非“神”非“魔”的民粹主义
李家懿
〔摘要〕自2010年欧尔班担任总理以来，匈牙利采取了一系列颇具“民粹主义”色彩的政策，欧尔班政府借此在国内维持了高支持率并实现了“三连任”，在国外却遭到欧盟的强烈批评甚至制裁审查。这种国内外反差鲜明的“欧尔班现象”是匈牙利自剧变以来社会转型的直接产物，不应被过分“神化”或“妖魔化”。三十年来，匈牙利政治、经济、外交等领域均形成和积累了一些结构性问题，需要一个强势政党主导的政府对转型进行一定的“矫正”和“回调”，尽管有些做法受到了“矫枉过正”的质疑，但仍是在西方式的民主制框架内和欧盟制约下运作的。
〔关键词〕民粹主义;实用主义;欧尔班现象;匈牙利;欧盟
〔中图分类号〕D751.50 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0064-09
欧尔班领导的青年民主主义者联盟（简称“青民盟”）是中东欧民粹主义政党的代表。自2010年青民盟领袖欧尔班担任总理以来，采取了一系列颇具“民粹主义”色彩的政策，从经济、政治、外交等方面对过往的转型进行“矫正”和“回调”。欧尔班政府的“民粹主义”政策使其在国内维持了高支持率并实现了“三连任”，却遭到欧盟的强烈批评甚至制裁调查①，形成了独特的“欧尔班现象”。现有评论对此呈两极分化趋势。“神化”欧尔班者认为，青民盟上台后大刀阔斧的改革有效地改善和解决了诸多弊病，对内提振经济、改善就业、降低政府债务和赤字，对外“顶住”欧盟难民摊派压力、开展新型外交战略;“妖魔化”欧尔班者认为，青民盟破坏了匈牙利自转型以来建立的民主和市场机制，重塑威权政治，导致匈牙利陷入历史的“倒退”，甚至成为民粹主义的“旗手”。“欧尔班现象”为何出现，为何人们对它会作出截然不同的评价，这些转型中的问题亦应该从转型中去寻找答案。一、“欧尔班现象”之经济成因
与其他中东欧国家相比，匈牙利转型之前的经济形势相对较好，消费品种类丰富，人民消费水平较高，是“渐进式”经济转型的代表。但转型以来，经济领域逐步暴露出一些问题。
首先，匈牙利经济在转型和发展中逐渐形成了高度依赖外资、高财政赤字、高债务负担的局面。匈牙利的重点行业在市场化和私有化过程中注入了大量外资，如电信、能源、银行和金融业等。到2000年左右，匈牙利经济转型基本完成，虽然在外资投资总额上低于波兰，但在维谢格拉德集团中占据了最高的人均外商直接投资额，吸收外国直接投资总额约230亿美元，其中通过私有化引入的外资为72.2亿美元。匈牙利电信公司超过60%的股本属于外資。若干电力和燃气企业、发电厂等也被出售给外商。到2001年，外资控股银行的数量已占到全部银行的60%以上。〔1〕外资和外企随着市场的开放涌入国内，充斥着匈牙利人生活的各个方面，甚至在许多影响国计民生的领域占据主导，本国的经济独立性受到削弱。国际贸易方面，大量外国商品的涌入使贸易总额连续多年出现逆差。
与此同时，匈牙利自社会主义时期就是中东欧举债较高的国家，这种局面在转轨后并未得到改善，其人口结构、社保政策使得匈政府只能依靠高额举债来维持运行。由于本国货币福林的贷款利率较高，居民和公司多选择欧元、瑞士法郎等外币借贷。〔2〕匈牙利的债务水平多年来也持续高于邻国①（见图1）。作为典型的外向型经济体，金融危机中的外资撤出、福林贬值和作为主要经贸对象的西欧国家经济低迷，都对匈经济产生了巨大冲击。2007年匈牙利经济增长率陡降至1%，2008年为0.6%。2009年，国内生产总值下降6.8%。众多企业陷入危机和破产，失业率激增。
