论维利型上访的形成机理及治理

    何得桂 徐榕

    

    

    

    〔摘要〕既有关于农民上访行为逻辑的研究中存在维权型上访与谋利型上访二元分立的解释框架。通过对于维权型上访与谋利型上访的比较可以发现，两者实际上存在着共性，即两者均没有充分关注国家发展与变革中，农民的观念与认识是否与之保持一致;把法律法规、明文规定的政策当作国家和农民的共识，作为政府与农民共同接受的原则。将国家与农民之间认知差异性作为农民上访行为逻辑研究的新视角，可以发现，实际上存在着一种既不同于“农民有理、政府无理”的维权型上访，也不同于“农民无理、政府有理”的谋利型上访的上访类型，即以维利为目的的“维利型上访”。此类上访是在国家社会认知存在差异的情况下，农民对一些政策法规不认同，认为相关政策法规不合理、不公平，损害了自身利益。于是农民为维护自身的生活状态、既有利益的稳定，或者为维护在政策调整之前本应该、本能够得到的利益，用上访的形式与政府抗争。维利型上访的最典型特征就是，由于国家与农民认知的差异性，农民认为自己的诉求是有理的，但因为诉求与政策法规不符，通常会被政府识别为以谋利为目的的无理上访，导致在上访中，农民有理，国家也有理。维权型上访、维利型上访、谋利型上访三者之间在一些条件下可能会发生转换。维利型上访在我国的转型期具有一定的普遍性，且应与其他类型的上访区别治理。

    〔关键词〕维利型上访;维权型上访;谋利型上访;国家与农民认识

    〔中图分类号〕D632.8?〔文献标识码〕A?〔文章编号〕2095-8048-（2019）06-0104-14

    一、问题的提出

    改革开放以来，随着农村的发展与转型，农民阶层的分化和农民权力意识的增强，以及乡村社会中各种矛盾的逐渐凸显，农民上访不断增加。农民上访作为转型期很有代表性的社会问题，引起社会学越来越多的关注，从政治社会学和公共管理的角度来解释农民上访的行为逻辑，涌现出不少优秀成果。2006年以来农村税费改革实施，政府希望以此举措减轻农民负担，化解农村矛盾，但是农民上访数量不降反升，而且上访农民的特征与上访的目的呈现出较明显的多元化。这使学界对于农民上访行为逻辑的研究也多元起来，出现了众多新的解释框架。通过对已有研究梳理可以发现，既有研究对农民上访行为逻辑的解释，形成了两个相对分立的视角，其一是“维权视角”，其二是“谋利视角”。

    维权视角的农民上访研究中，有多项研究具有影响力。开先河的是李连江与欧博文（1997）提出的“依法抗争”，他们认为农民上访是一种“以政策为依据的抗争”，农民运用国家法律与中央政策维护其自身政治权力和经济利益不受地方政府和地方官员地方侵害。〔1〕赵树凯（1999）指出乡村两级干部往往同时作为农民的直接冲突对象出现，而冲突的缘起正是在于农民的被剥夺感，这种被剥夺感是针对农民的征敛和利益侵蚀所导致的。〔2〕于建嵘（2004）相对于“抗争者诉诸‘立法者为主直接挑战抗争对象为辅”的“依法抗争”，提出了“以法抗争”的观点。“以法抗争”是直接意义上的以法律为武器，“直接挑战抗争对象为主，诉诸‘立法者为辅”，是一种旨在宣誓和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”或“公民权利”的政治性抗争。〔3〕中国农民的维权抗争是对“集团”外部“压迫”的反应（于建嵘，2006），可以发现于建嵘的解释框架与前述框架对农民上访动机的判断未变，关注的是不同的抗争手段。〔4〕应星（2007）批判了“以法抗争”，提出了“草根动员”的观点，以此拓展对“依法抗争”概念的理解。他描述了草根行动者的特征，以及草根行动者所进行的草根动员使农民群体利益的表达方式上所体现出特征，其研究具有开创性，但同样坚持着农民以维權为目的进行上访的基本认识。〔5〕吴毅（2007）与应星的观点展开对话，提出农民利益表达，之所以难以健康和体制化成长，从场域而非结构的角度看，可能更加直接导因于乡村现实生活中各种既存的“权力—利益的结构之网”。〔6〕吴毅对影响农民利益表达的因素进行了深刻探讨，但是其对农民利益表达的性质判断与前述研究是一致的。随着维权视角研究的推进，对农民上访动机的基本认识得到保持，而对农民抗争手段的关注与解释不断丰富。如王洪伟（2010）认为以往对农民上访的研究关注的是“合法抗争”，是一种“求助于外”的抗争方式，他基于对“艾滋村民”维权抗争的研究，提出了“以身抗争”的解释框架，并指出这是一种“求助于内”的抗争手段。〔7〕徐昕（2008）研究农民工维权所提出的“以死抗争”，和“以身抗争”有着相近的逻辑。〔8〕董海军（2010）希望对维权行动进行进一步系统的解释，他借用本土资源性概念“势”的含义，提出了“依势博弈”的解释框架，值得注意的是他拓展了基层维权抗争的视角，关注到了从官民或者说强弱维权走向多元化利益博弈的趋势。〔9〕可以发现，维权视角的农民上访研究认为，由于地方政府“胡作非为”地侵害农民合法权益，导致处于弱势的农民通过上访的途径维护自己的合法权益。基层政府的违法行政或不作为是造成农民上访的主要诱因，这是维权范式的前提性假设（赵晓峰，2014）。〔10〕

