老龄化背景下我国公共法律服务体系建设的新思路
摘 要：随着人口老龄化和高龄化趋势进一步加剧，老年人群体的法律需求愈来愈多。然而，目前我国的公共法律服务体系仍存在资源配置不平衡、理念滞后、针对性不强、精细化不足、实效性不高等问题。对此，应重视和尊重老年人“自我决策权”的法治文化建设，更新公共法律服务理念和服务方式，培养专业人才队伍，完善服务质量考核标准，充分发挥政府部门的主导和监督作用，鼓励社会力量的协同参与，以促进老年人公共法律服务体系建设的发展。
关 键 词：老龄化；公共法律服务；法治文化建设；自我决策权；生前预嘱
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）06-0102-07
收稿日期：2018-04-09
作者简介：孙海涛（1981—），男，江苏泰兴人，河海大学法学院副教授，东南大学法学院博士后，中美联合培养法学博士研究生，研究方向為民法学、法社会学、行政法学。
基金项目：本文系国家社科基金项目“政府购买模式运行的行政法规制研究”的阶段性成果，项目编号：16BFX030；江苏省社会科学基金项目“江苏公共法律服务体系建设研究”的阶段性成果，项目编号：16FXD003；河海大学中央高校基本科研业务费项目“政府购买养老服务模式运行的行政法规制”的阶段性成果，项目编号：2017B18814。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。公共法律服务是由政府部门主导提供、旨在保障公民基本权利、维护社会公平正义所必须的基本法律服务。[1]党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。笔者认为，在公共法律服务体系建设中，老年人群体所面临的主要矛盾是老年人日益增长的法律服务需求和公共法律服务不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国人均寿命的延长，老年人口数量一直处于高速增长的状态。然而，这种骤增趋势也衍生出了一系列法律问题，例如对老年人人身与财产权益的保护问题、意定监护问题、遗嘱问题、生前预嘱问题、权益遭到侵犯之后的救济问题，等等。对此，必须重视和强化公共法律服务体系建设中对老年人权益的维护。
一、老龄化背景下公共法律服务体系建设的价值维度
（一）促进社会整体的公平与正义
中国特色社会主义制度决定了我国公共法律服务体系的发展模式是共享共有；我国政权的本质属性又从根本上决定了公共法律服务体系的价值选择是公平正义。[2]公共法律服务的供给应将缩小各群体之间享受公共法律服务资源、实现均等化作为追求的目标之一。老年人的合法权益与其他群体的合法权益一样重要，应该平等地受到法律的保护。但当前，由于老年人群体存在文化水平较低、法律知识欠缺等问题，导致其有时会受到一些不公平、不公正的对待，例如在对自己的人身或财产事务作出决策时，可能会遭到家属或监护人的反对；在要求子女履行赡养义务时会遭到子女的拒绝，等等，并且在其权益受到侵犯时没有足够的能力去维护自身的合法权益。因此，在老龄化背景下，公共法律服务体系建设需要关注这个特殊群体，根据其特性设计具有针对性和操作性的具体制度，切实维护其合法权益，即老龄化背景下公共法律服务体系建设的主要价值在于保护老年人的合法权益，提升社会整体的公平与正义水平。
（二）优化公共法律服务资源配置
随着我国市场经济的快速发展，市场机制的重要作用在法律服务资源配置中日益凸显，但市场机制因其性质而存在的固有缺陷使其在一些特定情况下会失灵或走偏，进而形成一种新的不平衡，这就需要政府部门及时采取必要的措施予以干预，对其进行适当控制或微调。而随着老龄化社会的到来，老年人的养老、监护、公证等各种服务需求会大量增加，并可能带来服务资源供需之间的失衡，导致老年人的公共法律服务需求无法得到满足。对此，政府可以通过一定的行政手段例如通过财政政策加大对老年人公共法律服务领域的财政支持力度，及时纠正资源配置领域的失衡现象，将资源及时补配到培养老年人公共法律服务专业团队、宣传“自我决策权”的法治文化等领域，从而优化法律服务资源的配置。
（三）提升依法治国水平