其次，转型以来的历任政府为了吸引外资，普遍采用“对内严苛、对外宽松”的税收政策，造成国内企业的竞争劣势。相较于外企，匈本土企业在技术、人员结构等方面本就缺乏优势，又受限于政策约束，发展举步维艰。经济学家埃里克·端内特（Eric Reinert）曾就此评论：“一些前社会主义国家的企业在还没有设立起会计部门、学会怎么算成本之前就已经倒闭了。”〔3〕经济的私有化也使贫富差距不断扩大。由于银行、电信、能源、媒体等重点行业大都被外国资本垄断，匈牙利个人财富榜前列几乎都是外国商人。在2008年经济危机中，制造业、汽车、基建等提供大量就业岗位的行业受创最为严重，直接导致普通民众的失业率飙升，2010年就业机会减少了30%。在失去了工作机会的同时，中下层人民大多还面临沉重的贷款负担，生活水平明显下降，对贫富差距的直观感受也更强。
在这种背景下，欧尔班政府的经济政策可谓“有的放矢，一一攻破”。重点行业的再国有化解决过度依赖外资、缺乏自主性的问题;中小企业扶持项目提升民族产业的竞争力，改善了以往“对内严苛、对外宽松”的政策环境，也创造了更多的就业机会。大型基建类公共项目和经济复苏的宏观环境使就业率从2010年的54.6%提高到2017年的67.5%，超过欧盟平均水平。〔4〕税制改革、养老金和重点行业的国有化，一方面抑制了外企的垄断地位，另一方面增加了财政收入，养老金国有化一项就为政府带来了约140亿美元的资金，缓解了金融危机后严峻的赤字和债务负担。〔5〕为了缓解外汇债务和福林贬值给匈牙利家庭带来的巨大压力，欧尔班政府2011年通过立法使大约17万个担负外汇贷款的家庭能够将这些债务转化为匈牙利货币福林结算，还帮助一些困难家庭与银行达成了较低的5年期固定利率。〔6〕此外，欧尔班政府在危机后对水电气煤等实施限价，这些能在日常生活中直观感受到的惠民政策加固了青民盟的支持率。2013年匈牙利从衰退中复苏，当年GDP增长率为2.1%，2013至2017年保持平稳增长，失业率持续下降，财政赤字占GDP比重从2011年的5.4%下降至2017年的2%左右（见 图2）。〔7〕
实用主义渗透在欧尔班经济政策的诸多方面，意识形态模糊、取悦于民是最主要的特征。以社保政策为例，缩减提供失业补助的时长、减免提前退休者的养老金是典型的新自由主义的做法。但与此同时，启动工作福利制（workfare）①并开展基建等公共就业项目又是偏向国家主义（étatism）的做法，这些看似矛盾的措施都是针对匈牙利国情的实用之计。匈牙利转轨后的劳动参与率较低，一些群体长期依赖社会福利生活，求职意愿较弱。社会党执政时的补贴政策向就业困难的少数族裔和失业者倾斜，使一些子女多的少数族裔家庭在失业状态下甚至能获得比普通职工家庭更高的收入，尤其是在部分低收入地区，在经济和就业形势恶化时激化了工作群体的不满。因此，欧尔班政府缩减失业保险、取消提前退休金，一方面能够与公共就业项目配合以鼓励就业，促进经济活力;另一方面缓解了工作人群对于政府补贴长期无业者的不满。
在国内外争议颇多的养老金国有化是欧尔班政府实用主义的另一表现。这一变革并非匈牙利的“创举”，包括匈牙利在内的中东欧国家自90年代以来都经历了持续的养老金私有化。在经济危机后严峻的财政形势下，政府债台高筑，无力承担养老金继续私有化的改革成本，这成为中东欧国家的共性问题。为了缓解压力，大部分政府将缴存至私有养老金中的资金临时或部分转至公共预算账户，而欧尔班采取了更进一步的国有化手段。〔8〕为了解释再国有化等政策的合法性，欧尔班强调上述“非正统手段”是政府在危机背景下不得不采取的紧急措施。这些“特殊手段”依靠青民盟在政府和议会中的多数地位才得以实施，收到了正面成效和民众支持，又反过来助推了欧尔班政府权力的进一步集中。二、 “欧尔班现象”之政治成因
