论农村土地承包经营权流转的法律问题与完善
李素新+李秀梅+郭越摘 要 对于我国农户来说，土地就是自己生长的命脉，土地的重要性可见一斑。正因如此，有关农村土地的问题是否能够被很好地解决，与农户的切身利益息息相关，甚至会影响到我国整个社会的稳定与发展。而在农村实行的土地承包经营权的流转制度对我国目前所存在的人地矛盾的化解有积极作用。本文主要通过调查问卷的形式收集数据，针对461份关于农村土地承包经营权流转的调查数据进行探讨。在分析中发现，农村土地承包经营权能否进行流转，基本没有持异议。主要问题在于农民流转土地积极性不高、担心流转后土地用途发生变化、土地经营权流转的监管机制不健全。本文针对这些问题进行探索并提出建议。
关键词 土地承包 经营权 流转 经营户 农村土地
作者简介：李素新，辽宁工程技术大学，本科生，研究方向：民事诉讼法；李秀梅、郭越，辽宁工程技术大学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.043
土地流转的概念是说土地所有者或土地承包经营者按照一定的方式将自己的土地所有权或者承包经营权让与他人的行为，是家庭承包经营制度的延伸和发展。而农村土地流转的意思则是说，以不违背社会主义市场经济体制以及相关的法律规范为背景，对一定区域内的土地资源以特定方法实施有效配置的过程。“改革开放以来，我国农村出现了以土地产权结构重建为核心的经济体制改革，家庭联产承包责任制的确立突破了计划经济体制下‘集体所有、集体经营的土地产权制度” 。案例表明，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度” 。然而在我国一些农村地区，农村土地承包经营权的流转制度也产生了一系列问题。本文通过社会调查的方式收集数据进行分析，对发现的问题进行探讨与研究并提出完善建议。
一、调查与样本基本情况
本次调查对象是辽宁省阜蒙县农民，采用随机调查的方法进行调查。调查时间从2017年8月上旬开始到2017年9月上旬结束，调查时间持续一个月。此次调查实际发放调查问卷461份，回收461份，回收率高达100%，有效问卷461份，本次调查对象的基本信息见下表一。
二、农村土地承包经营权流转存在的问题
（一）农民对流转土地积极性不高
在现有土地所有制模式下，目前农村剩余劳动力已所剩无几，并且青年农民的种田热情已跌至谷底。在小农经济格局下，当现存农村老龄人口无力承担农业生产任务的时候，农业将面临很大危险。在这种情况下，必须让农村土地能够适度规模经营，从而保障粮食安全并产生规模效益，让部分农民从土地中转移出来进而促进城镇化。而随着经济下行压力增大，推进农村土地使用权流转以盘活资源和扩大内需可谓正当其时。但是，当前农村土地流转并不顺利，由此引发的纠纷经常发生。据调查的数据显示，农民大都持保守态度，普遍不愿意动用土地，大部分农民参与土地流转的积极性并不高。
表一
（二）土地流转监管机构不健全
根据调查，大多数人认为乡政府应该对农村土地承包经营权流转后出现的问题进行监管，认为应由司法机关进行监管的仅占不到15%，认为应该由原土地承包经营着监管的占不到20%。总之，对于农村土地承包经营权流转后出现的纠纷具体让谁负责，没有定论。然而事实却是在实践过程中，经常会出现各种各样的事故和意外，而承包经营者往往无处申诉或申诉之后无人解决，这足以见得，在农村，有关土地承包经营权的流转监管机制方面，仍有许多问题尚待解决。
三、农村土地承包经营权流转过程中问题发生的原因
（一）相关政策的宣传力度不够
国家每出台一项政策都需要各级政府部门通过各种方式传达给经营户。但是在实际宣传过程中，往往由于宣传者自身并没有意识到政策对于农户的重要性，因而在宣传过程中，采用的宣传方式很少有让百姓简明易懂、喜闻乐见的。不适当的宣传方式直接导致经营户无法真正了解国家的政策，甚至对相关政策存在误解，这对于开展土地流转工作非常不利。也是导致农民对土地流转积极性不高的重要原因。
（二）农户质疑土地流转会给自己带来收益
