新时期我国基层民主实践困境与完善路径

    陈宏宇 刘学军

    〔摘要〕基层民主是我国民主政治建设的基础和重要组成部分，是实现国家治理现代化的重要路径。基层民主能够为公民有序政治参与提供规范化渠道，能够改进和提高政治决策的科学性和客观性，能够保持基层政权的稳定健康与活力，同时也有利于增强社会的凝聚力和创造力。但是，如何平衡宏观制度与微观结构、政治功能与政策功能、压力驱动与动力激发、制度规范与程序设计等各方面关系，是基层民主在当下面临的实践困境。完善和发展基层民主，实现国家治理现代化，需要重视观念转变与制度规范相结合，顶层设计与基层创新相结合，存量挖掘与增量发展相结合等实践路径。

    〔关键词〕基层民主;民主;基层;基层治理

    〔中图分类号〕D62 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0073-08

    基层民主是我国民主政治建设的基础和重要组成部分，在推进国家治理现代化的进程中扮演着重要角色。基层民主是民主的基础形态，基层民主越深入、越发展，越有成效，较高层次的民主政治就越有可能获得强有力的制度支撑、实践基础和观念认同。改革开放以来，党和国家高度重视基層民主的发展，并通过一系列的重要文件、制度和要求为发展基层民主指明了方向。十九大报告再次明确强调要“巩固基层政权，完善基层民主制度”〔1〕。发展基层民主既要看到已经取得的实践成果，也要清醒认识面临的各种挑战，并结合实际，建构进一步完善和发展基层民主的制度路径。

    一、基层民主的边界与特征

    1.何谓基层民主？

    在明确何谓基层民主之前，应当首先认清“基层”的内涵。“基层”作为一个带有鲜明中国特色的概念，在理论研究中存在各种不同的理解和界定。从狭义上看，按照行政区域的划分，“基层”就是指农村乡镇和城市社区街道。从广义上看，“基层”是指“基层组织或基层单位”，包括我国党政军基层单位、企事业单位、社团和群众组织。基层是国家、社会管理体系中的最基础层级，直接与群众相关联，中间不存在其他的环节，由于这种直接性，更突出地体现了完善基层民主的必要性和重要性。从目前我国基层民主的实践探索来看，在国家和社会高度一元化的制度环境下，不管是国家行政政权底层的基层政权，还是具有较强社会性的企业和社团，都带有强烈的政治属性，因此，“基层组织或基层单位”的界定更加符合“基层”的定义。

    明确界定基层民主的边界，是把握中国基层民主发展的基本前提。关于基层民主的含义，学术界有不同的界定和表述。从制度类型上来理解，“基层民主主要包括三个方面：一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治;二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治;三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治”。〔2〕从制度实践的视角来看，基层民主应当包含基层群众性自治组织、基层政权机关、企事业单位、社会组织和团体的民主，以及党内基层民主，“中国基层民主，更着重于在‘基层社会与基层政权范围内的民主选举与民主治理（民主决策、民主管理和民主监督）。因此，中国的基层民主内涵广泛，既包括城乡基层群众自治以及工厂职工自治，也包括乡镇政权及同级人大代表的选举改革”。〔3〕 从制度形式来看，“基层民主就是存在于基层政权与基层社会的民主制度和民主生活，主要包括基层政权的民主选举与民主管理、城市居民自治、农村村民自治和企事业单位的民主管理制度”。〔4〕 当然，还有从制度的观念角度来观察的，基层民主就是一种民众的认同、习惯和行为方式。

    总的来说，基层民主主要是指，在国家和社会的基层区域内，体现民众参与公共事务的制度规范、实践过程和观念文化的民主形式。基层民主与党内民主、选举民主、协商民主等等各种民主形式共同构成了我国的民主制度结构。基层民主制度，是我国的一项基本政治制度。基层民主建设是人民群众在改革开放中的伟大创举，凝结了党和人民的智慧与自我管理的经验，反映了广大人民群众的意愿，是我国改革开放以来取得的重大成就之一。