    由于2006年农村税费改革给农民减负以来，农民上访不降反升，“维权视角”不再能有效地解释很多案例中上访农民的行为逻辑，为了实现对税费改革后一些不以维权为目的的上访行为的有效解释，农民上访研究的“谋利视角”逐渐成型并发展起来。申端锋（2009）提出，以往的农民上访研究均是从农民维权的角度开展，但当前农民上访并非单纯的维权话语所能解释，农民上访与乡村治权的弱化紧密相关，从而提出了能够与农民上访行为逻辑研究“维权范式”并行的“治权范式”，富有较为明显的理论与范式的开拓性。〔11〕田先红（2010）则在此基础上明确提出了“谋利型上访”的概念，指出农民上访行为存在从维权到谋利的逻辑变迁，谋利型上访开始凸显并呈蔓延趋势，出现了通过上访谋取不正当利益的上访专业户群体。〔12〕沿着乡村治权下降与农民谋利的思路，饶静、叶敬忠（2011）提出了“要挟型上访”的观点，指出“要挟型上访”是农民通过上访来胁迫基层政府介入其利益纠纷，乡镇乃至县级政府一改以往强势形象，在与农民的“谈判”博弈中处于劣势地位，农民通过上访实现其不合理的要求和利益主张。〔13〕陈柏峰（2011）提出了无理上访，指出无理上访是当事人诉求明显不合法、不合理的上访，其包含谋利型上访、带病人员上访、偏执型上访，并指出要通过加强基层治权建设来应对无理型上访。〔14〕郑永君（2019）提炼出“属地责任制”的分析性概念，并对信访属地责任制如何形成谋利型上访的机理展开分析。〔15〕这些研究实现了对以谋利为目的的农民上访的解释、识别与应对的深化。值得特别指出的是，同时期维权视角的农民上访研究中，也有一些研究同样关注到时下的农民上访具有了“利益取向”，有巨大的现实功利性（王洪伟2010）;农民利用对自己有利的话语，实现在博弈中取得有利的纠纷处理结果（董海军，2010）。可以发现，谋利视角的农民上访研究认为，农民上访的目的是为自身谋取不合规的利益，此类上访凸显的主要原因是乡村治权的弱化，因此应对此类上访要依靠实现有效的基层治理。

    那么，农民上访的行为逻辑是否可以完全的区分为“维权型”和“谋利型”两种类型？维权型上访与谋利型上访可能会出现混同：如谋利型上访也会以维权“包装”自己;以维权为目的的上访农民的“正当性言说”也在发生变化（赵晓峰，2014）。近几年一些学者也提出了一些相对综合的农民上访行为逻辑的解释框架，他们指出：第一，同一上访运动中也可能同时存在维权的部分和谋利的部分。如田先红（2017）提出的“派系政治”，他认为具有强利益色彩的农村派系之间的竞争，导致出现派系上访，其目的是 “为利益而斗争”，派系上访一方面会揭发另一派系的违法违规行为，但另一方面是为了打击另一派系，为自己派系谋取利益。〔16〕第二，不同群体会对上访的性质做出不同的判断。如杨华（2018）提出了“阶层竞争”，他指出在东部发达地区，农民分化程度高，阶层竞争激烈。〔17〕上层农民通过垄断村庄再分配权力，瓜分村庄公共资源，最终触发下层农民通过上访来宣泄情绪和重构村庄利益再分配结构，这种下层农民上访具有正当性，但是会被上层农民污名化为“谋利型上访”。第三，维权上访与谋利上访有着相同的目的。如汤夺先（2017）认为农民上访的本质是以上访为手段进行政治型求援，无论维权型上访、谋利型上访，农民上访的逻辑都遵守着“求援性”。〔18〕这三类解释框架虽然在一定程度上将两种视角联系了起来，但是，他们更多的是体现了农民上访动机与途径的多元化，体现了在同一上访行为中维权、谋利目的的交织，以及处于不同立场的不同群体对于上访行为逻辑的不同判断。还没有较为有效地实现对农民上访行为逻辑的维权与谋利两种解释的突破，没有提出能更明显的区别于维权型上访和谋利型上访的对于农民上访行为逻辑的解释框架。

    对于农民上访行为逻辑的解释，维权视角与谋利视角是否完全分立，两种视角是否存在着共同之处？维权视角与谋利视角是否存在着不足？农民上访的目的是否非为维权，即为谋利？是否存在维权与谋利并不能恰当解释的农民上访行为，如果存在，这些行为又该如何归纳与解释？本文希望对二元分立的维权型上访与谋利型上访进行进一步的比较与分析，探寻两种视角是否存在共性与不足，并在此基础上，结合我国社会发展与转型中的特征，运用文献研究与类属研究的方法，尝试提出新的农民上访行为逻辑的解释概念，对农民上访行为逻辑的解释框架进行进一步丰富。

