困境与出路：房地产市场调控的法律规制
李昂
十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的的定位，落实地方主体责任，继续实行差别化调控，建立健全长效机制，促进房地产市场平稳发展。”从十九大报告到今年的政府工作报告，“房子是用来住的、不是用来炒的”的房地产市场调控思路已经成为未来房地产市场调控法律规制的基本方向。从1998年房改开始，房地产市场成为国民经济的重要产业，并影响中央、地方政府的财政收入。尽管社会主义市场经济有其基本的运行规律，但是社会主义市场经济需要政府运用法律法规适时规范和治理。因此，建立健全房地产市场的长效机制和法律规制成为全面深化改革和全面推进依法治国的重要内容。本文通过分析当前房地产市场存在的基本问题，并探讨解决的法律途径和举措，以求构建房地产市场调控的长效机制和法律规制。
一、房地产市场调控的历史演进
自改革开放以来，经济体制由计划经济逐渐转变为市场经济。作为市场交易的重要内容，商品房在市场上逐步进行流通，进而形成了房地产市场。当下，房地产市场调控正在经历主要由行政举措等宏观政策调整到主要由法律法规调整的历史演变。早在1987年党的十三大就提出建立房地产市场，并开始陆续推出一系列鼓励政策，但房地产市场在十年间一直发展缓慢。[1]从1998年住房改革之后，房地产市场得以迅速发展并形成当下的市场体量。1998年到2003年，房地产市场迅猛发展并造成部分地区房地产市场过热的情况。2003年到2008年，房地产市场调控的主要问题在于商品房涨价过快。2008年到2011年，房地产市场调控主要运用的仍是政府行政手段。自2008年金融危机发生后，人们大量投资认为具有保值、增值的商品房，房地产市场在其他行业逐渐萧条的背景下逆势上升、迅速发展成国民经济增长的重要支柱。2011年到2017年，房地产市场调控开始试点法律规制方式，如上海和重庆等地开始实行房产税征收。直至2017年十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的。”因此，从历史演变来看，运用法律法规来调控和规范房地产市场正成为社会主义市场经济发展的基本方向。
二、当前房地产市场调控存在的基本问题
（一）房地产市场与地方政府财政高度关联
地方政府财政对房地产市场的高度依赖，一方面是由于分税制下地方政府财政需要大量资金来投资基础设施建设，因而通过土地出让从房地产开发企业处获取资金；另一方面房地产销售带来的各种税收也成为地方政府财政的重要来源。因此，房地产经济的出现解决了地方政府苦于发展经济的难题。于是，地方政府纷纷以土地出让的方式获得土地出让金以维持当地的经济发展。
（二）房地产市场价格过高问题
目前，一二线城市的房地产问题远远大于三四线城市的房地产。政府虽然意识到房地产价格增长过快，并出台了相关政策进行调控，但房地产价格与调控之前并无明显差异，原因在于政府出台的调控政策只是政策性文件，并没有上升到法律法规的高度。不少学者认为房地产市场出现了房地产价格过高。例如：泡沫论的代表人物魏杰教授认为我国房地产业的开发投资过热、空置率高、房价持续增长等都说明我国房地产已出现泡沫。房地产泡沫的长期存在导致房地产市场产品结构失衡、社会结构失衡、金融系统存在巨大的风险、损害广大消费者利益，进而影响社会主义市场经济的正常秩序。
（三）房地产市场调控主要依靠行政手段非法律手段
房地产市场调控的长效机制不足，限购、限价、限貸等行政手段成为房地产市场调控的主要方式，而非依靠房地产税、遗产税等法律法规来调控。尽管这些行政手段具有短平快的特点，但是容易损害市场运行的正常机制和普通民众的合理期待。“短期措施太多，长效机制缺乏。当楼市剧烈变化时，管理部门往往是临时抱佛脚，或者打压、或者救市，心态着急、药量过大，于是在治好一场病的同时，也埋下了新的病根。”[2]
（四）房地产市场区域化差异较大且与居民收入不成正比
东部沿海城市的房价总体上高于西部内陆城市的房价；一二线城市的房价高于三四线城市的房价；城市的房价高于乡镇的房价。出现这种现象的主要原因在于地理位置的影响，城市基础配套设施的健全程度、当地工资水平的高低也会影响到房价的高低。同时，房地产价格的增长已经远超居民人均收入的增长。造成房地产价格比居民人均收入过快上涨的原因，一方面是房地产价格信息透明度不够，人们无法通过政府信息渠道真正充分了解各房地产商的真实情况；另一方面是炒房者的出现扰乱了正常的房市价格市场，再加上民众盲目地跟风炒房，造成了目前房价过高的局面。政府过度放任房地产市场自由发展，导致财富两级分化，急需出台相关法律法规来加以调控。
