新型城镇化背景下的规划思考

    高良

    摘要：新型城镇化是我国现代化建设的必由之路，是促进区域协调发展的一个重要驱动力，也促进了农业，农村，农民问题的解决。我们需要重新发现新镇的战略意义，明确改革任务新城开发一个新的发展阶段；提出合理对策，妥善解决好存量优化问题，努力提高城镇化的质量，促进城镇化和经济社会的健康发展，把城镇化的最大内需动力和改革的最大红利释放结合起来，这是未来发展必须高度关注的重大问题。

    关键词：新型城镇化；规划思考；增量规划；存量规划

    我国城镇化率已突破50%，城镇常住人口首次超过农村人口，标志着我国开始由乡村中国向城市中国转变，我国经济社会和城镇化进入新发展阶段。党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出提高城镇化质量的要求。

    1.背景

    1.1新型城镇化与传统城镇化。新型城镇化是以人为本，不断提高城乡居民生活质量的城镇化；是城乡统筹、城乡一体、产城互动的城镇化；是节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化；是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互动共进的城镇化。传统城镇化是以城为本，产业非农化，土地非农化的城镇化；强调中小城市、小城镇优先发展，或者优先发展大城市，资源利用粗放，土地城镇化远远快于人口城镇化，重数量、重规模、重速度，是一种不协调不可持续的城镇化。

    1.2增量规划与存量规划。增量规划是一种为应对城市扩张而进行的规划，其主要针对人群是即将进入城市的居民，为增量人群建设公共服务所需要的基础设施。增量规划的重点是建设的标准、城市形态、发展方向、空间组织、功能分区、路网布局、建筑景观、重大设施选址等等。存量规划是一种为优化城市现状需求而进行的规划，其主要针对人群是城市现状居住人口，为存量人群建设公共服务所需要的基础设施。

    1.3中国城镇化发展的现状与特点

    1）缺乏有效发展规划，影响城市化健康发展。在城市化进程中，搞好城市发展规划至关重要。但是我国多数城市缺乏有效的发展规划，盲目扩大城市规模，进行新区建设；错误的城市定位，造成了城市用地的浪费和重复建设带来的资金浪费。

    2）大城市人口膨胀、住房短缺，中小城市人口流失、鬼城频现。进入改革开放和市场经济时期的中国，大规模人口流动逐渐成为常态，大城市的变化尤为明显，上海市2013年统计年鉴显示，从2004年开始至2012年上海市常住人口由1835万人增长到2380万人，八年内增长了545萬人，增长率接近百分之三十。常住人口的增加，带来城市规模的扩张，以及住房的供不应求，房价的快速上涨。同时相对吸引力较低的中小城市随着人口流失，出现当地产业空心化、新区住房空置率高等问题。

    3）城市存量人口所占比重较大。我国城乡人口流动从计划经济时期严加限制到市场导向改革过程中有较大自由，城市流动人口和农民工的基数越来越大，集中度很高。国家人口计生委的统计数据表明：全国流动人口数量已从1993年的7000万增加到2014年的2.69亿人，其中多数流动人口在滞留地居住超过半年，其总量甚至大于当地的户籍人口。

    2.优化存量规划的影响因素

    2.1户籍制度。中国的户籍制度自古就有，但我国现行的户籍制度与原有的户籍制度，最大区别是限制了自由迁徙。建国初期，我国人民依然是享有迁徙自由的。后来，由于某些原因，实行了城乡的划分，限制人员自由流动，一方面是保证当时城市人口不会过多造成城市压力太大。另一方面，则保证农村有足够的人口从事农业生产。但是随着时代发展，现在由于户籍制度产生的矛盾和问题已经越来越严重，亟需推动户籍制度改革。

    2.2土地和住房制度。现今促进新型城镇化建设的最大障碍是现行的土地制度。由于巨大的城乡差距，在城市的农民工买不起房子，很多人挤在一起，他们农村的房子却无人居住，贫瘠的田地，村庄变成了“空心村”，这是巨大的土地资源浪费。

    2.3医疗保险和养老制度。医疗保险和养老制度的城乡一体化也是影响优化存量规划的重要因素，农民工进城之后，没有医疗保险，没有养老金，这种情况农民是不可能放弃农村土地的，土地所有权改革，土地管理制度的改革也因此无法实现，存量规划的优化就无法进行。

    3.由增量扩张到存量优化的对策

    3.1户籍制度改革。要保证中国城市化质量和稳定发展、持续发展，就必须打破户籍限制，打破中国实行了五十多年的城乡二元户籍管理制度，使目前处于“半市民化”状态的农民工，享受到城市的教育、医疗、社保、住房等服务，如果户籍制度改革能较快到位，将为实现中共十八大提出的收入增倍目标提供良好机遇，推动中国经济的持续发展。

    3.2土地和住房制度改革。建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度。完善征地和流转制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度。

    3.3调整政府考核制度。改变过去GDP至上的政府考核制度，调整环境与公共服务比重，让官员可以没有顾虑的将工作中心转移到真正提高市民生活质量、城镇化质量上去，更好的优化现有存量的人口，将半市民化的外来常住人口真正市民化，享受到普通市民都应得到的公共服务设施。

    3.4规划师调整规划思路。改变过去一味追求增量扩张的规划思路，将工作重点集中在解决存量规划上去，在规划设计中着重考虑作为存量人口的切身利益。

    结语：不谋全局者，不足以谋一域，不谋万世者，不足以谋一时。经历了几十年的增量扩张后，城市规划必须向存量规划转型，这是时代的要求，也是中国可持续发展的需要，是建设和谐社会的必然选择。城市规划必须尽快设计出适应存量管理的方法与理论，才能延续“城市规划的春天”，才能使规划始终处于经济发展的核心。

    参考文献

    [1]辜胜阻著.城镇化与经济发展热点问题探索【M】.科学出版社.2007.