    二、维权型上访与谋利型上访的比较与共性探讨

    下面对维权型上访与谋利型上访进行比较，探索两种视角是否存在着观点、立场上的共同之处，是否存在着共同的不足。

    （一） 维权型上访与谋利型上访的比较

    1.两种视角对于农民上访产生的社会基础的关注

    维权型上访与谋利型上访关注的社会基础有不同侧重。维权型上访主要关注两个方面：其一，转型期乡村社会矛盾显化与农民维权意识的增强。特别是基层政府侵犯农民合法权益的行为导致政府与农民间的矛盾激化。其二，乡土社会的农民传统心理与社会传统形态。如传统官民文化，农村封闭的社会结构（吴毅2007）、小农均平意识、劳动力富裕及慢节奏的乡土社会对农民上访行为的影响（应星2007）〔19〕。谋利型上访则主要关注另外两个方面：其一，税费改革以来乡村治权的下降。其二，乡土社会的轉变，如乡土社会解体使村庄对农民的约束力下降（田先红2010），市场经济发展中村落权势阶层的兴起（饶静、叶敬中2011）。

    2.两种视角对于农民上访类型的关注

    维权型上访与谋利型上访对不同类型的农民上访的关注各有侧重。维权视角更多地解释农民集体上访，即有共同诉求的农民群体进行的集体抗争。而谋利视角则更多地解释农民个体上访，即上访专业户或职业化上访者采取的个体行为。

    3.两种视角对于上访性质的判断

    维权视角认为农民上访是“有理”的，是由于他们的合法权益被基层政府侵犯而导致;农民上访是维护其自身的合法权益，因而是正当的;农民对基层政府的抗争之中，在取得一定成功后会“适可而止”，因而具有非进取性。谋利视角则认为，农民上访是“无理”的和非正当的，因为他们是谋取不被法律所承认的利益;农民上访可能是官民之争，也可能是农民内部不同群体之争，而把政府当做压制另一群体的工具。同时这种斗争有进取性，农民在上访诉求被满足后会“得寸进尺”地继续谋取其他利益。

    4.两种视角对于农民上访中“势”与“理”的认识

    维权视角认为，是基层政府依靠权力无理侵占农民权益，相对于基层政府，农民处于相对弱势的地位，而处于弱势的农民是有理的;即政府“强势无理”，农民“弱势有理”。而谋利视角认为，政府并没有依靠权力侵占农民利益。因为上访治理的压力型体制，导致农民通过上访向政府索利时，会处于相对优势的地位，而政府则无力应对，处于相对劣势;即政府“弱势有理”，农民“强势无理”。

    维权型上访与谋利型上访的比较可以用下表来概括。

    （二） 维权型上访与谋利型上访视角的共同之处

    通过上述比较，可以发现维权型上访和谋利型上访实际也存在着共同之处：

    1.两者存在着共同的不足。维权型上访关注到乡土社会的农民传统心理，谋利型上访关注到社会发展转型中国家社会的变化;但是这两方面没有被有效结合起来，即两种类型均未充分关注在国家发展与变革中，农民观念认识是否发生变化，特别是没有充分关注农民观念与认识是否与国家发展变革保持高度一致。

    2.两者存在着共同的预设。共同的预设，是法律法规、明文规定的各级政策制度，特别是中央及地方政策是政府与农民双方共同接受的原则，即法律与政策是国家与社会的共识。以法律和政策为标准，如果农民上访诉求符合法律与政策，则农民上访是有理的、维权的。如果农民上访的诉求不符合法律与政策，则农民上访是无理的、谋利的。这种预设也导致了，两种视角认为上访之中都存在着“有理”和“有势”的分离：维权型上访是“弱势有理”的农民以上访为手段向“强势无理”的政府抗争;谋利型上访则是因为治权下降与压力型体制，“弱势有理”的政府被“强势无理”的农民用上访压制。而且，两种视角均认为农民上访是为了自身利益或者自身所在群体的利益，而不是为实现政策法律调整，上访并不被认为是实现公共利益的一种政治参与。

    总结起来，维权型上访和谋利型上访的共同点在于，两种农民上访行为逻辑的解释框架均没有充分关注在国家发展与变革中，农民的观念与认识是否与之保持一致;两者存在共同的预设，即把法律法规、明文规定的政策当做国家和农民的共识，作为政府与农民共同接受的原则，在上访之中存在农民与政府间“有理”与“有势”的分离。

    三、维利型上访的提出与形成机理

    如果能够弥补维权型上访与谋利型上访共同的不足，并突破二者的共同预设，就能突破二者的分立，并推进关于农民上访行为逻辑的研究。

    （一）突破维权与谋利二元分立的新视角——国家与农民认知的差异

    前文已经指出，谋利型上访和维权型上访没有对国家发展变革中，农民的观念与认识是否与之保持一致给予足够的关注，都预设了法律政策是国家和农民的共识。因此弥补维权视角与谋利视角的不足，突破两种视角的二元分立，可以将国家与农民之间认知存在差异性作为新视角的出发点，即国家与农民之间存在认知的差异。在国家的转型与发展中，农民的观点与认识没有与之保持高度的一致，一些法律法规、一些政策并没有得到农民足够的认可与接受。国家与农民认知差异性的形成，主要是由以下几个方面导致的。

    1.以法律法规为基础的“国家之理”和以生活体验为基础的“农民之理”