三、房地产市场调控的法律规制路径
近年来，我国接连加大对房地产市场的调控力度，纷纷出台各种房地产调控政策，各地也迅速跟进出台适应当地情况的调控措施，但目前看来房地产虽有调控但效果并不明显，远远没有达到公众期盼的效果。因此，房地产市场调控需要通过建立长效机制和法律法规体系进行规范。
（一）形成土地市场多元供给的竞争机制
作为重要的自然资源，土地是房地产市场发展的基础，即没有土地的有效供应，房地产市场就无法有效运行。因此，土地市场的多元供给方式直接影响到房地产市场的走向。第一，政府应当加大对土地的持有比例，从宏观上合理地分配土地的供应量。政府应该根据国情和当地实际情况，联合经济学者、法律学者、政府顾问等专家，共同制定出房地产土地供应规划，将房地产供给用地控制在合理的范围之内。第二，政府应完善土地的供给结构。事实上，土地供给资源短缺，尤其是城市用地更是少之又少。土地供给不完善会造成房价过度虚高，人们的生活也会因此得不到应有的保障。因此，我国应该根据土地稀缺的国情，加快完善土地的供给结构。一方面我们可以加大居民保障性用房的比例，使居民的生活有保障；另一方面，我们还需要限制高档住房和高档社区的建造比例。第三，完善激励机制和构建市场化供给方式。在旧城区改造、城中村改造和旧厂房改造等土地利用中，可以鼓励土地使用权人探索土地利用和房屋建设的股份合作和联合开发等土地供给方式。第四，推广和应用集体经营性建设用地入市建设租赁住房等土地供给方式。利用集体土地使用权，集体经营性建设用地可以成为土地市场多元供给的重要方式和壮大集体经济的基本方式。
（二）优化财税结构和制定房产税等法律法规
作为国家参与社会分配、调节社会经济的宏观调控手段，税收在房地产市场调控中起着举足轻重的作用。为保障房地产市场健康有序运行，有必要优化房地产税收结构和构建相关法律制度。第一，应该加大力度对开发规模过大、房价过高的房地产征收增值税。自2016年5月1日开始，营业税改增值税全面推开。按照新的征税规则，房地产开发企业实施分类管理，即以年应税销售额500万元为标准区分一般纳税人和小规模纳税人。因此，针对一般纳税应当加大增值税的征收，只有这样才能有效控制房价涨幅过快。第二，调整房地产交易的税收标准。部分房地产商恶意炒作，导致房屋资源配置不合理，因而有必要对那些未达到法律所规定年限的房屋二次交易征收更高的税收。第三，应当扩大房产税征收的范围。由于我国目前一些地区还存在着较大的贫富差距，加上《房产税暂行条例》并不对自用住房征收房产税，导致高收入者拥有多处房产，低收入者却一房难置。因此，在新制定的房地产税法过程中，应当对多处房产持有者以及房产面积较大者征收房产税，这可以有效缓解炒房现象，从而抑制房价。第四，将所征房产税都投入到当地的保障性住房建设中，实实在在地用到人民身上，促进房地产市场的稳定发展。
（三）完善多层次住房供给体系，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度
坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度需要完善长效机制。第一，构建住房租赁体系。按照可负担性和服务中低收入人群的原则，建设租购同权的法律制度体系。廉租住房、公共租赁住房等住房租赁方式应当上升到法律层面。第二，共有产权保障住房。共有产权保障住房是符合国家住房保障规定，由政府提供建设标准和户型面积，并限制权利处分的政府与购房人按份共有产权的住房。共有产权保障住房主要面向符合条件的城镇中低收入住房困难家庭。在共有产权保障住房满一定期限（如5年）后，可以上市转让或购买政府产权份额。第三，征收安置住房。针对危棚简屋改造、旧城改造以及房屋征收等公益性项目，可以提供征收安置住房而非货币化补偿。因为货币化补偿方式在一定程度上推高了部分地方房价涨幅。第四，构建多层次住房供给体系的法律法规体系。房地产市场调控需要提高房地产市场的法治化水平，因此需要完善多层次住房供给体系的法律法规体系，如《中华人民共和国房地产税法》《住房租赁和销售管理条例》《共有产权保障住房管理条例》。
参考文献：
[1]曹军新，胡峰松.房地产调控的地方政府功用及其纠错机制[J].改革，2012（4）：17.
[2]楊红旭.中国房地产调控的历程——特征与得失[J].中国房地产报告，2018（6）.