    我国的基层民主，着重强调“基层”社会与基层政权范围内的民主治理。其中，既包括城乡自治组织的民主，也包括城乡基层政权的民主建设，还包括企事业单位的民主以及党内基层民主。自治组织的民主，以村民自治、社区居民自治为核心，通过组织乡村农民、城市居民围绕公共事务和公益事业进行自我管理、自我教育、自我服务活动，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。基层政权民主建设，是指基层群众直接选举县乡人大代表和参与基层政权管理的基层政权层面的民主，包括乡镇体制改革和城市街道民主建设。乡镇的“公推直选”、参与式预算等创新，城市社区管理体制改革等实践，进一步推进了民主选举、决策、管理和监督等环节的实践。企事业单位实行民主管理的基本形式是职工代表大会。党内基层民主是党内民主的基础和切入点，主要是指党员群众在县及县以下党组织中行使民主权利的制度与实践，目前党内基层民主主要表现在基层党务公开、党内选举、党内决策与监督等环节。2.基层民主的特征

    （1）基层民主的主体具有广泛性。改革开放以来，市场经济的发展使利益主体越来越多样化，维护自身权利和积极参与国家政治生活的需求也逐渐上升。基层民主通过将占大多数的基层人民群众吸纳到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的政治过程之中，体现了最广大人民群众的参与需求和我国人民民主的本质属性。基层民主的主体，既包括党的基层组织，也包括国家基层政权组织，还包括群众性自治组织、基层的企事业单位，以及作为重要参与者的个人。基层民主主体的广泛性有助于协调基层人民的民主参与和国家政治管理之间的张力，也正是广泛的政治动员，增强了国家的凝聚力。〔5〕基层民主作为实现国家治理现代化的重要实践平台，在不断开创政治参与渠道满足参政需求的同时，也促进了国家政治的稳定发展。

    （2）基层民主的内容具有直接性。基层民主的内容既包括基层组织的自我管理，也涉及基层组织选举的推广、基层管理机构和制度的改革，政治参与渠道的拓展，以及基层行政与政策过程中体现的民主。本质上，基层民主是一定的社会共同体中的行为者的治理实践，他们表现出对基层“公共事务”和“公益事业”的关心，并积极参与各种公共活动。基层民主涉及到的事务都是具体的与老百姓切身利益直接相关的。通过参与政治生活，人民群众能够直接表达利益诉求，行使政治权利，参与政治决策。这种直接性有助于增强人民群众对于党和国家事业的信任，增强公民参政议政的信心，为民主政治向上向外的逐步扩展奠定坚实的基础。

    （3）基层民主发展来自国家力量的主导。既有的民主经验主要体现为社会力量的发展和参与。我国的基层民主发展主要来自于国家建设的导向性和政府推动的主导性。“在‘基层这个层面，社会的民主冲动与国家的民主建构之间自然会形成具有一定紧张感的微妙关系：社会力图创造完全自主的空间;国家力图将这种自主的冲动纳入国家制度体系，使其在得到保障和基本满足的同时，又能为党和国家创造一定的合法性基础。”〔6〕所以说，“扩大基层民主的问题，是国家与社会之间的博弈”〔7〕。国家层面推动民主制度建设的需求，需要通过发展基层民主来实现政治吸纳、协调社会关系、化解利益矛盾。我国的基层民主建设总是以党的领导和决策为导向在逐步推进。例如，十九大明确指出要“巩固基层政权，完善基层民主制度”，要积极推动基层协商等等。〔8〕国家主导是我国基层民主政治发展的前提和关键。