国家治理体系现代化的提出与治理理念的丰富，要求政府的工作重心由权力转向责任。[3]一个国家依法治国的水平与公共法律服务体系建设的成熟度密切相关。依法治国战略应有的内涵之一即强化国家公共法律服务体系建设，而公共法律服务体系建设的推进与深化将有助于依法治国战略的实施。老年人法律事务的特殊性和复杂性需要专业人士的介入和协助，其对于维护社会的稳定与发展、保护老年人的合法权益具有不可替代的作用。我国在推进公共法律服务体系建设的过程中，侧重于加快老年人群体法律服务体系的发展，充分发挥公共法律服务对老年人群体的服务作用，善于利用法律服务激发老年人群体自身的积极性，进而促进公法介入与私法保护之间的平衡，而这种平衡的关键往往在于各政府部门依法行政。由此可见，公共法律服务体系建设的重大意义在于提升依法治国水平。公共法律服务体系建设的有效实施能够促进老年人法律服务专业团队建设，一方面，能够提升老年人自身的法律意识与法律水平，促使其利用“自我决策权”决定自己的事务，避免法律纠纷的产生；另一方面，能够彰显政府的治理能力，有效提升依法治国水平。
二、老龄化背景下公共法律服务体系建设的现实困境
（一）理念滞后
“自我决策权”理念因其先进性而受到普遍欢迎，被全球多国采纳。这一理念被具体化于多个制度中：一是意定监护制度。意定监护制度与法定监护制度是监护的两种类型，意定监护即成年人在自己意识清醒时，根据自己的意思确定一个监护人，在自己丧失行为能力之后针对自己的财产事务和人身事务代为决策。二是遗嘱继承制度。法定继承与遗嘱继承是继承的两种类型，遗嘱继承即立遗嘱人通过一定的形式制定合法有效的遗嘱，由被继承人按照遗嘱对立遗嘱人的遗产进行分配。三是生前预嘱制度。生前预嘱可以被视为生前预先医疗指示的一种类型，其意指成年人在身体健康或意识清醒时签订的在自己丧失行为能力或决策能力之后、自己进入临终状态时需要或不需要特定医疗护理措施的指示文件。这些制度呈现了“自我决策权”理念的先进与独特之处，即其尊重老年人的“自我决策权”，是老年人最直接、最真实的意思表达，是对保护弱者人权理念的有效贯彻与落实，更为关键的是老年人通过行使“自我决策权”如制定遗嘱、意定监护、生前预嘱等来避免纠纷的发生，起到了防患于未然的作用。
公共法律服务体系建设的目标之一是化解矛盾与纠纷、维护社会和谐与稳定。现实中，理念的滞后对老年人公共法律服务体系目标的实现会产生多方面的消极影响：第一，纠纷易发且频发。理念的陈旧导致老年人的“自我决策权”意识较为淡薄，认为自身的财产或人身事务均应由家人替代决策，不尊重“自我决策权”的“他治模式”是落后理念的产物，也往往是有关老年人法律纠纷发生的导火索。第二，纠纷解决的成本较高。公共法律服务实施的方式往往侧重于事后救济，即在事关老年人的纠纷发生之后，采取调解或诉讼的方式来化解纠纷，但这种解决方式成本较高，忽略了纠纷的事前预防与当事人的自我化解功能。第三，纠纷解决的实效性较低。纠纷的产生已经对社会的和谐与稳定形成了一定的影响，降低了纠纷解决的实效性。总之，理念的滞后在一定程度上影响了老年人公共法律服务的质量与效果。
（二）考核机制不完善
老年人公共法律服务的考核属于较为复杂的系统性工程，虽然目前公共法律服务的考核机制规定了考核主体、考核内容、考核标准与考核方式等，而且考核标准多以能够体现数据结果的硬性指标为主，但没有考虑到考核标准的设计是否合理或科学，即除了硬性指标之外，是否还存在影响公共法律服务质量或效果的软性指标以及软性指标在总的考核中占多大比重。由此可能产生的问题是根据现有指标，考核得分较高的服务并不是服务质量或效果最好的，而得分较低的服务也并非服务质量或效果不好的。由于考核标准不合理，导致考核结果不能真正反映服务的真实情况，加上老年人公共法律服务的特殊性，使得现行的考核机制尚存在不足。同时，在考核主体方面，当前的考核主体主要为各地司法部门，尚未引入独立的第三方评估机制，这也在一定程度上影响着考核结果的客观性与公正性。
（三）专业人员不足
不同群体或不同领域对公共法律服务的需求不同。老年人公共法律服务的提供需要由具体人员来实施，而工作人员的专业性会直接影响公共法律服务的实效。现行提供公共法律服务的工作人员通常均具备一些基础性的法律知识，但熟悉或者精通《老年法》的較少，尤其是接纳“自我决策权”理念、擅长成年监护、熟悉生前预嘱制度的更是少之又少。专业人员不足，易导致在老年人公共法律服务的法治文化建设方面会出现因循守旧等问题，而忽视“自我决策权”理念在法治宣传中的作用与功能，忽视遗嘱继承、意定监护、生前预嘱制度的实际推广与应用，则会严重影响事先预防功能的发挥。同时，专业人员不足还意味着法律服务资源分配不均衡；同时，定期培训机制不完善也影响了老年人公共法律服务队伍综合素质和业务能力的提升。