1990、1994、1998年的三次议会选举，匈牙利先后经历了中右翼政党民主论坛-独立小农党-基督教民主人民党联合政府、左翼的社会党-自民盟联合政府、青民盟-独立小农党-民主论坛联合政府的轮替执政。2002年匈牙利第四次议会选举，社会党和自民盟再度组阁，这次竞选和2010年竞选中的一些反差体现了匈牙利转型后“民意”的变化过程。有评论认为，社会党选举获胜的部分原因在于青民盟竞选宣传的“反作用”（backfire）。在此次竞选中，青民盟再度聚焦在社会制度的改变上，有意将投票渲染成为选民在社会党代表的旧体制和青民盟代表的新制度之间做出选择。民众对制度转型这一老旧政治措辞已经反感，削弱了青民盟的支持度。同时，欧尔班在竞选中还使用了一些民族主义、民粹主义倾向的措辞。这一时期匈牙利经济平稳增长，人民在对外开放的过程中受益，期待着加入欧盟能带来更好的生活，对民族主义的政治话语并不买账。〔9〕然而到2010年议会选举时，昔日不受欢迎的民粹主义和民族主义话语却成了青民盟最吸引选民的“有力武器”，立场更为激进的极右翼政党尤比克（Jobbik）也在议会选举中不断获得更多席位，说明选民的倾向和诉求都在悄然转变。2006年，社会党-自民盟联合政府凭借前一任期内推行的社保政策、公共部门加薪、经济平稳增长取得了转型后的第一次现政府连任。但连任后由于经济危机再度选择紧缩财政，加上总理录音丑闻曝光①，民众对联合政府的不满情绪激烈，青民盟的支持率在竞选前的民调中就“一家独大”，在2010年的议会选举中以显著优势再次和基民党联合执政。
匈牙利转型后的几次选举呈现较为明显的规律性：第一，选民对现任政府的不满导致社会党和青民盟轮替执政;〔10〕第二，保持了“去碎片化”的政党发展趋势，议席越来越集中在主要党派，到2002年，青民盟和社会党在议会选举中已占据了全部议席的近90%。
①2006年9月17日，政府总理久尔恰尼5月在社会党的一次内部秘密会议上的讲话录音片段被贴在了匈牙利国家电视台网站上。录音中说“我们搞砸了，糟糕透了，没有一个欧洲国家比我们干得更糟了……在我们执政的四年里，政府拿不出引以為傲的业绩。我们该如何向选民交代我们所做的一切？……过去两年里，我们一直在撒谎”。这一录音迅速传播，引发匈牙利国内的大规模抗议和示威，要求久尔恰尼下台，抗议人群在布达佩斯市中心议会大厦外和防暴警察发生冲突。
匈牙利自转型以来的几届政府有较强的共性。执政党无论“左右”都推行同质化的政策。经济上坚持市场化、自由化，政治上维护议会民主制，降低政府管控和干预。尤其是政治图谱中处于左翼的社会党，往往通过竞选中“改善民生、加强福利”的口号上台，执政后却采取与竞选口号相悖的紧缩政策。这一方面是转型的需要，另一方面也是为了达到欧盟在财政赤字、政府职能等方面的要求。转型之初匈牙利保留了大量社会主义时期的福利，但匈牙利的生育率较低，人口结构类似于西欧发达国家，收入水平却远低于西欧，这对匈牙利的社会保障和公共财政都形成了较严峻的挑战，转型后的政府面临转变社保和福利体系的客观压力，在医疗、就业、养老、社保等民生领域的预算出资较社会主义时期降低。尽管横向比较，匈牙利社会保障支出占GDP的比重在中东欧国家里位居前列，但从人民的角度，公共服务的成本开始从政府转移到个人身上，负担感加重。匈牙利在社会主义时期的经济和社会福利基础较好，民众原本期待在加入欧盟后各项生活指标能够迅速接近西欧水平。然而从失业率数据可以发现，2000年以来的十年间匈牙利的失业率不断攀升，私有化、市场化形成了显著的贫富差距。普通民众并非经济发展和市场开放的受益者，一方面追逐西欧的期待落空，另一方面经济危机后的资本撤出和社会党的紧缩政策，都让普通民众深感自己才是危机的真正“买单者”。