    （4）基层民主实践过程具有渐进性。我国的基层民主建设在国家的经济社会体制转型的大背景下呈现出渐进式的发展趋向。其一，从国家层面对基层民主的定义来看，基层民主逐渐由民主工具转变为民主手段和目的的结合，这意味着我们国家对基层民主的定义越来越清晰和科学。其二，基层民主的组织构建是由局部到全部、由个别到整体，逐步健全的过程。其三，基层民主制度体现出逐渐制度化、法律化、民主化的特征。其四，人民群众运用民主权利、掌握民主能力、适应并创造民主程序、形成民主精神也是一个渐进发展的过程。〔9〕渐进式的发展模式，一方面能够给予基层民主足够的内生力，另一方面也使得国家与社会之间的紧张关系不至于影响政治秩序的稳定。基层民主的渐进性发展，符合事物发展的客观规律，在一定程度促进了社会自治和现代民主的发展。渐进式的民主建设，有利于民主制度、程序和文化的整体推进。

    二、基层民主的实践探索

    人们常说，理论指导实践，实践丰富和发展理论。在我国的基层民主实践中，更多的是实践为理论研究和创新提供了新鲜资源。不管是村民自治，还是社区自治，或者是乡镇选举，以及科学民主决策等等，实践走在了前面，而且为经验总结、理论提升奠定了坚实的基础。1.基层民主实践探索的主要方面

    （1）觀念的变革。虽然表现形式不同，但是，基层政治一直是我国政治传统中的重要组成部分。改革开放以后，市场经济的发展一方面促进了经济结构的变化，另一方面也推动了社会结构和文化结构的巨大变革。“经济的发展和社会的转型也逐步带来了基层治理的深刻变革以及社会治理观念与制度的全面转换。”〔10〕“由资源汲取向资源输入的转型意味着国家权力以一种全新的方式切入乡村社会，意味着乡村治理革命的到来。在新的模式下，乡村不再是实现国家现代化的（阶段性） 手段，而是发展目标本身。”〔11〕十九大提出乡村振兴战略就是最鲜明的体现。围绕基层民众的观念变革，首先，市场经济发展使民众更加重视自己的权利，积极要求参与政治生活，伴随着民主意识、法治意识的萌芽和发展，基层民众对参与基层治理的热情空前高涨，推动了基层治理的观念变革和制度转型。其次，在基层民主的参与实践中，广大群众逐渐显示出自主性，作为自身的代理人，他们充分发挥能动性，创新了一系列具有特色的基层治理模式，并在实践中探索科学的、理性的、规范的治理方式。再次，国家越来越重视协商民主在基层的作用，基层政权将管理者与服务者有机融合在一起，更加重视协商、讨论和回应，这种转变来自于民众观念的变革，也是由国家的政策引导的。

    （2）制度的设计。改革开放以来，我国的基层民主制度正在逐步走向制度化、规范化、程序化。基层民主制度在健全基层选举机制、促进基层民主决策、建立社会监督与问责机制、保障群众民主权利、协调各种社会力量参与公共决策、实施公共政策、提供公共服务等方面日益发挥着不可替代的功能。基层民主的制度设计包含内容广泛、层次多样。在国家层面有《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》和各种指导意见等等。在基层各地的创造中，“海选”“两票制”“两推一选”“公推直选”等选举制度，让人民群众真正地参与选举。“乡镇直选大体经历了从直选乡镇长到直选乡镇党委书记，从人民民主到党内民主的发展历程。”〔12〕恳谈制度、社情民意反映制度、专家咨询制度、社会听证制度、民主恳谈制度、代表议事会、民主评议、厂务公开等制度，充分发挥了鼓励基层群众参与决策的作用。质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等，村务管理制度、村务监督制度，网络议事平台等，既扩大人民群众对公共事务的参与，也在一定程度上起到了监督权力的作用。