    国家与农民具有着不同的话语体系，对于是否合理的判断可能会基于不同的出发点。国家的话语体系以政策法规为基础，以是否合规合法判断某一事情是否“有理”的。但一些农民可能有自己的观念与标准，就像斯科特（2001）所指出的，行为者可能有自己的道义经济观，可能有自己评价标准，这种标准引导他对自己境况做出同外部观察者完全不同的评价。〔20〕一些农民会从实际生活出发，基于自身的生活体验和生活感受，再加上与其他人的比较，判断一些事情是否“合理”。特别是在一些政策法规的实施中，如果让农民感到自身利益受到侵犯，或者让农民认为不公平，则农民很大程度上会基于自身的观念认为政策是不合理的，更不会把是否符合政策法规当做一些行为是否合理的标准，并希望采取行动“弄回长久以来公正的属于自己的东西”。陆益龙（2002）在研究文化矛盾时也指出，不同主体的文化价值观与其所生活的社会环境、现实世界和利益需求有着密切的联系。〔21〕随着社会的发展，不同的个人和社群，有着自己的一套价值体系，且这套体系与中心的价值体系和统一的社会结构环境之间存在偏差和背离。这种观念与价值的偏离，会造成“国家之理”和“农民之理”出现不一致的现象。

    2.以进取发展为目的之国家行动和以安全稳定为目的之农民目标

    国家进行政策调整，是为了实现整个国家与社会的持续发展和进步。特别我国处在发展的转型期，国家会进行较多的政策调整，调整不同群体间利益，以利于整体进步和发展目标的实现。但是对于一些普通农民来说，他们所希望的可能更多的是维持自身生活状态与利益的稳定。就如斯科特（2001）所指出的，小农集体行动的特点是防卫性、复原性的。他认为，生存伦理应置于分析农民政治活动的中心，它根植于农民社会的经济实践和社会交易之中。农民的行动不是要追求物质利益的最大化，而是要确保安全第一的生存目标。农民之所以采取政治行动，并非物質利益的直线反映，而是因为政府的某些行为背离了农民的基本生存伦理。基于此，“重视维护生存的农民可能抵制革新，因为革新意味着告别那种有效地最大限度地减小大灾难的风险的制度，而接受极大地增加了风险的制度”（斯科特2001），一些普通农民可能会存在着对政策转变、利益再分配的不理解、不接受，更多地希望能维护自身生活状态和已有利益的安全与稳定，同时他们也不会进一步追逐获取利益的机会，更不会以绑架政府的方式，“得寸进尺”地谋取越来越多的利益。

    3.国家法律法规与地方性知识、乡土社会传统规范以及农民传统观念的冲突

    陈柏峰（2012）指出，“中国法治的显著特征是，由国家先行立法，然后通过政权体系将法律贯彻下去，使其成为全社会接受的规范”，但是传统乡土社会中，有着一些传统观念和地方性规范。在通过政权体系将法律贯彻之中，可能会引发法律与地方性规范之间的种种冲突，造成法律法规在乡土社会中其合理性遭到质疑，未必能被广大民众所接受。一些农民也许会坚持地方性规范，不接受一些法律制度的安排。〔22〕陆益龙（2017）也指出，当法理规则和力量与乡村礼俗规则和力量存在较大分歧时，特别是法理规则在推行中影响到乡村居民的重要利益和价值时，乡村居民就会对抗法理规则和力量。〔23〕此外，国家法律法规也会和农民一些传统观念存在冲突，如焦长权（2010）在研究中指出的，农民的传统国家观念会使农民在生活中遭遇困境而选择集体上访时很少会去考虑“合法性问题”，农民的传统国家观念会使农民认为国家具有某些“义务”。〔24〕可以发现当国家的法律法规与乡土社会的传统规范和农民观念存在冲突的时候，法律无法得到农民的高度认同，可能会出现农民对法律的不理解与抗拒。

    4.发展过程中“权威主义”的国家与社会关系被打破

    “权威”在我国很长一段时间中起到根本的整合作用。有学者指出，1949 年以来中国政治经历了以权威主义为重要特征的发展阶段。领导人个人的意志和判断在很大程度上决定着党和国家的发展方向（杨朝辉2013），领导人个人意志将国家与社会统合了起来。〔25〕也有学者指出传统社会主义国家，国家是社会资源的垄断者，社会完全被国家所控制;国家权威以及社会成员对这种权威的依附， 是传统社会主义模式的社会结构的根本特征（孔令栋2001）。〔26〕但是随着社会转型，特别是市场经济的发展，不论是领导人的个人权威还是国家权威都在下降。有学者指出，市场取向的改革 ，使中央 、地方 、基层、各部门和农民个人都形成了各自的利益意识（孙玉娟2007）。〔27〕随着市场化的推进，居民权威主义的政治价值观明显趋于弱化，同时权威主义的弱化也会影响到居民对政府信任水平（池上新2015）。〔28〕由于发展过程中“权威主义”的国家与社会关系被打破，一些农民可能不会再完全遵从国家的安排，会对国家的相关政策形成自己的认知与判断，会对自身的利益诉求有更成熟的认识，且更加敢于表达自己的利益诉求，乃至通过各种途径的政治参与实现自己的利益诉求。

    （二）上访中国家与农民认知差异与维利型上访的提出

    上文已阐述国家与农民的认识为何会有所差异。那么，在农民上访的行为逻辑之中，国家与农民认知的差异性会如何表现出来？国家与农民认知存在差异下的上访将会是什么样子的？与国家和农民认识一致下的上访有什么不同？解答这些问题，可以通过加入对国家与农民之间认知差异性的考量，对农民上访类型进行再划分，并进行比较与分析。

    1. 以维权为目的的维权型上访

    维权的“权”，指农民所拥有的，为国家相关法律法规、各级政策制度所承认的权益，同时这种权益被基层政府无理地侵犯。农民认识到了自己被法律政策所承认的权益被基层政府侵犯了，自己是有理的，因此将上访作为维护自己权益的手段，用上访引起政府关注，特别是中央和地方两级政府的关注，获得政府帮助，从而维护自己为政策法律所承认的权益。因此维权型上访是法律法规与政策作为国家与农民的共识基础上，农民有理，政府无理的情况下发生的上访。