除了就业和民生负担等“全民性”的问题，匈牙利转型以来的社会内部分化也没有缓解，甚至呈恶化的趋势。这种分化不仅体现在贫富差距，还体现在民族和地区之间。转型以来的社会内部分化和族群矛盾也反映在政党政治中，带有反犹、反罗姆主义和反欧盟色彩的极右翼政党尤比克在议会中得票不断增加，而且在匈牙利30岁以下的年轻人中支持率很高，这也侧面印证了近三十年来匈牙利在族群等问题上积累的矛盾。〔11〕青民盟政府在宗教上强调基督教的传统教义和家庭形态，在政策导向上也不再强调保护作为少数的底层贫困或失业人口，比如无业的罗姆人家庭，而是选择响应多数的诉求，缓解了主流匈牙利人对政府侧重少数族群、增加社保负担的抱怨。尽管少数族群的融合将是匈牙利长期面临的一项挑战，少数族群生活境遇的恶化也可能导致一系列社会问题，但欧尔班政府的政策帮助青民盟在选举中赢得了更多的选票。
面对惨淡的就业市场和贷款负担，对社会党等传统政党的不满和失望情绪不断发酵。失去了民心的传统政党不再具有代表性，陷入政党政治的困局，普通民众亟需一个能够代表自身权益的政党。
总体来说，欧尔班领导的青民盟应运而生，把握并回应了多数选民的诉求，这是欧尔班政府保持支持率的直接原因。贯穿20世纪90年代的社会转型始终被自由主义的政治语境引领，倡导政府干预的最小化。传统政党作为精英阶层的代表，未能在执政中履行对选民的承诺，却在转型和全球化过程中凭借自身的资源优势成为寡头和受益者。普通人在愈发显著的贫富差距下产生强烈的落差感，又未能从经济开放中获得预期的生活水平提升，加深了对传统型政党的失望。“欧尔班”式政治人物的崛起，可以看作是“多数”诉求的回归，不仅是从经济层面，也是文化、价值、宗教等领域全面回调的诉求。当经济危机和难民潮撼动了欧洲此前二十年来自由主义政治正确的基础，“多数的”诉求便开始以民族主义、民粹主义等方式呈现。2010年议会选举前夕，匈牙利民众对社会党政府的不满情绪已经十分普遍，选民期待一个强有力的新政府带来改变和新的发展机会。让人们不满的不仅是届时的执政党，也是转型本身。在2009年的欧盟调查中，匈牙利是中东欧对转型最不满意的国家，超过一半的受访者表示他们的生活在改制后并没有变好。正如克劳斯·奥弗（Claus Offe）曾预言的：经济形势恶化和生活水平降低会破坏民主制度在人们心中的合法性基础。欧尔班准确把握了这些不满情绪，在竞选中宣称匈牙利的传统政党只是打着“转型”的名义把昔日的专制权力转化成了自身的经济利益，还以两位社会党总理都在私有化中积累大量个人财富作为佐证。〔12〕2010年高票当选后，欧尔班政府通过合法的、议会的途径修改宪法、管控媒体、把持重要岗位以不断增强和巩固自身权力。就这种现象近年来出现了不少术语将之形容为“临界民主”（borderline democracy）“瑕疵民主”（flawed democracy）等，指转型国家尽管保持了民主制度的立法程序和形式，内涵上却实施威权手段来巩固权力。欧尔班政府虽然不乏“离经叛道”之举，但修改宪法等权利仍是选举和选民赋予的，在选民和欧盟的约束下运作，目标是在下一次选举中谋求连任，而非彻底改变匈牙利的政治制度。一旦政府试行了有争议的政策，学界和国内外也会有广泛的批评甚至抗议，形成舆论和社会压力，促使政府做出调整。三、 “欧尔班现象”之国际成因
匈牙利民众在转型后一直对加入欧盟报以很高的呼声和期待，然而加入欧盟后并没有为民众带来期待中的正面效应。相反，为了满足欧盟的各项要求，匈牙利社会在经济、政治、外交、族群关系等方面都付出了不小的社会代价。经济私有化和市场开放使得银行、电信、能源、媒体等行业几乎被外国资本垄断，许多国内企业在竞争中被淘汰。《马斯特里赫特条约》对成员国赤字低于3%、债务不超过60%的要求，匈牙利历任政府在转轨后基本都采取紧缩的财政政策，使得民众在教育、医疗等领域的压力不断增大。在欧盟和北约的压力下，匈牙利与罗马尼亚和斯洛伐克进行了长期谈判，就边界和跨境民族问题达成和解。