    （3）实践模式。20世纪80年代以来，基层政权重新得到确立，基层民主的实践也越来越普遍，各个地方都产生了具有地方特色的实践模式。尽管各地的实践探索存在着一些差异，但总体来看，还是具有一定的共性。民主选举的实践模式有：四川省遂宁市步云乡的“乡长直选”、四川南部县的“公推公选”、广东省深圳市大鹏镇的“两推一选”等。这些选举模式的共同特点是：都是在坚持和完善党的执政地位前提下进行的，是“党管干部”原则在新形势下的新实践;都是在村民自治的基础上朝着更高层次的发展;都是在现行体制的基础上努力寻求新的制度构建。民主决策效果显著的实践模式有：以民主恳谈为前提下的“泽国模式”“新河模式”，“主要是在协商代表的产生程序上存在不同，泽国镇采用的抽样方法产生参会代表，新河镇是以自愿参加方式产生代表”。〔13〕通过召开协商民主恳谈会，认真听取全镇居民的意见，坦诚交流，积极磋商，进而做出讨论和决策。两种模式都强调在多元主体的基础上进行对话、讨论和协商，强调参与者的理性，尤其是公共理性。民主监督的实践模式：贵州遵义市的“村务点题公开”制度、浙江武义县“村务监督委员会”、广东佛山市的社会中介组织参与村级财务管理制度等。“村民议事会……通过将监督工作分解到公共事务的事前、事中和事后等每一个环节，使村干部在公共项目建设中的工作状况，能够做到及时公开和透明化。”〔14〕民主监督的前提是党务、政务、村务、厂务的公开，信息公开既有助于决策的科学化、民主化，也有助于扩大监管范围，加大监管力度。

    （4）绩效评估。为了不断提高基层民主治理的绩效，逐渐开始形成了相应的绩效评估体系。绩效评估就是引导行为主体通过科学的衡量标准和指标体系对政治行为等进行规范评估的方式。其主旨在于发挥导向作用和激励作用。基层民主的实践探索，无论是村级自治组织还是城市的社区治理都开始建立绩效评估体系，从绩效评估的基本思路，到评估主体、评估内容、评估方式，以及评估结果的运用等一系列环节，逐步实现治理绩效评估的规范化、制度化，带动政府整体的治理改革和绩效提升。“与政府治理现代化的目标要求相适应，要把当前阶段以上级对下级目标考核为主的基层政府考核转变为以治理绩效为主的整体性评估，实现治理绩效评估的制度化和法治化。”〔15〕“绩效考核作为一个相互联系的动态过程，必须通过建立动态化、民主化的绩效评价机制，对整个考核过程进行规划，才能得到精准化的考核结果。”〔16〕具体到绩效评估的指标设计，要符合评估的对象，体现评估主体的客观需求，实现评估的基本原则，还要适当地融合民主治理绩效的相关影响因素。绩效评估是最能检验基层治理成效的工具，也是完善基层民主建设的必然。2.基层民主实践的基本经验

    2005年10月，国务院新闻办公室授权发布《中国的民主政治建设》白皮书，其中将城乡基层民主作为“当代中国最直接、最广泛的民主实践”，是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。自改革开放以来，我国基层民主政治建设创造了独具中国特色的一系列经验。

    （1）始终坚持将党的领导与群众的创造相结合。我国社会主义民主政治是党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。“党的领导是具有中国特色的政治和理论概念，它指的是执政的中国共产党在政治、思想、组织等方面如何处理与国家、社会和群众的关系。”〔17〕 在当代中国，执政党高度重视基层民主建设，积极引导、推进各种形式的基层民主实践。善于把人民群众的智慧和经验融入到政策、法律、法规之中，真实体现基层群众的创造性经验。从根本上讲，我国的基层民主是广大人民群众在党的领导下实现有效的自我决策、自我管理和自我监督，是坚持党的领导和人民当家作主相统一的重要体现。只有坚持党的领导，才能确保基层民主始终沿着正确的政治方向发展，才能切实做到有效保证人民的政治权益，才能不断巩固党的執政地位和社会主义政权的社会基础。而历史是由人民创造的，人民群众的智慧不可忽视，坚持群众路线是我们党执政以来的关键法宝，“从群众中来到群众中去”要求在基层民主建设的各个环节体现人民群众的主人翁地位。