    这种上访一般表现为集体上访，有同样维权诉求的农民会被动员起来，进行集体抗争。比如应星（2007）文章中所讲述的山阳镇集体上访。山阳镇移民代表因向上级举报镇政府干部贪污移民资金等问题，被政府干部打击报复。后移民集体到北京上访，被镇政府造谣污名，并栽赃入罪。近10年的时间中，移民反复上访，抗争政府不法行为，维护自身权益，被山阳镇政府一次次的违法镇压。①

    2. 以谋利为目的的谋利型上访

    谋利的“利”是利益，上访者的目的是为了让自己能获得这些利益。但是这种利益根据国家相关法律法规、各级政策制度的规定并不属于其上访者;而且上访者自己也承认，这些利益并不应该属于自己，他们的上访诉求是无理的。但是由于乡村治权的下降，以及压力型体制等因素，导致农民可以以上访为手段“绑架政府”，逼迫政府将这些利益给予自己。因此谋利型上访是法律法规与政策作为国家与农民的共识基础上，政府有理，农民无理情况下发生的上访。

    这种上访有个体上访和集体上访，个体上访则是专业上访户、职业的上访者，以上访为手段，“得寸进尺”，不断进取地向政府谋取利益。群体上访则是由于村庄中的派系斗争等所形成的农民群体间矛盾，斗争一方将政府绑架到斗争之中，用政府来压制另一方，从而谋求派系间利益的再分配，削弱另一派的利益，增加本派系的利益。 派系斗争中，双方均会想办法提升自己利益诉求的合法性，用维权“包装自己”，但实质上，双方均知道上访是双方斗争、谋取利益的手段。谋利型上访的例子，如田先红（2010）文章中所提及的桥镇大湾岭村村民杨云发，几乎每一两个月就要去镇、区甚至市里上访，不断地谋取各种利益，甚至谋取“道德模范”。他为政府干部所熟知，被列为上访专业户。他自己也坦言“只要给票子，我就喊共产党万岁”“只要钱，不要面子”。②

    3.以维利为目的的上访

    当国家与农民的认知存在差异，一些政策法规没有被国家与农民共同接受的情况下，会发生一种不同于维权型上访亦不同于谋利型上访的上访，这种上访是以农民维护自身利益为目的的。这种利益并没有被法律法规、各级政策所承认，但农民认为维护这些利益是正当的、合理的，而且也不會得寸进尺地谋求更多利益。然而这些利益不符合政策规定，因此政府认为农民此类上访诉求是无理的。即由于国家与农民的认知存在差异，导致双方对何为“有理”产生了不同的认识，从而形成一种农民认为自己有理，政府也认为自己有理的特殊上访情况。对维利型上访做进一步阐释，它有以下几类表现形式。

    第一类，为维护自身生活状态和所拥有利益的稳定而进行的上访。

    一些政策法规的出台以及政府根据这些规定所采取的行动，会造成农民生活状态、既有利益产生变动，可能会引发农民对政策和政府行为的不接受，农民希望通过上访维护自身生活状态和既有利益的稳定。比如在农村教育和卫生事业建设中，为保证农村教育和医疗卫生的质量，一些地方会出台政策，要求农村医生、农村教师在规定期限内必须获得职业资格，否则不能再继续从业。以政策为依据，政府会采取行动，在规定期限到来后“清退”仍未获得资格的乡村教师与医生，并采取相关措施派遣符合规定的教师、医生接替。这类政策与随之而来的政府行动，造成一些曾担任教师、医生，但未能获得职业资格的农民丢失了工作，也丢失了收入的来源，造成了他们生活状态和既有利益的巨大变动。从而会引发这一群体的不满，他们认为政府侵犯了自己的利益，因此其中一部分人会采取上访的手段，要求政府恢复或安排工作;当政府采取措施，为他们安排一些其他的岗位，让他们重新有了工作和收入来源以后，上访也就停止。

    由此可以发现，相关法律法规或相关政策的出台，会成为农民生命历程中的重大事件，政府根据这些政策法规所采取的行动，是合规合法的，但的确可能会造成某些农民生活状态和所拥有利益的重大变动。而农民则无法接受这种变动，因而会产生对相关政策法规的不认同，认为政府不合理地侵犯了其自身的利益。农民认为自己是“有理的”，要维护自身的利益，于是采取上访的手段抗争。而这种上访的目的不是进取性的不断谋求越来越多的利益，仅仅是希望能够恢复自身的生活状态，维持自身生活状态和利益的稳定。维护自身利益的诉求得到满足后，农民的上访行动也就终止。

    第二类，相关政策变动前后出现的利益差异，使农民为维护“公平”所进行的上访。

    相关法律法规、政策的出台，会导致政策出台前后，农民采用同样的行为，但获利不同。这可能会造成相对获利少的群体产生不公平感，希望获得相同的利益，进行上访就是为了实现这种“公平”。如陕西扶贫移民搬迁中，各县均会出台相关的旧宅基地腾退复垦的奖励政策。这些政策一般会规定以某一时间点为界。如S县出台的政策规定“2015年7月31日前因各种原因导致房屋自然垮塌无法确认滴水范围或已经恢复成耕地的，一律不计入补偿范围”。由于政策的规定，导致某一时间点之前之后的同样的土地腾退行为，获利产生巨大差异。这就导致了获利少甚至没有获利的农民会产生不公平感，他们认为这类政策规定是不合理的，这些利益自己也应该获得，于是一些人会以上访的方式要求自己也能获得同样的收益。