（四）社会参与不充分
政府是老年人公共法律服务提供的责任主体，但完全由政府来完成公共法律服务的具体工作是不现实也行不通的。现行的公共法律服务体系是由政府部门主导、社会协同参与的，例如政府通过购买公共法律服务的方式将具体的公共法律服务实施工作交给律师事务所，以提高公共法律服务的专业性。然而在实施过程中，政府部门的主导权过大，约束或限制了社会参与尤其是社会团体和志愿者的参与，同时对于社会参与的效果评价权也掌握在政府手中。总之，政府部门没有做到位的地方，社会参与也未能及时进行补缺，由此导致现行的公共法律服务体系呈现出两条线的状态，虽有交叉，但是交叉的效果并不明显，未能实现优势互补。
三、老龄化背景下公共法律服务体系建设的新思路
（一）更新理念：尊重“自我决策权”
公共法律服务体系建设会随着社会的发展、新情况的出现而面临新的困境。对此，需要及时更新理念，因为理念的先进性与否不仅会直接影响公共法律服务体系建设的整体布局与设计，也会影响公共法律服务体系建设的质量与实效。我国人口老龄化与高龄化的发展趋势不可避免，面对日益庞大的老年人群体的公共法律服务需求，不能局限于传统的手段或方式如事后救济或“头痛医头、脚痛医脚”等，事实也证明公共法律服务的资源极其有限，在需求呈现爆炸式增长的情形下，这种传统的方式或手段已经无法满足解决问题的现实需求。这就需要对服务的方式或手段进行改革，而理念的更新发挥着引领和统筹全局的作用，服务手段或方式的改进需要先进理念的指引。“自我决策权”理念具有这样的功能。“自我决策权”主要表现为对自己的财产和人身事务依照自己的本意进行决策，法律应该保护老年人的这项权利。我国《民法总则》第三十条、三十五条均体现了对“自我决策权”的贯彻和落实。
2017年，无锡市司法局印发的《关于全市加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系建设意见的通知》要求建立健全矛盾纠纷排查调处网络，创新性地提出了完善矛盾纠纷的预测预警预防机制，明确了纠纷事先预防和事中控制机制的重要性。“自我决策权”理念的更新需要直接应用于公共法律服务体系建设的具体实施过程中。一方面，对于公共法律服务的供给主体来讲，需要改变传统的事后救济方式，将重心前移至事先预防和事中控制。而如何实现事先预防和事中控制离不开“自我决策权”理念之优势功能的发挥。遗产继承纠纷、监护纠纷、老年人的医疗决策纠纷等在很大程度上是“他治”模式的产物。如果在公共法律服务的指导和协助下，老年人事先通过设立遗嘱的方式将自己的财产进行分配、通过意定监护书指定自己中意的监护人来替代自己进行财产或人身事务的决策、通过订立生前预嘱明确表达自己在丧失行为能力之后临终前接受或拒绝哪些具体的医疗措施，就可能避免所谓的遗产继承纠纷、监护纠纷以及医疗决策纠纷等问题。不仅如此，还会使得纠纷的发生率大大降低，既减少了解决纠纷的成本，提升了公共法律服务的实效性，节约了公共法律服务资源，也与公共法律服务体系建设的目标完美契合。另一方面，可以向老年人群体宣传“自我决策权”理念，让他们知悉其可享有“自我决策权”，能够行使制定遗嘱、意定监护书等法定权利，他人必须尊重且无权干涉。同时，使其了解“自我决策权”的行使可以有效避免家庭矛盾或纠纷的发生，可以维护家庭乃至社会的和谐与稳定。总之，理念的更新会提升老年人公共法律服务的质量与实效，而以科学理念引领公共法律服务体系建设，能够从改善社会基层治理、政府治理和推进司法改革等方面促进国家治理现代化的实现。[4]
（二）完善考核标准：硬性指标与软性指标相结合
