关于“留置”制度的几点思考
党的十九大对深化国家监察体制改革作出新的部署，明确要求制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。第十三届全国人民代表大会第一次会议3月11日通过《中华人民共和国宪法修正案》，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位①；3月20日通过《中华人民共和国监察法》，赋予监察机关在调查职务违法和职务犯罪时可以采取谈话、讯问、询问、留置②等12种措施。留置取代“两规”，一词之变，反映依法治国、依法治党的一大进步。
一、“两规”、留置的渊源
“两规”俗称“双规”，根据1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定，“两规”指的是“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。
与“两规”类似的是对非党员实施的“两指”措施。最早出现在1990年颁布的《行政监察条例》，称监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。该条例后被废止，代之的是1997年的《行政监察法》，监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。
实践中因为“两规”无法律依据而长时间限制人身自由引起质疑，中央纪委曾于2001年下发通知③，认为“两规” 是突破大案要案行之有效的重要手段，但需要慎重使用，依纪依法办案。
2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下称《试点决定》）。为保证监察委员会履行相关职权，《试点决定》中明确列举其可以采取12种监察措施。其中谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定等11种措施在《行政监察法》、《刑事诉讼法》等相关法律中已有规定，均是我们比较熟悉和常见的措施。“留置”措施比较新鲜，是监察委员会享有的的一项新权力，但《试点决定》并未对“留置”作明确的界定和解释。
二、留置取代“两规”的意义
《立法法》第8条明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。根据现行《刑事诉讼法》的规定，涉及人身自由的强制措施包括传唤、刑事拘留、逮捕、监视居住、取保候审等。以往，检察机关对自侦案件立案前，通常先由纪委对嫌疑人进行“两规”。但纪委办案时不适用《刑事诉讼法》规定的强制措施，“两规”措施相对于刑事拘留、逮捕，虽然在人身自由限制程度和执行的期限等方面大致相当，但适用程序比较简单，证据要求比较低，而且不在第三方羁押场所（看守所）执行；审批走的是党内程序；律师不能和嫌疑人会见、通信，家属就更谈不上行使这些权利；如果嫌疑人最终被确认有罪而判处刑罚，“两规”的时间不能用来折抵刑期；纪委“两规”期间的讯问笔录一般也不会直接作为证据在法庭上使用。以上种种情形反映出“两规”完全是一套不在国法范畴之内的“党纪规定”。依法治国方略的确立和推进，国民人权法治意识的增强，遭遇不时曝光的纪委在审查案件过程中发生刑讯逼供的“灯下黑”现象，越来越多的人们认为“两规”这种未经法定程序却长时间限制人身自由的强制措施，与宪法精神相违背，也与“法律面前人人平等”的精神不符。
监察委员会整合了人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，依法监督国家公职人员，实现了对党员身份的国家公职人员和非党员身份的国家公职人员监督的全覆盖。今后纪委和监察委员会合署办公，原来纪委职能达不到的地方，或者无法实施的地方，现在可以通过监察委员会以国家机关的名义依法实施。这样既扩大了监察的覆盖面，又为监察委员会办案提供了法律依据，也确保了纪委实施党内监督各项措施的合法性。
用留置代替“两规”，实质上是将党的纪律与规定上升为国家法律。设立国家监察委员会，不但整合了资源，而且实现了权力法律化。实际上就是把反腐败斗争从党内推向国家层面来完成，实现对所有干部的全覆盖并接受社会的全面监督。
三、关于 “留置”制度的几点思考
目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立，留置权作为一种新的限制人身自由的措施，如何保证其规范使用或不被滥用？笔者结合《监察法》，考虑程序规范、权利保障等正当因素，对留置的延长期限、羁押场所、律师会见等问题谈谈自己的浅见。
（一）延长期限
《监察法》规定“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月”。如此规定较好地考虑了以往的规定和做法，但在具体操作中，三个月之后的延长时间如何确定？笔者认为可以借鉴《刑事诉讼法》关于逮捕的延长规定进行细化：案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级监察机关批准延长一个月。特别重大復杂的案件，经省、自治区、直辖市监察机关批准或者决定，可以延长二个月。
（二）留置场所