    由此可以发现，一些政策规定是公开透明的，政府会根据实际情况、政府财力等等相关因素做出一些规定。但是这些规定会导致不同时间采取同样行为的农民获利不同，获益少的群体会认为不公平，进而可能对这些政策规定不认可、不接受。因此他们采取上访的方式，并不是为了谋取额外的利益，而是为了维护他们所认为的，自己本应能够获得的利益，他们认为自己的利益诉求是合理的。

    第三类，相关资源权属调整后，资源新拥有者依靠政策迅速获得巨大利益，原先拥有资源的群体上访。

    有学者在研究福建林权改革时提到了林权改革后所出现的上访问题。〔29〕在林权改革前，林地资源在农民心中并不意味着巨大的利益，农民普遍认为“山场不值钱”。这使林权改革得到快速而顺利的实施，在几乎没有农民反对情况下，林地资源迅速集中到了一些开展规模经营的公司和大户手中。但是林权改革完成之后，由于相关配套政策的支持，如政策性减税，再加上林地的价值得以按照市场化的方式体现、林业经济绩效提升等等因素的作用，林地的价值迅速提升，这才使原先拥有林场但已经失去林场的农民认识到，“山场这么值钱”，而林权改革已经让原属于自己的利益，完全变成了别人的东西。林权改革中失去林地的农民，在林改完成又过了一段时间之后，才产生了强烈的不公平、不合理的感觉，他们强烈的被剥夺感导致了林改已然完成后，农民上访抗争却愈演愈烈。

    由此发现，一些政策带来的利益、权属的调整，在调整时也许能得到各方的接受与认同，但这并不意味着国家与农民在权属改革中有高度的共识。一些改革完成后，配套政策会让资源新的所有者迅速获得巨大利益，这时可能会导致原来拥有资源的农民产生严重不满。原拥有资源的农民，会认为自己原来所拥有的利益，被政府送给了别人，从而产生对之前的改革政策、政府行动的不认可。他们上访，不是为了谋取额外利益，而是为了夺回原本可以属于自己的利益，是对他们所认为的政府不合理、不公平的利益分配的抗争。

    通过对以上所列举的三类上访现象的归纳，可以发现：第一，不同于维权型上访，政府相关行动是以政策法规为依据的，并非违反法律法规的行为;政府认为自己的行为是有理的。第二，农民基于自身的生活体验，认为政府不合理地侵犯了自己的利益，自己原有的利益、原有的生活狀态，或者自己本能拥有、本该拥有的利益被相关的政策和政府行为剥夺了。因而农民对这些政策以及政府行为不认可、不接受，这就造成了国家与农民之间“认知的差异”。由于这种“认知的差异”，导致农民通过上访，表达对政策和政府行动的不满，以维护自身的利益。第三，不同于谋利型上访，农民不会“得寸进尺”地不断谋取额外利益，农民不会认为自己是在“绑架政府”;以维利为目的的上访中农民只是希望维护曾经拥有的，或本该、本能拥有的那些利益，他们认为自己的利益诉求是有理的、正当的。

    此外，还有一类上访行为，可以当做以维利为目的的上访的“高级形态”：即陈柏峰（2012）所提出的以商议为目的的“商议型上访”。它是一种政治参与性的上访，上访人不一定有明确的合法权益受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“商谈”，这种上访一般有改变法律和政策的潜在可能性。笔者认为“商议型上访”的定义应再进一步规范，严格意义上的商议型上访应该与单纯以维利为目的的上访区分开来，维利型上访只希望维护自身利益，但是商议型上访应是通过政治参与，影响到法律政策，从而实现自身诉求的合法化，以诉求合法化为途径，实现自身利益的维护。因为要达到诉求的合法化，那么这种上访的诉求也就具有了公共性，不再和单纯的维利上访一样，甚至也不再和维权上访、谋利上访一样，仅仅是“就事论事”，而是表达公共性诉求，其成果会通过影响法律与政策，产生普遍性的影响。

    通过上述的比较、讨论与分析，可以归纳形成一个新的概念，即“维利型上访”①。维利型上访是指国家与农民认知存在差异的情况下，农民对相关的法律法规、各级政策存在不认同的情况，认为相关政策法规侵犯了自身的利益;农民以维护自身既有的利益或者本该、本能得到的利益为目的，与政府进行抗争，因而所产生的农民上访行为。

    维利型上访的最典型特征就是，由于国家与农民认知的差异性，农民认为自己的诉求是有理的，但是因为诉求与政策法规不符，通常会被政府识别为以谋利为目的的无理的上访。它不同于前文论述的维权型上访和谋利型上访，因为就如前文所阐述的，这两类上访都预设了政策法规是国家与农民的共识，违反政策法规的一方是无理的，没有违反政策法规的一方是有理的。

    因此维利型上访与维权型上访、谋利型上访三种上访类型的划分，实质上是从农民上访行为逻辑的角度，基于国家与农民的是否存在认知差异，农民与政府对于上访中的利益诉求的合理性能否做出一致性的判断而进行的。如下图所示：