作 者：中共重庆市委党校硕士研究生
责任编辑：刘小侨
十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的的定位，落实地方主体责任，继续实行差别化调控，建立健全长效机制，促进房地产市场平稳发展。”从十九大报告到今年的政府工作报告，“房子是用来住的、不是用来炒的”的房地产市场调控思路已经成为未来房地产市场调控法律规制的基本方向。从1998年房改开始，房地产市场成为国民经济的重要产业，并影响中央、地方政府的财政收入。尽管社会主义市场经济有其基本的运行规律，但是社会主义市场经济需要政府运用法律法规适时规范和治理。因此，建立健全房地产市场的长效机制和法律规制成为全面深化改革和全面推进依法治国的重要内容。本文通过分析当前房地产市场存在的基本问题，并探讨解决的法律途径和举措，以求构建房地产市场调控的长效机制和法律规制。
一、房地产市场调控的历史演进
自改革开放以来，经济体制由计划经济逐渐转变为市场经济。作为市场交易的重要内容，商品房在市场上逐步进行流通，进而形成了房地产市场。当下，房地产市场调控正在经历主要由行政举措等宏观政策调整到主要由法律法规调整的历史演变。早在1987年党的十三大就提出建立房地产市场，并开始陆续推出一系列鼓励政策，但房地产市场在十年间一直发展缓慢。[1]从1998年住房改革之后，房地产市场得以迅速发展并形成当下的市场体量。1998年到2003年，房地产市场迅猛发展并造成部分地区房地产市场过热的情况。2003年到2008年，房地产市场调控的主要问题在于商品房涨价过快。2008年到2011年，房地产市场调控主要运用的仍是政府行政手段。自2008年金融危机发生后，人们大量投资认为具有保值、增值的商品房，房地产市场在其他行业逐渐萧条的背景下逆势上升、迅速发展成国民经济增长的重要支柱。2011年到2017年，房地产市场调控开始试点法律规制方式，如上海和重庆等地开始实行房产税征收。直至2017年十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的。”因此，从历史演变来看，运用法律法规来调控和规范房地产市场正成为社会主义市场经济发展的基本方向。
二、当前房地产市场调控存在的基本问题
（一）房地产市场与地方政府财政高度关联
地方政府财政对房地产市场的高度依赖，一方面是由于分税制下地方政府财政需要大量资金来投资基础设施建设，因而通过土地出让从房地产开发企业处获取资金；另一方面房地产销售带来的各种税收也成为地方政府财政的重要来源。因此，房地产经济的出现解决了地方政府苦于发展经济的难题。于是，地方政府纷纷以土地出让的方式获得土地出让金以维持当地的经济发展。
（二）房地产市场价格过高问题
目前，一二线城市的房地产问题远远大于三四线城市的房地产。政府虽然意识到房地产价格增长过快，并出台了相关政策进行调控，但房地产价格与调控之前并无明显差异，原因在于政府出台的调控政策只是政策性文件，并没有上升到法律法规的高度。不少学者认为房地产市场出现了房地产价格过高。例如：泡沫论的代表人物魏杰教授认为我国房地产业的开发投资过热、空置率高、房价持续增长等都说明我国房地产已出现泡沫。房地产泡沫的长期存在导致房地产市场产品结构失衡、社会结构失衡、金融系统存在巨大的风险、损害广大消费者利益，进而影响社会主义市场经济的正常秩序。
（三）房地产市场调控主要依靠行政手段非法律手段
房地产市场调控的长效机制不足，限购、限价、限貸等行政手段成为房地产市场调控的主要方式，而非依靠房地产税、遗产税等法律法规来调控。尽管这些行政手段具有短平快的特点，但是容易损害市场运行的正常机制和普通民众的合理期待。“短期措施太多，长效机制缺乏。当楼市剧烈变化时，管理部门往往是临时抱佛脚，或者打压、或者救市，心态着急、药量过大，于是在治好一场病的同时，也埋下了新的病根。”[2]
（四）房地产市场区域化差异较大且与居民收入不成正比
东部沿海城市的房价总体上高于西部内陆城市的房价；一二线城市的房价高于三四线城市的房价；城市的房价高于乡镇的房价。出现这种现象的主要原因在于地理位置的影响，城市基础配套设施的健全程度、当地工资水平的高低也会影响到房价的高低。同时，房地产价格的增长已经远超居民人均收入的增长。造成房地产价格比居民人均收入过快上涨的原因，一方面是房地产价格信息透明度不够，人们无法通过政府信息渠道真正充分了解各房地产商的真实情况；另一方面是炒房者的出现扰乱了正常的房市价格市场，再加上民众盲目地跟风炒房，造成了目前房价过高的局面。政府过度放任房地产市场自由发展，导致财富两级分化，急需出台相关法律法规来加以调控。