    （2）始终注重制度建设和法律规范。“我国基层民主建设的发展历程，有一条清晰的发展路径：先农村，后城市，再政府，最后扩展到社会，但是立法始终贯穿于基层民主建设的进程。”〔18〕依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，也是发展基层民主必须坚持的重要原则。民主实践表明，民主应当是民众理性、有序地参与。改革开放以来，党和国家强调要逐步实现社会主义民主的制度化、法律化、程序化，使基层民主的实践在各个场域内有序且有效地运行。我们把基层民主建设的好做法、好经验用法律的形式固定下来，并予以推广，为基层民主发展提供了法律依据和保障。

    （3）始终坚持人民主体地位。在基层民主实践中，尊重人民的创造性、独立性和自觉性，坚持以最广大人民的根本利益为本，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。社会主义民主的本质是人民当家作主，人民群众可以通过参加国家政权建设管理国家和社会事务，也可以在基层以群众自治等方式直接行使民主权利，依法管理自身事务。随着基层民主实践的逐步推进，原本由基层政府负责的事项逐渐让位于基层的自治性组织，并最终由基层群众决定。没有什么能比人民群众自己管理自身事务更民主的形式了，可以说，基层民主建设是最能体现社会主义民主，体现人民主体地位的政治举措。

    （4）始终坚持学习借鉴与独立探索有机结合。民主的原则是普遍的，但民主的实践是具体的。基层民主是应用于具体环境和空间的治理实践，探索适合不同实际的不同模式，具有重要意义。实现民主需要具备相应的经济、政治和文化基础，在不同的背景下，应当有不同的民主方式和制度，因此，基层民主建设必须从实际出发，充分尊重历史和现实，坚持与社会发展同步进行，与经济发展水平相适应，与基层民主发展环境相协调。同时，基层民主是一种学习借鉴的过程，学习人类文明的共同成果，有利于启发我们基层民主实践的发展选择和路径。在独立探索具有中国特色的基层民主道路的同时，也要放眼全球，以开放和宽容的心态看待世界，学习和借鉴有利于我们发展自身的文明成果。三、基层民主的实践困境

    虽然我国的基层民主取得了一定的成就，但是，中国特色社会主义进入新时代，也同时对基层民主提出了新的要求。因此，我国的基层民主，一方面要适应新要求，另一方面也要解决既有体制机制积累的问题，这些问题有的来自基层本身，有的来自制度和政策，也有的是源自更为深层的历史文化传统。

    1.如何实现政治功能和政策功能的平衡？更多的时候，基层民主被看作是一种公共参与机制、利益表达和维护机制、科学民主决策机制。随着社会转型的深入，基层民主一方面因为与人民群众息息相关从而能吸引人们参与政治生活，又因为基层民主涉及各种利益诉求的博弈，从而使得基层民主的基本内容是协商、议事和妥协，在一定程度上有助于提高人民群众的民主意识。另一方面，它在中国政治的转型期，将人民群众吸纳到政治体系中来，以便缓解因转型和改革而产生的各种矛盾，使多元主体充分沟通，化解纠纷，实现政治稳定和利益共赢。那么，这样的一种体现政策功能的界定，能否通过自下而上的路径承担起推动整个中国民主政治进程的政治功能呢？基层民主在取得初步进展后，遭遇到了严重的体制性和机制性障碍。“当前，基层民主在实践中率先从民主选举突破，而民主决策、民主管理和民主监督却未能及时跟进，人们在选举之后，很难在基层公共事务治理中实际行使参与的民主权利，使基层民主运转遭遇到疲软乏力的难题”。〔19〕也有学者认为中国是民主发展的关键在高层，而不在基层。〔20〕 基层社会是国家政权的根基，国家政权又是基层社会发展的保证。如何实现二者的平衡，既考验理论，也挑战实践。