考核评价标准的制定与实施是对公共法律服务水平进行监控的有效手段。《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》规定：要加强评估考核，从基础设施、人员配备、业务开展等方面制定量化的考核指标以及奖惩标准，以提高平台服务水平。公共法律服务体系的考核需要有明确的考核主体、具有针对性的考核内容、科学的考核标准、恰当的考核方式等。[5]对此，笔者认为，可以将考核指标划分为硬性指标和软性指标两类。硬性指标通常多以数据形式直接呈现，例如调解的次数、法律援助的次数、调解的成功率，等等。软性指标是指可以将老年人法律意识的提升等主观评价作为公共法律服务水平的评价依据。通过法治文化宣传以及公共法律服务人员的讲解与释疑，提升老年人群体的“自我决策权”意识，使其了解遗嘱制度、意定监护制度、生前预嘱制度等法律制度，知悉自己可以对自身的人身和财产事务事先作出决策以便预防和避免家庭纠纷的发生。这种法律意识的提升可能很难通过硬性指标来评价，但它在纠纷预防中的作用却不可小觑。因此，老年人公共法律服务质量的评价需要将硬性指标与软性指标相结合进行设计并应用，考核标准的设计不仅需要关注公共法律服务解决了多少纠纷，更要关注老年人群体法律意识的提升以及这种提升对纠纷的预防作用。同时，公共法律服务的考核机制设计可以引入第三方主体进行考核，一方面，可以实现由专业公司、专业人员进行专业考核；另一方面，可以体现考核结果的客观性与公正性。
（三）培养专业人才：加强其对老年人相关法律知识与技能的掌握
2015年，山东省省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》要求加强公共法律服务队伍建设，强化对公共法律服务队伍的培训和人才的培养，进而打造一批群众认可、有社会影响力的公共法律服务品牌。专业问题通常需要专业团队来解决，公共法律服务之核心业务的开展需要专业人才的参与。老年人公共法律服务体系建设离不开具备先进法律理念、熟悉《老年法》、精通法律服务方式的专业人才队伍。公共法律服务以需求为导向，而专业人才更能够了解老年人群体的特征、老年人纠纷产生的特殊性、老年人纠纷的可预防和可控性，等等，进而能够为老年人群体提供高质量的公共法律服务。专业人才队伍的建设可以从三方面着手：一是要鼓励优秀的法律人才尤其是精通《老年法》的专业人才加入到老年人公共法律服务体系建设中来，对专业人才进行补充的同时壮大公共法律服务人才队伍。二是要鼓励现有的老年人公共法律服务人员通过自学来提高自身的《老年法》专业知识与专业技能，同时，政府可以通过定期进行培训的方式进一步促进其专业知识与技能的提升。三是组建以对《老年法》有深入研究的资深律师或法学专家为主体的公共法律服务指导团队，对公共法律服务人员的实践操作进行指导，并就实践中遇到的问题进行解答。这些措施能够使公共法律服务人员有机会提升自身的知识水平和业务技能，促进公共法律服务的长效化与可持续性，进而为实现高效的公共法律服务提供有效保障。
（四）促进社会参与：政府与社会协同治理
虽然政府一直在提高对公共法律服务的供给程度，但与巨大的需求相比，缺口依然较大。因此，需要社会力量的广泛参与。2013年，江苏省司法厅发布的《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系建设的意见》中提出，坚持政府主导、社会参与，在明确政府责任的前提下，充分发挥社会中的法律服务力量，满足不同层次的法律服务需求。社会参与老年人公共法律服务体系建设，一方面，可以缓解政府公共法律服务建设资金的不足，减轻政府负担，同时减轻公共法律服务对政府资金的依赖程度；另一方面，可以通过不同类型的法律服务方式，满足不同层次人群的法律服务需求。社会力量参与公共法律服务体系建设，因其缺乏协调性、权威性等而受到诸多限制，而如何充分调动好社会力量，则需要政府的协助和支持。对此，笔者认为，政府可以通过以下几种方式促进社会力量参与老年人公共法律服务体系建设：一是鼓励律师事务所、公益性社会团体、大学生法律援助组织等参与老年人公共法律服务体系建设，对积极参与者予以表彰，充分调动其积极性。二是给予参与公共法律服務的社会力量一定的政策支持或经济补助，例如可以通过政府购买公共法律服务的方式来给予经济支持，保障其可持续发展。三是通过组织研讨会、培训等方式，提升社会力量的法律专业知识水平，强化各力量之间的统一协调能力，有效整合各种社会资源，提升公共法律服务的能力。总而言之，公共法律服务体系建设是一个多元主体参与和协同合作的活动，政府与社会力量应该根据各自优势和不同阶段的要求进行分工协作，政府与社会的边界不能一概而论，也不能死板僵化，而是一个不断探索、不断优化的动态过程。[6]