在少数族群保护方面，为了达到《哥本哈根标准》，匈牙利在教育、就业、社会政策、法律保护等多方面出台保护罗姆族权利的长期政策。对于匈牙利等国而言，加入欧盟不止意味着市场和资源，还有欧盟主导的规则和范式。对于认同欧盟的人来说，加入欧盟意味着现代化，在这种观点里，现代化几乎是没有负面效应的。这是欧盟视角和匈牙利视角的认知错位所在。在匈牙利国内，很多人认为过去二十年来破坏性的、负面的问题就是“现代化”导致的，而现代化的“化身”就是外资银行、外国大公司、欧盟和从属于欧盟的国际金融机构。〔13〕到1998年，匈国内70%的GDP是私营部门创造的，其中49%是本国所有，21%是外资所有。经济危机发生后，民众将福林贬值、个人负债和失业率飙升都归咎于外资和欧盟，认为欧盟只强调统一市场，维护资本，却忽视甚至损害了民众的利益。在2010年世界银行发起的欧盟成员国年度民调中，匈牙利有超过60%的受访者将危机归咎于欧美等西方国家，对民主和市场的支持率也较2006年时大幅下降。〔14〕
伴随着加入欧盟和市场开放，匈牙利也呈现出地区发展不均衡的趋势。首都和西北等与西欧地理距离近的地区受益较多，其他地区相对落后，匈牙利的7个区划中有4个位列欧盟最贫穷的271个地区。此外，一些原来的重点产业受到了显著的冲击。以农业为例，从19世纪末到20世纪末的一百年间，匈牙利的农业和食品加工业都处于地区领先位置，马扎尔人曾自诩“为欧洲提供早餐”。曾经繁荣的肉类和谷物等产业作为劳动密集型产业吸纳了大量就业人口，但随着加入欧盟后低价农产品进入市场，农业地区的税收、就业和社保等都遭受了较大的冲击。这些变化让许多人开始怀念入盟前的匈牙利，认为自身的利益在入盟后受到了损害，生活水平甚至不如从前。因为，匈牙利等新成员国在欧盟内部一直处于边缘地位，经济和生活水平与欧盟老成员国依然差距显著。全球化和入盟在带来机遇的同时，也带来了地区差距的对比和落差感。从人均GDP来看，匈牙利、波兰等国在入盟后与法、德国以及欧盟人均GDP的波动方向一致，表明经济愈发受到国际环境的影响，但并没有呈现出差距缩小的趋势（见图3）。①对比2006-2010年世界银行在欧盟的民调，匈牙利是成员国中生活满意度最低的国家之一，72%的匈牙利人认为自己经济方面的处境还不如社会主义时期。〔15〕
在这种背影下，匈牙利尽管各政党在“返回欧洲”的立场上基本一致，但青民盟与社会党在入盟前对本国的身份认同和独立性存在分歧和争论。欧尔班在2002年竞选时就明确反对超国家主义的欧洲，坚持同布鲁塞尔正面谈判，为匈牙利的利益“讨价还价”， 而社会党则主张全方位的配合欧盟。〔16〕匈牙利付出了较大的社会代价向欧盟靠拢，在各领域适应欧盟的规制，然而入盟并未达到民众预期愿景，经济危机又进一步磨灭了民众对欧盟的期待和对社会党的信任，不满情绪在难民问题中释放，表现为民众要求匈牙利作为民族国家的权力回归。近年来崛起的极右翼政党虽然不能代表匈牙利社会的主流观点，但也是这种不满情绪的佐证。欧尔班政府在外交立场上把握匈牙利大多数民众的态度，倡导“强大的欧盟是由强大的成员国构成的”，这种在欧盟框架下偏向本国利益的立场，迎合了更多选民的想法，在对外关系层面寻求“回调”，从对欧盟的“亦步亦趋”转向更强调本国权益的立场。从价值观念的层面，中东欧国家加入欧盟是一种实用主义的选择，与西欧国家缺乏价值认同的基础。匈牙利一方面希望享受欧盟的资源和援助，另一方面又想最大化本国的利益，不愿意承担共同的责任或者西欧国家提出的要求，所以试图从内部改变欧盟的游戏规则，联合其他中东欧国家呼吁“成员国更多的自治”，弱化自由主义和人道主义的色彩。〔17〕这也解释了近些年匈牙利、波兰联合与欧盟在难民摊派、预算等问题上共同的强硬立场。欧尔班政府近年来积极探索欧盟以外的合作机会与战略伙伴，发展与俄罗斯、中国、中亚和东南亚等国的关系，寻求更广阔的发展路径，是出于国家发展的实用主义战略，但匈牙利的根本立足點始终是依托于欧盟，正如欧尔班曾经比喻的，“我们坐在欧盟的船上，但需要来自东方的劲风”。〔18〕