    2.如何实现宏观制度与微观结构的平衡？以村民自治为例。“两委”矛盾在村民自治之前并不明显。村民选举实践之后，村委会与党支部就成为农村的两个权力中心，围绕村务管理权展开博弈和斗争。村委会不服从党支部的领导，党支部则强调其领导核心，两者职权交错、责任不清，没有明确分工。〔21〕从深层次来看，这实际上是国家宏观制度的党政关系在基层微观结构中的反映。基层民主治理是否又必要复制国家制度结构？当然取决于基层民主治理的目标和路径。以乡村治理为例，其困境在于乡镇政府与村委会之间基于自治权和行政权的矛盾。在压力型行政体制下，村干部既是国家权力机关的代理人，又是自治的村民，既要完成乡政府分配的工作，又要处理本村内部的公共事务。村委会的双重身份使其承担着延伸国家行政权力和行使村民自治的双种功能。在这种情况下难免会有矛盾发生。城市社区的民主治理也面临着同样的问题。“制度只有在实践中才能够实现其规范、约束、激励、惩戒等价值。制度不与实践或制度对象建立其关联，那么制度的权威性和可持续性就会受到挑战。”〔22〕

    3.如何实现从压力型民主发展走向动力型民主发展，进而实现基层民主的日常化、生活化、规范化。推进基层民主是我国民主政治建设的重要切入点。即使在市场经济改革推动下人们的民主观念和意识逐步增强，但是，基层民主的实践依然是压力型的发展模式，国家权力时刻在影响、推动、规范着基层民主的方向、目标、重点和路径。社会力量的培育和发展不足以为基层民主治理提供坚强的支撑，基层民主的基础还是比较脆弱的。基层民主已经取得较大的成果，基层民主制度体系也初具规模，但实际上基层民主创新的最大动力还是政绩驱动和地方政治精英的个人偏好，以及国家的政策导向和政府的有限维护。依靠民间力量自发地组织和参与管理自身事务的案例很少，一方面是因为体制压力的影响，另一方面是基层民主治理的内生革新动力不足。如何增强基层民主的内生力和创新驱动力从而走向动力型民主发展仍然是一个值得研究的难题。

    4.如何解决基层民主制度建设的程序性不足。“中国的基层民主难以突破‘制度壁垒的陷阱，民主前途不容乐观。”〔23〕虽然各地围绕基层民主进行了许多创新，但这些探索还是处于起步阶段，而且比较粗糙，缺乏具体的、针对性的、细节的程序和方法，民主的制度创新会因为缺乏支撑而无法持续和深化。制度化困境一方面是因为我国是一个超大国家，各地情况千差万别，要建立一套既有统一规定，又有因地制宜的地方实施方案的基层民主制度体系是非常困难的。另外，基层民主的发展还需要国家政权层面给予一定的发展空间，否则基层民主的发展会因为缺乏自主性而流于形式，很难制度化、规范化、日常化。

    5.如何解决制度锁定和路径依赖的问题。从文化层面来看，几千年来的专制文化影响依然存在，基层的一些领导干部还不善于主动接受和适应基层民主生活的变化，习惯于用单一的行政手段、命令强制手段来应对群众的诉求和利益表达，这种现象在缺乏制度制约的情况下更为突出。普通民众中也有不少人还不善于运用自己的民主权利来合法、合理地表达自身利益需求。这就造成了一种对于过去旧的治理方式的路径依赖。另外，一个非常现实的问题是目前基层民主政治生活已经与民众的切身利益出现了疏离的倾向。在农村，有大批的外出务工人员，他们的利益指向已经远离农村，而与城市息息相关。在城市，城市居民的利益也已经超越社区，逐渐市场化、社会化了，因此基层民主制度还需要不断的革新和完善，来适应这种变化，从而获得新的发展动力。四、走出基层民主困境的路径选择