    （三）维利型上访的发生条件与特征分析

    通过前文的论述与分析，维利型上访发生的条件与主要的特征可归纳为以下的几个方面：

    1.上访发生的根本原因：维利型上访发生的根本原因是在我国的发展与转型之中，国家与农民之间的认知出现了差异，这种差异使国家与农民对于哪些利益的诉求是合理的产生了不同的认识。

    2.上访发生的社会环境：在国家转型与变革之中，产生了阶层与群体的分化，不同群体有着不同的价值观念与利益诉求，阶层与群体间的利益分配日益复杂。而且在社会转型期，政策调整与变动较为频繁，不同群体的利益以及不同群体间的利益差距受之影响也在持续变动。同时由于条件限制，农民群体向国家传达自身利益诉求的渠道相对不足，因而以上访为表达自身利益诉求的途径。

    3.维利型上访参与者的特征：维利型上访者可以有两种不同类型的特征。一种是拥有着的相对稳定的生活状态和自身利益的普通农民，他们对社会的快速发展与变革具有一定的不适应，对社会发展与变革中的利益调整可能会存在着不接受和不理解。他们考虑的是如何保证自身生活的“安全”，能够保护好自己既有的生活利益与状态，在生活中扮演一个固定的角色。一种是本来能够获得一些目前尚未得到的利益的农民，但是由于政策的调整，导致他们本能够获得的利益得不到了。在与其他已经获得相同利益的人比较后，就产生了不公平、不合理、被剥夺的感受，因而希望能得到公平对待。

    4.引发上访的事件刺激：一些事件的发生可能会引发维利型上访。一类事件指是上访者生命历程中发生的影响其生活状态与既有利益的重大事件，如乡村教师被清退。另一类事件则指社会运行中出现了政策调整，或者出现了新政策，导致利益的再分配，影响了上访者本能够、本应该拥有的利益。

    5.维利型上访的目的：维利型上访的是为了维护上访者的利益。这种利益确实不符合国家法规与政策，但是对利益的维护又不同于谋利型上访中，“得寸进尺”式的不合理的利益谋取。维利型上访中，农民是认为自己合理的利益被政府剥夺，自身原有的生活状态被政府破坏，为了恢复自己曾经拥有的利益，或获得本可以、本能够拥有的利益。如果上升到“商议型上访”，则目的是为了表达公共性的利益诉求，希望能够影响相关的政策与法律，实现所诉求利益的合法化。

    （四）维利型上访与维权型上访、谋利型上访之间的转换

    需要进一步说明的是，维权型上访、维利型上访、谋利型上访三者之间不是相互独立的，它们之间可能会发生转换。在一些条件下，维权型上访可能会转变成维利型上访;在一些条件下维利型上访可能会演变成谋利型上访。

    1.维权型上访与维利型上访之间的转变

    农民群体对于维权型上访与维利型上访的合理性的认识是基本一致的，即这两种上访中农民均认为政府不合理地侵犯了自己所拥有的或本能拥有的利益，自己通过上访是维护自己合理的利益，是有理的。一些利益原先为法律、政策所承认，但是在社会转型与发展之中，由于相关政策变动调整而导致的利益调整，农民自身曾经拥有的利益或者本能够拥有的利益不再为法律、政策所承认。那么在政策调整之后，农民维护自己利益的同样的上访行为，就从维权型上访转变为维利型上访。

    2.维利型上访与谋利型上访之间的演变

    政府对于维利型上访与谋利型上访的合理性的认识是基本一致的，即认为农民的上访诉求不符合政策法规的规定，是无理的。但这其中也存在着演变：一些农民的维利型上访取得了成功，其诉求得到了政府的满足，这同时也使他们发现，上访是一种获得利益的有效渠道，政府“拿他们没有办法”，继续上访能够“有利可图”。于是一些農民便继续进行上访，这时上访就转向了对额外的、本不应得到的利益的谋取，维利型上访就演变为谋利型上访。

    维权型上访、维利型上访、谋利型上访三者间的转换可以用下图表示。

    四、转型期维利型上访的普遍性及其治理方法

    （一）转型期维利型上访的普遍性

    维利型上访是同我国所处的时代特点以及发展中面临的相关挑战与不足相契合的。随着社会的发展，群体间出现了较明显的分化，不同群体的价值观念和利益诉求存在着一定的差异。发展转型期，各类政策会进行相对多的调整，并且会出现很多新的政策，政策的调整与出台，会造成不同群体之间利益的变动与再分配，并进一步导致不同群体的生活状态产生变化。国家的一些政策法规难以兼顾所有群体的利益诉求，会导致一些群体对于国家的相关政策法规表示不接受、不支持，从而造成国家与一些群体的认知出现差异。国家与社会关系正处于从权威主义、后权威主义向合作主义转变的过程中。不同群体表达自身利益诉求与观点的渠道有限，特别是对于普通群众来说，这种渠道尤为缺少。基于我国目前的这些特点，维利型上访在我国转型期是普遍存在的，对其的治理是我们需要特别关注，并且要区分于维权型上访治理、谋利型上访治理，来单独讨论的。

    （二）维利型上访的治理

    由于在我国转型与发展期，维利型上访是一种存在较为普遍的上访类型，同时由于维利型上访与维权型上访、谋利型上访存在着较根本的不同，因此对于维利型上访的应对与治理应当采取不同于维权型上和谋利型上访的方式。实现对维利型上访的有效治理，应该从以下几个方面着手：

