精准扶贫中第一书记的作用研究及政策建议
朱俊庆 廖琴香 朱卓婷 刘宇航 曾小珍
摘要：精准扶贫政策适应了新形势下我国扶贫攻坚的战略要求，自实施以来，取得了巨大成就，而第一书记在精准扶贫政策落实中发挥了中流砥柱的作用。本文在总结目前已有研究成果的基础上，结合实地调研经验，从农村基层治理和精准扶贫两个角度对第一书记的作用进行研究，试图发现第一书记制度设计和具体实践中出现的问题，并提出相应的政策建议。
关键词：第一书记 精准扶贫 作用 政策建议
中图分类号：D630 文献标识码：A
1 国内研究现状
“第一书记”是指从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派到村（一般为软弱涣散村和贫困村）担任党组织负责人的党员。其主要职责任务是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平，在乡镇党委领导和指导下，依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作。
国内学术界现有的关于第一书记的研究大致可分为制度分析、实践现状分析、作用分析、研究展望四个方面。
在制度层面，陈婷婷（2017）从组织实施、选派范围、选派标准、主要职责、管理考核等方面对第一书记的制度设计进行了分析，在此基础上围绕精准扶贫工作中“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”等环节，将第一书记扶贫工作分为直接参与帮扶与跑项引资两种模式，并就这两种模式阐释了第一书记的下派逻辑。
在实践现状分析层面，许汉泽、李小云（2017）将驻村干部制度的研究纳入乡村治理以及国家政权建设的宏观背景之下，通过以豫中J县“扶贫第一书记”制度为个案，详细分析了在扶贫场域之中驻村“第一书记”与上级政府、派出单位、乡镇干部及村干部等多元主体之间的复杂的互动关系，并通过丰富详细的案例呈现了“第一书记”的实践困境。
在作用分析层面，吴玉刚（2017）认为，驻村第一书记的本色当是人民公仆，而非钦差大臣，因而要厘清与村干部、乡镇党委等之间的关系，勿越俎代庖地包办村委支部书记的工作，让群众敬而远之。
在研究展望层面，张慧星，简小鹰，宋晓萍（2017）认为，当前国内学术界对第一书记的研究仍然存在一些不足之处：在第一书记和村支书的职能划分以及工作平衡方面的研究較为匮乏；缺乏从社会学的视角来探讨第一书记的村庄社会融入；研究过程中没有将第一书记的贫困治理逻辑置于村庄场域的大背景下。
2 第一书记的作用研究
2.1从基层治理的角度
从农村治理结构来看，传统的农村治理中主要存在以下两个需要解决的问题。一是村两委领导力不足。由于自然地理和社会经济环境等多重因素影响，贫困村普遍缺乏优秀的领导力，同时，还伴随着大量精英人才和劳动力的外流，使得农村后备人才更为缺乏。二是村委会民主管理、民主自治能力不足，导致村民会议的民主决策功能难以发挥，村民大会和村民代表大会难以发挥应有作用，相关决策往往主要由村两委讨论做出。
本文认为第一书记在农村基层治理中的作用主要表现为以下四个方面：
第一，加强农村基层组织建设，通过第一书记的指导，推动“两委”班子的制度健全，解决班子不团结、软弱无力、工作不在状态等问题。第一书记由各级党委组织部选派优秀党员干部驻村担任，各级党政机关和单位在选派第一书记驻村扶贫时有严格的规范和标准，（陈婷婷，2017）。
第二，积极落实地方政府的方针政策。第一书记主要是从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员中选出，对于政府的相关政策措施往往有较为深入的了解。通过第一书记的宣传和政策解读，可以深入推进相关政策的具体落实。
第三，进一步发扬从群众中来到群众中去的服务意识。在传统农村治理中，村干部往往以“干部”自居，缺乏为村民服务的意识。通过第一书记的带领，增强村干部为民服务的意识，听取村民意见，努力为村民办实事，打通联系服务群众的“最后一公里”。
第四，提升农村治理水平。传统农村治理中出现的不少问题，很大一部分是因为基层制度不健全、不完善和相关政策落实不到位。通过第一书记的引导和示范，带头制定并落实“三会一课”“四议两公开”等规章制度，推动村级事务处理朝公平、公开、公正方向发展。同时指导完善村规民约，弘扬文明新风，促进农村和谐稳定。
2.2从精准扶贫的角度
2.2.1创新扶贫开发机制