三、房地产市场调控的法律规制路径
近年来，我国接连加大对房地产市场的调控力度，纷纷出台各种房地产调控政策，各地也迅速跟进出台适应当地情况的调控措施，但目前看来房地产虽有调控但效果并不明显，远远没有达到公众期盼的效果。因此，房地产市场调控需要通过建立长效机制和法律法规体系进行规范。
（一）形成土地市场多元供给的竞争机制
作为重要的自然资源，土地是房地产市场发展的基础，即没有土地的有效供应，房地产市场就无法有效运行。因此，土地市场的多元供给方式直接影响到房地产市场的走向。第一，政府应当加大对土地的持有比例，从宏观上合理地分配土地的供应量。政府应该根据国情和当地实际情况，联合经济学者、法律学者、政府顾问等专家，共同制定出房地产土地供应规划，将房地产供给用地控制在合理的范围之内。第二，政府应完善土地的供给结构。事实上，土地供给资源短缺，尤其是城市用地更是少之又少。土地供给不完善会造成房价过度虚高，人们的生活也会因此得不到应有的保障。因此，我国应该根据土地稀缺的国情，加快完善土地的供给结构。一方面我们可以加大居民保障性用房的比例，使居民的生活有保障；另一方面，我们还需要限制高档住房和高档社区的建造比例。第三，完善激励机制和构建市场化供给方式。在旧城区改造、城中村改造和旧厂房改造等土地利用中，可以鼓励土地使用权人探索土地利用和房屋建设的股份合作和联合开发等土地供给方式。第四，推广和应用集体经营性建设用地入市建设租赁住房等土地供给方式。利用集体土地使用权，集体经营性建设用地可以成为土地市场多元供给的重要方式和壮大集体经济的基本方式。
（二）优化财税结构和制定房产税等法律法规
作为国家参与社会分配、调节社会经济的宏观调控手段，税收在房地产市场调控中起着举足轻重的作用。为保障房地产市场健康有序运行，有必要优化房地产税收结构和构建相关法律制度。第一，应该加大力度对开发规模过大、房价过高的房地产征收增值税。自2016年5月1日开始，营业税改增值税全面推开。按照新的征税规则，房地产开发企业实施分类管理，即以年应税销售额500万元为标准区分一般纳税人和小规模纳税人。因此，针对一般纳税应当加大增值税的征收，只有这样才能有效控制房价涨幅过快。第二，调整房地产交易的税收标准。部分房地产商恶意炒作，导致房屋资源配置不合理，因而有必要对那些未达到法律所规定年限的房屋二次交易征收更高的税收。第三，应当扩大房产税征收的范围。由于我国目前一些地区还存在着较大的贫富差距，加上《房产税暂行条例》并不对自用住房征收房产税，导致高收入者拥有多处房产，低收入者却一房难置。因此，在新制定的房地产税法过程中，应当对多处房产持有者以及房产面积较大者征收房产税，这可以有效缓解炒房现象，从而抑制房价。第四，将所征房产税都投入到当地的保障性住房建设中，实实在在地用到人民身上，促进房地产市场的稳定发展。
（三）完善多层次住房供给体系，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度
坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度需要完善长效机制。第一，构建住房租赁体系。按照可负担性和服务中低收入人群的原则，建设租购同权的法律制度体系。廉租住房、公共租赁住房等住房租赁方式应当上升到法律层面。第二，共有产权保障住房。共有产权保障住房是符合国家住房保障规定，由政府提供建设标准和户型面积，并限制权利处分的政府与购房人按份共有产权的住房。共有产权保障住房主要面向符合条件的城镇中低收入住房困难家庭。在共有产权保障住房满一定期限（如5年）后，可以上市转让或购买政府产权份额。第三，征收安置住房。针对危棚简屋改造、旧城改造以及房屋征收等公益性项目，可以提供征收安置住房而非货币化补偿。因为货币化补偿方式在一定程度上推高了部分地方房价涨幅。第四，构建多层次住房供给体系的法律法规体系。房地产市场调控需要提高房地产市场的法治化水平，因此需要完善多层次住房供给体系的法律法规体系，如《中华人民共和国房地产税法》《住房租赁和销售管理条例》《共有产权保障住房管理条例》。
参考文献：
[1]曹军新，胡峰松.房地产调控的地方政府功用及其纠错机制[J].改革，2012（4）：17.
[2]楊红旭.中国房地产调控的历程——特征与得失[J].中国房地产报告，2018（6）.
作 者：中共重庆市委党校硕士研究生
责任编辑：刘小侨