《监察法》规定“ 被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所”。但哪些属于“特定场所“却无明确规定。根据以往的做法，“两规”在廉政教育基地等专门场所实施，指定居所监视居住长期租用宾馆、旅店等场所实施，为“两规”而设计的专门场所各方面条件均好于长期租用的宾馆、旅店。刑事强制措施中，拘留和逮捕均在看守所实施。
鉴于留置既可以用于调查违纪行为，又可以用于调查涉嫌犯罪的行为，留置场所设置在“两规”场所或看守所均可。可考虑以刑事立案为界，立案前留置在“两规”场所，立案后则一律送看守所执行。如留置在“两规”场所，为了预防被留置人员出现疾病死亡等情形时，避免死因鉴定异议等纠纷问题，建议对留置场所实行24小时的全方位视频监控，讯问过程也应当实行全程同步录音录像。
（三）证据固定
在监察委试点改革之前，纪委（监察局）查办的职务违纪违法案件，一旦涉嫌职务犯罪，其所收集获取的实物证据等，会移送到检察机关，作为指控职务犯罪的实物证据，一般没有障碍。在两规、两指环境下形成的所谓谈话笔录、亲笔供词等证据材料，因进入司法程序后会由检察机关重新讯问取证，形成新的讯问笔录和供述证据体系，在司法实践中也不会产生太多的缺陷，诉讼流程基本比较顺畅。
《监察法》规定“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。这就意味着，留置程序中采集的谈话笔录、亲笔供词等言辞证据，将会连同证人证言、鉴定意见、勘验检查笔录、查封扣押的违纪违法财物等实物证据一道，作为移送检察机关依法提起公诉、指控职务犯罪的证据体系，接受来自检察机关、审判机关、辩护人以及社会各界的审视、挑剔。因此，监察机关应当严格依据刑事诉讼法的有关规定建立证据合法性评价的机制和非法证据排除的规则。
（四）律师会见
从以往职务犯罪案件办理流程来看，两规期间被调查人尚不能委托律师，因此更谈不上律师会见；拘留、逮捕期间，有条件地允许律师会见，因为重大贪污贿赂案件律师会见须经办案机关批准。从依法治国、保障人权、预防冤假错案等角度考虑，自被调查人第一次被留置之日起，应当允许或有条件地允许律师会见。由于留置时被调查人并非一定已被刑事立案，故律师会见时的身份并非一定是刑事案件辩护人。不应将被调查人被刑事立案作为允许律师会见的前提，因为这样可能导致监察委员会以迟迟不刑事立案为手段，变相阻碍律师会见被调查人。
注释：
①2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》
②2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的通过《中华人民共和国监察法》
③2001年9月28日中共中央纪委 《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》。
作者简介：严永（1969-），男，中共湖南省委直属机关党校法学副教授，湖南见田律师事务所律师。研究方向：法理学，刑法学。
一、“两规”、留置的渊源
“两规”俗称“双规”，根据1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定，“两规”指的是“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。
与“两规”类似的是对非党员实施的“两指”措施。最早出现在1990年颁布的《行政监察条例》，称监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。该条例后被废止，代之的是1997年的《行政监察法》，监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。
实践中因为“两规”无法律依据而长时间限制人身自由引起质疑，中央纪委曾于2001年下发通知③，认为“两规” 是突破大案要案行之有效的重要手段，但需要慎重使用，依纪依法办案。
2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下称《试点决定》）。为保证监察委员会履行相关职权，《试点决定》中明确列举其可以采取12种监察措施。其中谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定等11种措施在《行政监察法》、《刑事诉讼法》等相关法律中已有规定，均是我们比较熟悉和常见的措施。“留置”措施比较新鲜，是监察委员会享有的的一项新权力，但《试点决定》并未对“留置”作明确的界定和解释。
二、留置取代“两规”的意义
《立法法》第8条明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。根据现行《刑事诉讼法》的规定，涉及人身自由的强制措施包括传唤、刑事拘留、逮捕、监视居住、取保候审等。以往，检察机关对自侦案件立案前，通常先由纪委对嫌疑人进行“两规”。但纪委办案时不适用《刑事诉讼法》规定的强制措施，“两规”措施相对于刑事拘留、逮捕，虽然在人身自由限制程度和执行的期限等方面大致相当，但适用程序比较简单，证据要求比较低，而且不在第三方羁押场所（看守所）执行；审批走的是党内程序；律师不能和嫌疑人会见、通信，家属就更谈不上行使这些权利；如果嫌疑人最终被确认有罪而判处刑罚，“两规”的时间不能用来折抵刑期；纪委“两规”期间的讯问笔录一般也不会直接作为证据在法庭上使用。以上种种情形反映出“两规”完全是一套不在国法范畴之内的“党纪规定”。依法治国方略的确立和推进，国民人权法治意识的增强，遭遇不时曝光的纪委在审查案件过程中发生刑讯逼供的“灯下黑”现象，越来越多的人们认为“两规”这种未经法定程序却长时间限制人身自由的强制措施，与宪法精神相违背，也与“法律面前人人平等”的精神不符。