首先，第一书记亲力亲为参与到精准扶贫的各个环节，包括贫困户的精准识别、建档立卡，帮扶主体的确认、帮扶计划的制定和实施，帮扶责任主体的明确等等，按照有进有出的原则，借助扶贫开发系统对建档立卡的扶贫对象进行动态管理。其次，第一书记发挥个人能力，规划产业布局，刺激贫困地区的经济发展。一方面，利用地方财政和专项帮扶经费，结合当地经济发展的实际状况，有规划地布局扶贫产业。另一方面，利用自身的社会资源和原委派单位的职业关系积极争取扶贫资源。第一书记利用自身社会关系，发挥其主观能动性，积极行动，根据自己驻村调查的实际情况因地制宜，将具体的产业项目和资金引入贫困村。通过直接参与帮扶和间接引入扶贫项目和资金，创新扶贫开发机制，推动了精准扶贫政策的实施。
2.2.2整合地方扶贫资源
危房改造、异地扶贫搬迁、教育扶贫、产业扶贫和医疗救助等一系列帮扶措施的实施，使得大量的扶贫资源向贫困村倾斜。第一书记要对原委派单位的扶贫资源、当地地方政府的扶贫资源、贫困村自身资源以及社会帮扶力量等进行协调和整合，提高扶贫资源利用效率，优化扶贫资源配置。
3 政策建议
农村地区治理水平的高低，关乎我国社会的长治久安和国家治理体系的健全和完善。第一书记在精准扶贫中发挥着重要作用，在当前的农村治理结构中也有着举足轻重的地位，为解决第一书记在顶层制度设计和基层具体实践中出现的问题，本文提出以下建议：
3.1完善第一書记选派机制
委派单位要大力支持将优秀人才下派至基层党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村，大力支持优秀人才的驻村工作。在实践中应做到：具体村庄问题具体分析，对症下药，不同性质的贫困村要有针对性地选派能力强、有、有耐心、能解决实际问题的人才驻村，提高农村内生性发展动力。可发挥高校资源，选派相关专业知识强的人员，拥有高水平医疗、教育、科技能力的单位以及相关资源丰富的人员，促进将输血和造血、扶贫和扶智有机结合，（王亚华，2017）。
3.2健全监督、考核评估和激励保障机制
3.2.1完善和强化工作监督制度
规范监督制度，提高工作效率，纪检委、组织部不定期、经常性地组织专人前往扶贫一线督导检查第一书记驻村工作开展情况，谈话、调整、召回、惩处对工作不上心、不尽力、不负责的第一书记，整顿形式主义作风。第一书记应定期汇报驻村工作开展情况，按时将扶贫成果信息发布在各级政府官方的扶贫网站、公布在乡村公告栏处，促进精准扶贫工作的公开化与透明化。
3.2.2推进以评促改、以改促建，建立科学的考核评估体系
充分发挥考核评估的监督激励作用，使考核结果成为评优评先、晋职升迁、人才提拔等的重要依据。根据具体的扶贫工作，建立可量化的科学的绩效评估体系，在考核评估时做到短期目标与长远发展相结合，依据考核评估结果，对于年度考核优秀的，由选派单位进行表彰奖励，并可在同等条件下优先重用或提拔；对于年度考核不符合要求的，要进行批评教育，情况严重的可停职查办，使第一书记对考评结果承担个人责任。
3.2.3强化激励保障制度
对于积极下村工作的第一书记和优秀人才要给予适当的物质激励和生活保障。县财政应积极整合项目资金，加大经费投入，加强扶贫资源支持，使资金向扶贫资源匮乏的第一书记和贫困村倾斜，鼓励第一书记在实施扶贫措施时敢作敢为，带动村民致富、经济发展，（刘刚2017）。第一书记驻村期间，工资、奖金和福利待遇照常发放，而且县财政应按时适当发放补助金。同时完善驻村人才的基本生活保障，派出单位、乡镇党委、贫困村党组织应为第一书记提供办公场所，在有条件的村委、村民家安排住宿，配备必需的生活用品，对于驻村的高校毕业生在日后工作、晋升等方面可予以优先考虑。
3.3完善第一书记培训制度、配套多元人才驻村辅助
通过开设“三农”课堂、深入学习国家政策、村干部陪同实地走访等方式，增加第一书记对所驻村落的了解，提高第一书记的实践能力和自身素质。可经常性地集中举办第一书记工作分享交流会，交换有效的政策实施方法，激发第一书记的创新思想。在选派优秀干部任第一书记的同时也要配备各相关领域专业人才，可利用高校和民间公益慈善组织等优秀人才和社会资源，协助第一书记开展工作。
3.4明确第一书记与驻村干部之间的权责划分
要清楚划分第一书记与村干部的工作职责，明确第一书记的职责定位是“增强基层党组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”，避免过多处理驻村的事务性工作，适当减轻第一书记的额外负担。对第一书记予以适当放权，尤其县政府机关派出的第一书记最好能够全脱产驻村，不能亦工亦农，让其将主要时间、精力集中在党建工作和精准扶贫上来；乡镇和村两级的干部要改变对第一书记的排斥态度，积极接受并支持第一书记的工作，配合第一书记积极引入和利用社会帮扶资源。
参考文献：
[1] 刘刚.充分发挥第一书记脱贫攻坚先锋作用[J].行政科学论坛，2017（11）：10- 15.