【参考文献】
[1]王鲁宁，龚廷泰，祭彦加，文晓明，王惠荣.构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系[J].唯实，2016，（03）.
[2]刘炳君.当代中国公共法律服务体系建设论纲[J].法学论坛，2016，（01）.
[3]蒋银华.政府角色型塑与公共法律服务体系构建——从“统治行政”到“服务行政”[J].法学评论，2016，（03）.
[4]郭名宏.公共法律服务体系有效推进的价值、困境与超越[J].社会科学家，2016，（08）.
[5]李平.公共法律服务体系建设面临的困境及对策分析——以贵州省贵阳市为例[J].中国司法，2017，（07）.
[6]徐尚昆.推进公共法律服务体系建设的理论探讨[J]. 中国特色社会主义研究，2014，（05）.
（责任编辑：刘 丹）
New Thoughts on the Construction of Chinese Public Legal
Service System under the Background of Aging
Sun Haitao
Abstract：With the rapid development of our society and the intensification of aging，the legal risks faced by the elderly population and the corresponding legal requirements will increase.Although the preliminary framework of the construction of Chinese public legal service system has been formed，it still faces key problems such as unbalanced resource allocation，lagging concepts，weak pertinence，lack of refinement and low effectiveness in the implementation process.In the face of the elderly population，we need to pay attention to their characteristics，explore the existing advantages and disadvantages of the existing public legal service system，pay attention to and respect the construction of the culture of “self-determination rights”，focus on providing quality and efficient public legal service.On this basis，we will update service concepts and service methods，cultivate professional talents，improve assessment criteria for service quality，give full play to the leading and supervisory role of government departments，encourage the participation of the society in a concerted manner and promote the formation of new ideas for the public legal service system for the elderly in China.
Key words：aging； public legal service；legal culture construction；self determination rights；living wills