    基层民主是当代中国最直接、最广泛的民主实践，改革开放40年的发展积累了丰富的经验和成果。适应中国特色社会主义进入新时代的实际，积极克服基层民主治理面临的挑战，不断推进国家治理现代化，从总体上讲，需要重视观念转变与制度规范相结合，顶层设计与基层创新相结合，存量挖掘与增量发展相结合。具体的制度、政策和措施，则需因时因地因势而宜。

    1.要正确处理好民主建设与发展的关系，为基层民主发展创造更大的空间。马克思主义认为，历史过程中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产，经济因素是起着决定性作用的。随着经济社会的发在，我们要继续深化市场经济改革，以取得更深厚的经济基础。同时，“需要积极稳妥的推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”〔24〕以政治建设保证经济发展成就。基层民主治理的前提和基础，要根据新时代的实际，积极推动脱贫攻坚，积极推动乡村振兴战略，合理规范基层利益结构和利益关系。在发展中推进民主，通过基层民主保障经济社会发展。

    同时，由于我国单一制的结构特征，基层民主的发展又需要得到中央及各层级政权机构的授权和支持。缺乏权力与社会资源的支撑，基层民主的民主空间是极为有限的。基層民主与国家民主既有相辅相成的一面，也存在一定的张力。基础不牢，地动山摇。从整体和长远来看，需要及时给予基层民主必要的支持、宽容和空间，“在社会变革的关键时期，特别是改革遇到巨大阻力的时候，中央高层必须果断地出台改革措施，才能振奋底层公众的信心，让人们重新看到改革的希望，积极地投身于新的改革之中。”〔25〕 基层民主发展到一定阶段，就需要更高层级民主制度的实践创新，这样，才能够有利于整体的发展与稳定。

    2.注重顶层设计与基层创新相结合，不断巩固和深化基层民主建设，推进基层民主的制度化、规范化和程序化。“制度化是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程”。〔26〕改革开放以来，我国的基层民主建设已经有了很多成功的经验和案例，我们要从实际出发，适时将一些在实践过程中被证明效果比较好、容易被基层群众接受的做法制度化、程序化，即不断完善基层的创新性做法，将成熟的做法上升为经验，使成熟的经验上升为政策，使成熟的政策上升为国家法律，使基层民主各方面的制度更加成熟更加定型，最终在基层形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。〔27〕 要实现制度化发展，就需要将顶层设计与基层创新结合起来。一方面是在不断创新的基础上，进行顶层设计，避免“单兵突进”，注重整体推进，强调基层民主政治建设各部门的衔接与整合。〔28〕 另一方面，鼓励和激发基层创新的活力，用不断发展的增量发展，巩固基层民主的成果，防止基层民主“刹车”和“倒车”。同时，可以有针对性地选择适当切入点，在破除弊端、克服困难方面实现新进展。例如“基层自治组织和党内基层组织开展的竞争性选举，是否升级到地方党委政府进行试点，基层人大的自主参选现象，是否应该得到认可和吸纳等，这些都需要顶层的制度设计加以引导”。〔29〕

    3.始终坚持以人民为中心，不断扩大参与渠道，为基层民主持续性发展创造最根本的动力机制。基层民主说到底是基层人民群众参与公共事务，维护自身权益，促进共同发展，实现自我管理的民主形式。基层广大人民群众是基层民主建设中的利益主体、参与主体和建设主体。因此，必须始终坚持以人民为中心，通过切实的民主参与实践，在基层形成浓厚的公民意识、公益精神、民主理念等基本的民主价值观，最终构建一个良性参与的基层民主治理模式。除此之外，还应在行政权和自治权之间构建一种协作互补的关系，从而自下而上地激发公民自觉参与的力量，实现从“层层传导压力”到“层层激发动力”转变。这就要求政府畅通参政渠道，创新参政方式，既能制约行政权力的膨胀，又充分发挥公民的参与，使基层民主逐渐内化成为一种信念，成为人们的一种日常生活。

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    【责任编辑：朱凤霞】