成为凌驾于人之上的力量，反而是服务于人的生活和活动的”〔15〕。

    （四）公民导向性功能

    在公共行政学诞生至今的百年发展进程中，关于学科主导价值之论争从未止步，学科范式的每一次变迁，归根到底都是一场关于效率与公平的博弈和抉择。效率导向虽能使公共管理在短期内获得立竿见影的效果，但其在管理主义倾向下对“理性人”假设的重视，忽视了社会公平、公正、责任与回应等公共行政的核心价值，容易导致公共行政在民主治理过程中合法性的丧失。〔16〕而民主导向虽提倡社会治理中的民生关注和人文关怀，但对于社会完全公平的追求容易导致政府资源的分散，造成治理的低效，诱发新的社会矛盾。可见，二者对于公共行政实践各有侧重，具有极强的互补性，惟其有效平衡效率与公平，统合工具理性与价值理性，实现二者向公民导向的价值蜕变，才能最大程度释放公共行政价值切换的“钟摆”势能，提升政府治理绩效。

    公民导向是一种以实现公民权利和公共利益为目标的新治理思路，它通过回应性的服务供给和参与式的社会管理来实现公民利益，倡导在开放、合作的情景中达成社会事务的多元共治。随着党的十九大报告提出“以人民为中心”的发展思想，人民满意已成为政府绩效评价的重要标准，公众参与已成为政策出台并顺利推行的前置环节，群众最关心最迫切的利益问题已成为政府施政计划的主要来源。在此意义上，公民导向的治理理念对政府职能内容和实施机制都提出了变革性要求，权力运行不仅要回应社会发展和民众需求，在程序和手段上还要体现合作、参与和权利的保障。

    从县域治理情境看，一边是社会治理复杂性和不确定性的不断增强，一边是民众权利意识和公民意识的逐步成长，县域治理呼唤公民导向的治理变革。权力清单制度对行政职权及其运行流程的明确规定，能够有力推动县级政府主动履职，强化自上而下的社会管理与服务供给职责，减少政府缺位，增强群众获得感。同时，权力清单在公开权力信息的同时还提供了相应的监督反馈与沟通机制，公民不仅可以就有关部门的权力运行加以监督，还能借此渠道及时反映自身诉求，有序参与政府治理，提升公民参与的持续性和有效性〔17〕。将沟通和反馈机制嵌入权力清单，是从服务供给和社会管理两个层面对公民导向治理主张的有力回应，不但拓展了民意表达的空间，还完善了自上而下与自下而上相结合的县域治理结构，推动构建回应性的公共服务供给模式和参与式的县域社会管理模式。

    四、县级政府权力清单制度有效运行的条件保障

    县级政府权力清单制度的运行结构是制度功能建构的基本前提，但结构的完整性并不一定自动带来制度的有效运行及预期绩效的产生。在默顿看来，并非所有现存社会结构都是功能性的，有的可能发挥着作用，有的可能并不发挥作用，或者有时其功能往往不能实现协调和统一。现实中，县级政府权力清单制度在实践中需要以下列条件作保障，以为制度功能发挥提供动力和支撑。

    （一）配权依据：权责一体的制度文本

    根据《意见》规定，权力清单在内容上至少应包括职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，此举不仅意在让民众知道政府有哪些权力，更要让民众知道这些权力是用来做什么的，在权力不作为或乱作为时的监督救济方式是什么，实现政府部门“有权必有责，用权受监督”。总体上看，我国各级政府责任机制建设主要体现在程序性责任和实体性责任两个方面，前者指政府“应当如何用权”，后者指政府“应当做什么”以及“未履行职权时应承担的不利后果”。调研显示，各地县级政府针对保留的行政职权均制定了相应的责任性规定，一定程度上强化了权责统一的政府职责体系建设。然而从实际运行情况看，权力清单制度对政府用权行为的规范功能并未完全体现，其制度文本还存在一定的“重权轻责”现象。

    对此，县级政府应围绕权责一体运行理念，采用适当形式重构权力清单制度内容，合理配置各部门职责权限，为建设“一体两面”的权力清单制度，实现县级政府“法无授权不可为”和“法定职责必须为”提供要式保障。应当指出的是，权力清单制度文本设计应当是多形式取向的，县级政府应当根据自身制度建设和运行实际，采用适当的制度形式将权责一体理念贯彻到清单文本设计之中。一是权责融合型，即将政府职权与其责任列入同一份清单，实现权责对应和相称。这种形式指明了政府权力与责任的对等性，行使职权的过程就是履行职责的过程。当前多地县级政府出台的“权责清单”制度体现的就是这种权责融合的改革思路。二是权责分列型，即分别制定权力清单与责任清单，这种思路将政府权责适度分离，责任清单是法定的必须做的事情，而权力清单被当成职权公开和履行职责的手段。三是责任附加型，即通过在权力清单中列明职权运行的程序性规定来达到约束权力的目的。如河南息县对各部门行政职权规定了受理、审查、决定、送达、事后监管等责任事项;珠海市香洲区的规定则更为详细：事前责任、立案责任、调查取证责任、核审责任、告知责任、决定责任、送达责任、执行责任等。