监察委员会整合了人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，依法监督国家公职人员，实现了对党员身份的国家公职人员和非党员身份的国家公职人员监督的全覆盖。今后纪委和监察委员会合署办公，原来纪委职能达不到的地方，或者无法实施的地方，现在可以通过监察委员会以国家机关的名义依法实施。这样既扩大了监察的覆盖面，又为监察委员会办案提供了法律依据，也确保了纪委实施党内监督各项措施的合法性。
用留置代替“两规”，实质上是将党的纪律与规定上升为国家法律。设立国家监察委员会，不但整合了资源，而且实现了权力法律化。实际上就是把反腐败斗争从党内推向国家层面来完成，实现对所有干部的全覆盖并接受社会的全面监督。
三、关于 “留置”制度的几点思考
目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立，留置权作为一种新的限制人身自由的措施，如何保证其规范使用或不被滥用？笔者结合《监察法》，考虑程序规范、权利保障等正当因素，对留置的延长期限、羁押场所、律师会见等问题谈谈自己的浅见。
（一）延长期限
《监察法》规定“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月”。如此规定较好地考虑了以往的规定和做法，但在具体操作中，三个月之后的延长时间如何确定？笔者认为可以借鉴《刑事诉讼法》关于逮捕的延长规定进行细化：案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级监察机关批准延长一个月。特别重大復杂的案件，经省、自治区、直辖市监察机关批准或者决定，可以延长二个月。
（二）留置场所
《监察法》规定“ 被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所”。但哪些属于“特定场所“却无明确规定。根据以往的做法，“两规”在廉政教育基地等专门场所实施，指定居所监视居住长期租用宾馆、旅店等场所实施，为“两规”而设计的专门场所各方面条件均好于长期租用的宾馆、旅店。刑事强制措施中，拘留和逮捕均在看守所实施。
鉴于留置既可以用于调查违纪行为，又可以用于调查涉嫌犯罪的行为，留置场所设置在“两规”场所或看守所均可。可考虑以刑事立案为界，立案前留置在“两规”场所，立案后则一律送看守所执行。如留置在“两规”场所，为了预防被留置人员出现疾病死亡等情形时，避免死因鉴定异议等纠纷问题，建议对留置场所实行24小时的全方位视频监控，讯问过程也应当实行全程同步录音录像。
（三）证据固定
在监察委试点改革之前，纪委（监察局）查办的职务违纪违法案件，一旦涉嫌职务犯罪，其所收集获取的实物证据等，会移送到检察机关，作为指控职务犯罪的实物证据，一般没有障碍。在两规、两指环境下形成的所谓谈话笔录、亲笔供词等证据材料，因进入司法程序后会由检察机关重新讯问取证，形成新的讯问笔录和供述证据体系，在司法实践中也不会产生太多的缺陷，诉讼流程基本比较顺畅。
《监察法》规定“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。这就意味着，留置程序中采集的谈话笔录、亲笔供词等言辞证据，将会连同证人证言、鉴定意见、勘验检查笔录、查封扣押的违纪违法财物等实物证据一道，作为移送检察机关依法提起公诉、指控职务犯罪的证据体系，接受来自检察机关、审判机关、辩护人以及社会各界的审视、挑剔。因此，监察机关应当严格依据刑事诉讼法的有关规定建立证据合法性评价的机制和非法证据排除的规则。
（四）律师会见
从以往职务犯罪案件办理流程来看，两规期间被调查人尚不能委托律师，因此更谈不上律师会见；拘留、逮捕期间，有条件地允许律师会见，因为重大贪污贿赂案件律师会见须经办案机关批准。从依法治国、保障人权、预防冤假错案等角度考虑，自被调查人第一次被留置之日起，应当允许或有条件地允许律师会见。由于留置时被调查人并非一定已被刑事立案，故律师会见时的身份并非一定是刑事案件辩护人。不应将被调查人被刑事立案作为允许律师会见的前提，因为这样可能导致监察委员会以迟迟不刑事立案为手段，变相阻碍律师会见被调查人。
注释：
①2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》
②2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的通过《中华人民共和国监察法》
③2001年9月28日中共中央纪委 《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》。
作者简介：严永（1969-），男，中共湖南省委直属机关党校法学副教授，湖南见田律师事务所律师。研究方向：法理学，刑法学。