在部分农村地区，一些部门将土地承包经营权的流转作为增加财政收入的渠道，和资本结合，利用种种手段、甚至动用警力强迫农民进行流转，已经严重阻碍了农民在土地流转中应有合法权益的有效实现。这产生了极坏的示范效应。接近70%的农民担心在土地被强行流转后，土地用途发生改变，而对自己的利益造成影响。因而质疑土地流转方式会给自己带来较大收益，造成了对土地流转积极性不高的后果。
（三）农村社會保障制度不健全
在我国部分农村地区还存在这样一种情况，因为只有一小部分农民在城市得到了稳定的就业与收入，尽管他们已可以在城市体面地生活并买房定居，但在农村大部分地区，多数家庭是不能彻底离开农业生产的，家里年轻劳动力出外打工的收入，对于家庭来说这只能是杯水车薪，仅仅是补贴家用，其主要的家庭开支实际上仍然依托于农业生产，因此，土地对于大多数农村家庭来说，仍然是不可或缺的生活来源。这一点在经济欠发达地区表现得尤为突出，究其本质主要还是因为我国目前的社会保障制度还未健全，在广大农村地区，仍有许多农民没有合作医疗和养老保险的福利，因此，在他们心里仍然十分担心自己日后的养老问题。尽管农业生产带来的效益并不高，但是只要有土地就可以多少有一些收入，从而达到自己“老有所养”的目的。因此农民更不愿意转让自己的土地所有权。
（四）有关土地流转的市场体制仍待完善
在土地流转的具体实践过程中，常常会出现大量的问题和纠纷，农户遭遇这些问题的时候却无处申诉或申诉之后无人解决。其主要原因是我国目前土地承包经营权流转正处于探索初期，市场机制方面出现问题是在所难免的，还是土地流转的市场机制还未健全。其中主要表现在以下几方面：一是在土地承包经营权流转过程中，缺乏相应的调解机制。二是在承包经营权的流转期间，没有建立起让农户信得过的有关中介机构，这就直接造成有关国家的政策与方针得不到有效宣传，农户就无法实时掌握这些信息；三是在流转过程中，没有与其相配套的金融体系，以致在流转过程中交易得不到有效保证。
四、有关农村土地承包经营权流转的完善建议
为了健全与完善农村土地承包经营权流转制度的不足之处，从以下几个方面提出一点建议：
（一）加强有关政策的宣传
农户只有在充分了解国家的政策，知道土地流转对于自己有很大利益，才有可能积极去参与土地流轉。这就需要政府等相关部门必须选择多种多样且让百姓喜闻乐见的方式来了解国家的相关政策。比如可以通过网络平台为土地流转双方的信息交流提供渠道，在部分地区如果有条件还可以设立显示大厅用来实时公布土地流转的相关信息，同时建议应该配备相关的讲解的工作人员，为前来咨询的农户进行详细的政策讲解，让农户准确地理解国家政策，从而自愿积极地参与到土地流转的过程中。
（二）加强农村有关社会保障体系的建立与完善
第一，飞速发展的市场经济对土地承包经营者造成了很大冲击，因此必须要降低这种冲击。那就需要政府等相关部门为农户创设积极条件，针对主动参与土地承包经营权的承包者进行统一安排，帮助其二次就业。第二，为农户设立保险服务，在农村将相关的保险事业发展起来，为实践土地承包经营权流转的农村建立风险赔偿体系，以达到使承包者的再生产创造的能力得到保护的目的。与此同时，政府要对积极参与土地流转的经营者最大限度的给予一定扶持，并为农户们设立各种各样的社会养老基金服务及合作医疗等保障措施，达到促进农村发展及土地流转政策推进的双赢目的。第三，是对在农村地区特殊的人群的照顾与保障，比如残疾人士、五保户、贫困户等等，相关部门均应予以重视，只有将他们的基本生活问题解决好了，才有可能让他们积极参与到土地承包经营权流转的政策中来。
（三）完善农村土地承包经营权流转的相关市场机制
在实践农村土地承包经营权的流转时，往往会发生大量的问题和纠纷，对此提出如下意见，一是依法成立各级土地流转的管理服务机构，以市农经网为基础，建立土地流转信息平台，通过此平台来及时发布土地流转的相关信息；二是设立调解纠纷机构，来妥善解决土地承包经营权过程中出现的矛盾。三是建立农村土地评价中心。在流转过程中，必须建立农村土地评价中心，通过评价中心客观公正评估待流转土地的等级及其市场价格，这样才能给土地流转的当事人进行公平交易、政府开展土地管理工作提供有价值的证据。
注释：
孙树华.农村土地承包经营权流转法律问题探讨.首都经济贸易大学.2010.
中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.北京：人民出版社.2008.