    （二）行权载体：多元合作的实施网络

    政府权力清单制度的基本运行逻辑在于，从行政机关和行政相对人双重主体出发，通过技术上的功能集成和管理上的职能汇总〔18〕，赋予政府部门必要的程序意识和边界意识，实现权力与权利的良性互动以及行政效率与社会公平的同步增进，推动构建更有力的政府、更有效的市场和更有为的社会。不难理解，县级政府权力清单制度的运行过程，是一个包含县级政府、县域社会和县域市场等多元主体在内的互动过程，为推动制度的有效落实发挥各自的作用。当前中国社会正处于急剧转型阶段，原本属于个人和社会自主调节范畴的社会事务，因个体自律有效性的低下和社会规范功能的受限而得不到有效调整，这就给有效的法律执行留下介入的必要。〔19〕县级政府依法制定和发布各部门权力清单，为权力设限，是行政机关主动自我规制的重要形式。在社会执法活动中，县级政府应主动对照清单规定加强自我约束，将各类执法行为置于法律框架之下。

    政府权力清单制度在县级层面快速铺开并得以有效运行，无疑离不开县级各部门的积极推动，但社会机制和市场过程对于制度的整体落实也具有不可忽视的作用。从社会角度看，行政权力的公开透明有助于打破权力运行“黑箱”，增强民众对政府过程的理解，消解社会对政府的距离感和不信任感。借助权力清单，县域民众可以对行政机关提供的管理和服务进行监督评价，不仅能倒逼县级政府主动规范自身行为，强化治理责任，还有助于减少政府对社会事务的过多干预，为“四社联动”下的社会治理创新腾出更多空间。从市场角度看，完善的权力清单制度是打造透明“笼子”的基础环节，不仅有助于减少“有形之手”对县域市场的过多干預，避免寻租设租现象，还能增强市场对政府行为的预期，提升市场稳定性和有效性，推动县域营商环境的逐步优化。

    （三）督权保障：以民众为中心的运行规则

    制度规则是制度运行所要遵行的准则、标准和规定，它通过课以制度对象一定的权利义务内容而使之具有相应的约束力和强制力，确保制度功能得到有效发挥。县级政府是公共服务的直接供给者和基层治理的直接主导者，其对权力边界的把握直接形塑着国家与市场、社会间的关系。党的十九大提出“以人民为中心”的发展思想，政府一切工作应以民众需求为导向，以民众满意为落脚。这就对县级政府权力清单制度建设提出了更严格和更细化的要求，在制度实施中应处处体现“以人民为中心”的运行理念。

    首先，清单构成要契合民众需求。县级政府作为基层一级政府，其职能设置相较于省市等高层政府更贴近人们的现实需求。民众根据县级各部门公布的权力清单，可以快速锁定社会保障、医疗卫生、教育住房等与日常生活息息相关的个人事项，以及证照办理、资质认证、投资审批等与县域经济社会发展密切关联的组织法人事项。权力清单对这些事项的规定是否具体清晰，是否通俗易懂，直接关系到清单制度的合法性和实际运行效能。其次，权力运行要更加标准化。在我国，公权力的本质在于为人民谋幸福。政府权力除了具有管理社会的工具属性外，还具有满足民众对美好生活向往的服务性特征。县级政府是开展社会管理和提供公共服务的前沿阵地，其行为规范化和标准化是评判施政效果的重要标准。县级政府要围绕“零距离”向社会提供管理和服务的角色建设需要，更加精准具体地规定每一项权力的范围、时限、方式、流程等，不断提升职能履行的程序化和群众办事的便利化水平。再次，社会监督要更有效力。由于公权力机关在职能设置和权力运作上具有一定的同构性，监督惰性较大，使得异体监督被赋予了更大的效力期待，而现实中公众和媒体又常因监督无门或不被政府信任〔20〕，其监督效力尚不能得到充分释放。鉴此，县级政府要在明确部门职权及其行为边界的基础上，创新权力监督救济的渠道和方式，不断增强社会监督效力。如将政府违法用权的问责依据写入权力清单，或利用政务APP、政务微信等新媒体工具，方便群众随时随地检举不规范的用权行为。

    五、结语

    党的十九届三中全会将“全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为”作为新时代党和国家机构改革的重要目标。县级政府权力清单制度突破了以往对于体制机制的单向度变革，而转向对作为元治理角色的政府用权行为的根本调适，是基于“以人民为中心”理念的对权力本质和行政机制的整体革新。从结构-功能主义视角解构县级政府权力清单制度，展示动态情境中权力清单制度的运行结构、功能指向及其实施条件，能够为全面把握权力清单制度在县级层面的深层运作逻辑，不断强化制度实施提供重要思路。

    权力清单制度的现实价值不仅在于为政府设定了行为边界，让政府知道自己“能做什么”且“该怎样做”，更在于其在限制和规范政府行为的同时，还给市场和社会发展创造了巨大发展空间。在复杂的县域治理情境中，任何变量都处在动态变化之中。权力清单制度要顺应不断演变的县域治理情境，通过结构调整和机制完善不断增强制度在规范县级政府行为、释放社会发展活力、营造优良营商环境上的功能，进一步深化县域“放管服”改革，构建更有力的政府、更有为的社会和更有效的市场，并在三者良性互动中更好回应县域民众对美好生活的向往。

    〔参考文献〕

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    〔17〕張宇. 行为引导与控制：提升公民政策参与有序性的双重路径〔J〕. 中国行政管理，2016，（10）.

    〔18〕赵勇. 推进流程再造与建设“整体性政府”——大城市政府构建权力清单制度的目标指向〔J〕.上海行政学院学报，2019，（1）.

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    【责任编辑：朱凤霞】