    1.坚持分类治理的思路。申端锋（2010）指出乡村治权的具体体现就是分类治理。当前信访治理的困境是无法对上访者进行定性，信访治理没有原则，出现了“有分类无治理”的治理困境。〔30〕陈柏峰（2012）指出，政府要对上访者的问题进行性质区分，通过建立有效的、正确的分类原则，从而建立起合理的治理方法。维利型治理的基础应该是坚持分类治理的思路，有效地将其从其他上访类型中区别出来，专门应对，不能够因为其利益诉求不符合相关政策法规就简单地划归到谋利型上访之中。

    2.坚持“源头治理”的思路。要从根本上处理好维利型上访，就要很好地建立起国家与农民群体的共识。这种共识的建立应该从政府的政策制定出发，主要通过三个方面：一是增加政策的连续性，避免频繁的政策调整。如果政策不断调整，容易导致农民群体无法对政策有效理解与掌握，可能会让农民对不断出台的新政策产生较强的不理解、不接受。二是在政策设计和政策调整时要很好地兼顾不同群体的利益，特别是保护好农民群体的利益。在政策设计和政策调整时要充分考虑目前不同群体的生活状态、目前的既得利益，不同群体的利益诉求，以及政策调整后不同群体间实际的利益分配。如果在政策变动中没有对不同群体的利益充分兼顾，或者政策实施后造成不同群体利益分配之间产生了很大的差距，可能会导致一些群体对政策的不接受与不认同。三是在政策实施与调整后要进行充分的政策宣传，让农民群体对于新政策有足够的了解和把握。

    3.要增强对维利型上访的接纳性，并用之反思自身。基于维利型上访的特殊性，政府在应对维利型上访时要增强对其的接纳性。信访制度是中国共产党根据群众路线而创立的（冯仕政，2012），是中国特色社会主义法治体系的重要一环，是民众表达自身诉求，进行政治参与的一种途径。〔31〕政府面对维利型上访的诉求，要仔细考虑其诉求的合理性，一些不合法的农民诉求，并非是由于“个体主义价值观的泛滥”，“乡村社会价值观的混乱与健康政治文化的缺失所导致的（田先红，2010）”。〔32〕政府应考虑上访者实际的生活状况与心理感受，思考有没有办法适当满足这类群众诉求;并要反思政策的实施是否确实存在不合理的地方，是否发生非预期的后果，是否需要作出相关调整，以保护一些群体的利益，从而让上访真正成为社会利益重要的表达渠道和商谈空间，发挥出应有的功效。

    4.要丰富各类群体表达利益诉求的渠道。农民的利益在制度内找不到表达的渠道， 势必寻求制度外的利益表达空间（郑卫东，2004）。〔33〕随着市场化改革和农民素质的提高， 农民利益表达机制不完善的弊端已经充分展现（郑卫东，2006）。〔34〕不仅是农民群体，社会转型期中会带来明显的群体分化、社会分层，不同阶层、不同群体从自身出发都有着不同的利益诉求，因此保证不同群体均有机会表达自己的利益诉求是非常必要的。同时，后权威主义时代，领导人的政治基础和权力效应相对薄弱，如果要建立起国家与社会之间更好的合作，保证群众有更多的表达自身诉求的渠道非常重要。因此要丰富群体表达利益诉求的渠道，让群众特别是普通群众，在上访之外能有更多表达自己的观点、认识与利益诉求的机会。

    五、结论

    目前我国对于农民上访行为逻辑的研究，形成了二元分立的维权型上访与谋利型上访两种解释框架。近年来一些相对综合的农民行为逻辑的解释框架还没有实现较明显的区别于维权和谋利对于农民上访行为逻辑的解释。通过对于维权型上访与谋利型上访的比较可以发现，两者实际存在着共性，即两种上访均没有充分关注到国家发展与变革中，农民的观念与认识是否与其保持一致;两者存在共同的预设，即把法律法规、明文规定的政策当做国家和农民的共识，作为政府与农民共同接受的原则。

    但是，由于国家与农民对“理”的不同认识、国家与农民目标的不同、法律法规与地方性规范的冲突、权威主义的打破等等原因，目前实际上存在着国家与农民之间认知的差异。如果加入国家与农民的认知存在差异这一视角，对农民上访进行重新分类，可以发现，实际上存在着一种既不同于“农民有理、政府无理”的维权型上访，也不同于“农民无理、政府有理”的谋利型上访的上访类型，即以维利为目的的“维利型上访”。

    总结起来，维利型上访是在国家社会认知存在差异的情况下，农民对相关的法律法规、各级政策存在不认同的情况，认为相关政策法规侵犯了自身的利益，于是农民为了维护自身的生活状态、既有的利益的稳定，或者维护在政策调整之前本应该、本能够得到的利益，因而与政府抗争而进行的上访。维利型上访的最典型特征就是，由于国家与农民共识的缺失，农民认为自己的诉求是有理的，但是因为诉求与政策法规不符，通常会被政府识别为以谋利为目的的无理的上访，即在上访中，农民有理，国家也有理。需要进一步说明的是，维权型上访、维利型上访、谋利型上访三者之间不是相互独立的，在一些条件下三种类型的上访之间可能会发生转换。

    基于我国转型期的特点，维利型上访在我国转型期存在着普遍性，因此对其治理应得到重视，应坚持分类治理、源头治理的思路，并增强对其的接纳性，此外要丰富不同群體表达利益诉求的渠道，从而实现对此类上访的有效治理。

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    【责任编辑：刘彦武】