参考文献：
[1]冯进康.关于我国农地流转制度的法律思考.农村土地法律制度研究——田野调查研究.北京：中国政法大学出版社.2004.
[2]任懿.有关农村土地承包经营权流转的法律问题研究.科学决策.2008.
[3]农村集体土地承包经营权流转法律问题研究.吉林大学.2012.
[4]张光全.农村土地承包经营权流转法律问题分析.中国农学通报.2010.
关键词 土地承包 经营权 流转 经营户 农村土地
作者简介：李素新，辽宁工程技术大学，本科生，研究方向：民事诉讼法；李秀梅、郭越，辽宁工程技术大学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.043
土地流转的概念是说土地所有者或土地承包经营者按照一定的方式将自己的土地所有权或者承包经营权让与他人的行为，是家庭承包经营制度的延伸和发展。而农村土地流转的意思则是说，以不违背社会主义市场经济体制以及相关的法律规范为背景，对一定区域内的土地资源以特定方法实施有效配置的过程。“改革开放以来，我国农村出现了以土地产权结构重建为核心的经济体制改革，家庭联产承包责任制的确立突破了计划经济体制下‘集体所有、集体经营的土地产权制度” 。案例表明，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度” 。然而在我国一些农村地区，农村土地承包经营权的流转制度也产生了一系列问题。本文通过社会调查的方式收集数据进行分析，对发现的问题进行探讨与研究并提出完善建议。
一、调查与样本基本情况
本次调查对象是辽宁省阜蒙县农民，采用随机调查的方法进行调查。调查时间从2017年8月上旬开始到2017年9月上旬结束，调查时间持续一个月。此次调查实际发放调查问卷461份，回收461份，回收率高达100%，有效问卷461份，本次调查对象的基本信息见下表一。
二、农村土地承包经营权流转存在的问题
（一）农民对流转土地积极性不高
在现有土地所有制模式下，目前农村剩余劳动力已所剩无几，并且青年农民的种田热情已跌至谷底。在小农经济格局下，当现存农村老龄人口无力承担农业生产任务的时候，农业将面临很大危险。在这种情况下，必须让农村土地能够适度规模经营，从而保障粮食安全并产生规模效益，让部分农民从土地中转移出来进而促进城镇化。而随着经济下行压力增大，推进农村土地使用权流转以盘活资源和扩大内需可谓正当其时。但是，当前农村土地流转并不顺利，由此引发的纠纷经常发生。据调查的数据显示，农民大都持保守态度，普遍不愿意动用土地，大部分农民参与土地流转的积极性并不高。
表一
（二）土地流转监管机构不健全
根据调查，大多数人认为乡政府应该对农村土地承包经营权流转后出现的问题进行监管，认为应由司法机关进行监管的仅占不到15%，认为应该由原土地承包经营着监管的占不到20%。总之，对于农村土地承包经营权流转后出现的纠纷具体让谁负责，没有定论。然而事实却是在实践过程中，经常会出现各种各样的事故和意外，而承包经营者往往无处申诉或申诉之后无人解决，这足以见得，在农村，有关土地承包经营权的流转监管机制方面，仍有许多问题尚待解决。
三、农村土地承包经营权流转过程中问题发生的原因
（一）相关政策的宣传力度不够
国家每出台一项政策都需要各级政府部门通过各种方式传达给经营户。但是在实际宣传过程中，往往由于宣传者自身并没有意识到政策对于农户的重要性，因而在宣传过程中，采用的宣传方式很少有让百姓简明易懂、喜闻乐见的。不适当的宣传方式直接导致经营户无法真正了解国家的政策，甚至对相关政策存在误解，这对于开展土地流转工作非常不利。也是导致农民对土地流转积极性不高的重要原因。
（二）农户质疑土地流转会给自己带来收益
在部分农村地区，一些部门将土地承包经营权的流转作为增加财政收入的渠道，和资本结合，利用种种手段、甚至动用警力强迫农民进行流转，已经严重阻碍了农民在土地流转中应有合法权益的有效实现。这产生了极坏的示范效应。接近70%的农民担心在土地被强行流转后，土地用途发生改变，而对自己的利益造成影响。因而质疑土地流转方式会给自己带来较大收益，造成了对土地流转积极性不高的后果。
（三）农村社會保障制度不健全