四、結语
东欧剧变以来的很长一段时间，中东欧国家盛行的是对“复制”西方模式和返回欧洲的乐观，主流的西方理论和中东欧领域的学者们将转型描述成一种“进化”过程（evolutionary process），而忽略了制度在形式上的转变与社会巩固（social consolidation）之间的矛盾。此外，转型国家的政治被新的经济精英主导，这部分人将财富同权力和政治影响结合在一起。〔19〕伴随着全球化的进程，国内外的精英阶层成为最大受益者，与普通人的差距日益凸显。精英和建制对普通民众逐渐失去了公信力，塑造了新民粹主义的“黄金时代”。传统型政党意识形态和思想理论日益模糊，面临新的经济环境时束手无策，腐败对自身形象的损耗以及新媒体出现对传统政党活动模式的冲击，都为新民粹主义政党的崛起提供了条件。匈牙利在转型过程中缺乏针对自身国情的及时调整和适应，在经济等多个领域形成一定的结构性缺陷，传统政党作为既得利益者失去了在人民中的代表性，对外关系层面为了加入欧盟付出了社会代价却没有达到民众预期的愿景。这些累积的问题在经济危机的触发下集中体现，人民渴望由“历史清白”的新政党和强有力的新政府对过往路径进行“纠正”和“回调”，非“神”非“魔”的欧尔班成功把握了多数选民的诉求，实行取悦于民的实用主义政策。因此，“欧尔班现象”和欧尔班式政治人物的出现都有很强的必然性，无论将之描述成带领匈牙利脱离经济泥潭的英雄，还是颠覆破坏民主制度的狂人，都有失公允。
除了匈牙利的青民盟和欧尔班，新民粹主义政党在欧洲多个国家竞选中都相继成为执政党〔20〕，如波兰的法律与公正党、2017年联合组阁的奥地利右翼政党人民党与自由党、2018年初意大利联合组阁的主张反建制的五星运动党与极右翼政党联盟党。在民粹主义和右翼力量席卷欧洲的风潮下，欧尔班并非孤例。概括来说，中东欧和西欧的新民粹主义都反映了底层民众对现状的不满。冷战结束后，全球化导致劳资关系对比的新变化，全球贫富分化加剧。民粹主义的出现正是平民力量向资本力量反攻的结果。然而，相对于西欧来说，中东欧的民众经济上的相对剥夺感更强，因为他们还深刻感受到社会转型的剧痛。与此同时，相较于经济发达社会福利优越的西欧和美国，中东欧并非移民的主要“目的地”，遭受到外来文化和宗教的冲击较弱。因此，中东欧民粹主义的议题中关于宗教的和文化的内容较少。尽管中东欧民粹主义语境也包含“排外”的内容，但“矛头”更多指向国内的已有的少数民族和欧盟，前者是历史长期遗留的问题，后者则代表转型中作为“掠夺者”的西欧资本和欧洲大国的霸凌、欧盟的“压制”。
以青民盟为代表的中东欧民粹主义政党的兴起，反映了这些国家结合自身国情而对西方政党政治模式甚至是社会发展模式的一些改革诉求。适合西欧的，并不完全适合中东欧，就如同苏联模式之于东欧社会主义国家一样。放之四海而皆准的模式是不存在的。然而，中东欧所处的地缘政治决定了它们的自主探索是有边界的，命运或许也如同它们在20世纪50、60年代改革苏联模式的行为一样。它们所能做的，只能是在大国为其规定好的范围和程度上进行，跨越“红线”的尝试注定会遭到惩治。历史上如此，现实也是如此。差别只在于西欧国家比起苏联来说，更有弹性。因此，中东欧民粹主义政党的叛逆现在看只能是“雷声大，雨点小”，其走向何方，依然取决于西欧政治的发展方向。
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