在我国部分农村地区还存在这样一种情况，因为只有一小部分农民在城市得到了稳定的就业与收入，尽管他们已可以在城市体面地生活并买房定居，但在农村大部分地区，多数家庭是不能彻底离开农业生产的，家里年轻劳动力出外打工的收入，对于家庭来说这只能是杯水车薪，仅仅是补贴家用，其主要的家庭开支实际上仍然依托于农业生产，因此，土地对于大多数农村家庭来说，仍然是不可或缺的生活来源。这一点在经济欠发达地区表现得尤为突出，究其本质主要还是因为我国目前的社会保障制度还未健全，在广大农村地区，仍有许多农民没有合作医疗和养老保险的福利，因此，在他们心里仍然十分担心自己日后的养老问题。尽管农业生产带来的效益并不高，但是只要有土地就可以多少有一些收入，从而达到自己“老有所养”的目的。因此农民更不愿意转让自己的土地所有权。
（四）有关土地流转的市场体制仍待完善
在土地流转的具体实践过程中，常常会出现大量的问题和纠纷，农户遭遇这些问题的时候却无处申诉或申诉之后无人解决。其主要原因是我国目前土地承包经营权流转正处于探索初期，市场机制方面出现问题是在所难免的，还是土地流转的市场机制还未健全。其中主要表现在以下几方面：一是在土地承包经营权流转过程中，缺乏相应的调解机制。二是在承包经营权的流转期间，没有建立起让农户信得过的有关中介机构，这就直接造成有关国家的政策与方针得不到有效宣传，农户就无法实时掌握这些信息；三是在流转过程中，没有与其相配套的金融体系，以致在流转过程中交易得不到有效保证。
四、有关农村土地承包经营权流转的完善建议
为了健全与完善农村土地承包经营权流转制度的不足之处，从以下几个方面提出一点建议：
（一）加强有关政策的宣传
农户只有在充分了解国家的政策，知道土地流转对于自己有很大利益，才有可能积极去参与土地流轉。这就需要政府等相关部门必须选择多种多样且让百姓喜闻乐见的方式来了解国家的相关政策。比如可以通过网络平台为土地流转双方的信息交流提供渠道，在部分地区如果有条件还可以设立显示大厅用来实时公布土地流转的相关信息，同时建议应该配备相关的讲解的工作人员，为前来咨询的农户进行详细的政策讲解，让农户准确地理解国家政策，从而自愿积极地参与到土地流转的过程中。
（二）加强农村有关社会保障体系的建立与完善
第一，飞速发展的市场经济对土地承包经营者造成了很大冲击，因此必须要降低这种冲击。那就需要政府等相关部门为农户创设积极条件，针对主动参与土地承包经营权的承包者进行统一安排，帮助其二次就业。第二，为农户设立保险服务，在农村将相关的保险事业发展起来，为实践土地承包经营权流转的农村建立风险赔偿体系，以达到使承包者的再生产创造的能力得到保护的目的。与此同时，政府要对积极参与土地流转的经营者最大限度的给予一定扶持，并为农户们设立各种各样的社会养老基金服务及合作医疗等保障措施，达到促进农村发展及土地流转政策推进的双赢目的。第三，是对在农村地区特殊的人群的照顾与保障，比如残疾人士、五保户、贫困户等等，相关部门均应予以重视，只有将他们的基本生活问题解决好了，才有可能让他们积极参与到土地承包经营权流转的政策中来。
（三）完善农村土地承包经营权流转的相关市场机制
在实践农村土地承包经营权的流转时，往往会发生大量的问题和纠纷，对此提出如下意见，一是依法成立各级土地流转的管理服务机构，以市农经网为基础，建立土地流转信息平台，通过此平台来及时发布土地流转的相关信息；二是设立调解纠纷机构，来妥善解决土地承包经营权过程中出现的矛盾。三是建立农村土地评价中心。在流转过程中，必须建立农村土地评价中心，通过评价中心客观公正评估待流转土地的等级及其市场价格，这样才能给土地流转的当事人进行公平交易、政府开展土地管理工作提供有价值的证据。
注释：
孙树华.农村土地承包经营权流转法律问题探讨.首都经济贸易大学.2010.
中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.北京：人民出版社.2008.
参考文献：
[1]冯进康.关于我国农地流转制度的法律思考.农村土地法律制度研究——田野调查研究.北京：中国政法大学出版社.2004.
[2]任懿.有关农村土地承包经营权流转的法律问题研究.科学决策.2008.
[3]农村集体土地承包经营权流转法律问题研究.吉林大学.2012.
[4]张光全.农村土地承包经营权流转法律问题分析.中国农学通报.2010.