[2] 王亚华，舒全峰.第一书记扶贫与农村领导力供给[J].国家行政学院学报，2017（1）：34.
[3] 熊千梅.第一书记精准扶贫拔穷根[J].当代广西，2016（18）：36- 37.
[4] 许成坤.发挥高校自身优势，助力精准扶贫脱贫——以黑龙江省选派中省直机关优秀干部到村任第一书记为视角[J].边疆经济与文化，2017（8）：8- 11.
[5] 张慧星，简小鹰，宋晓萍.关于精准扶贫中“第一书记”的研究评述及其展望[J].农村经济与科技，2017（19）：188- 190.
[6] 谢青夏.广西培训第一书记做“微”式精准扶贫[J].农家之友，2016（3）：17.
[7] 再米娜·伊力哈木.贫困村驻村第一书记如何发挥大作用[J].人民论坛，2017（36）：92- 93.
摘要：精准扶贫政策适应了新形势下我国扶贫攻坚的战略要求，自实施以来，取得了巨大成就，而第一书记在精准扶贫政策落实中发挥了中流砥柱的作用。本文在总结目前已有研究成果的基础上，结合实地调研经验，从农村基层治理和精准扶贫两个角度对第一书记的作用进行研究，试图发现第一书记制度设计和具体实践中出现的问题，并提出相应的政策建议。
关键词：第一书记 精准扶贫 作用 政策建议
中图分类号：D630 文献标识码：A
1 国内研究现状
“第一书记”是指从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派到村（一般为软弱涣散村和贫困村）担任党组织负责人的党员。其主要职责任务是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平，在乡镇党委领导和指导下，依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作。
国内学术界现有的关于第一书记的研究大致可分为制度分析、实践现状分析、作用分析、研究展望四个方面。
在制度层面，陈婷婷（2017）从组织实施、选派范围、选派标准、主要职责、管理考核等方面对第一书记的制度设计进行了分析，在此基础上围绕精准扶贫工作中“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”等环节，将第一书记扶贫工作分为直接参与帮扶与跑项引资两种模式，并就这两种模式阐释了第一书记的下派逻辑。
在实践现状分析层面，许汉泽、李小云（2017）将驻村干部制度的研究纳入乡村治理以及国家政权建设的宏观背景之下，通过以豫中J县“扶贫第一书记”制度为个案，详细分析了在扶贫场域之中驻村“第一书记”与上级政府、派出单位、乡镇干部及村干部等多元主体之间的复杂的互动关系，并通过丰富详细的案例呈现了“第一书记”的实践困境。
在作用分析层面，吴玉刚（2017）认为，驻村第一书记的本色当是人民公仆，而非钦差大臣，因而要厘清与村干部、乡镇党委等之间的关系，勿越俎代庖地包办村委支部书记的工作，让群众敬而远之。
在研究展望层面，张慧星，简小鹰，宋晓萍（2017）认为，当前国内学术界对第一书记的研究仍然存在一些不足之处：在第一书记和村支书的职能划分以及工作平衡方面的研究較为匮乏；缺乏从社会学的视角来探讨第一书记的村庄社会融入；研究过程中没有将第一书记的贫困治理逻辑置于村庄场域的大背景下。
2 第一书记的作用研究
2.1从基层治理的角度
从农村治理结构来看，传统的农村治理中主要存在以下两个需要解决的问题。一是村两委领导力不足。由于自然地理和社会经济环境等多重因素影响，贫困村普遍缺乏优秀的领导力，同时，还伴随着大量精英人才和劳动力的外流，使得农村后备人才更为缺乏。二是村委会民主管理、民主自治能力不足，导致村民会议的民主决策功能难以发挥，村民大会和村民代表大会难以发挥应有作用，相关决策往往主要由村两委讨论做出。
本文认为第一书记在农村基层治理中的作用主要表现为以下四个方面：
第一，加强农村基层组织建设，通过第一书记的指导，推动“两委”班子的制度健全，解决班子不团结、软弱无力、工作不在状态等问题。第一书记由各级党委组织部选派优秀党员干部驻村担任，各级党政机关和单位在选派第一书记驻村扶贫时有严格的规范和标准，（陈婷婷，2017）。
第二，积极落实地方政府的方针政策。第一书记主要是从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员中选出，对于政府的相关政策措施往往有较为深入的了解。通过第一书记的宣传和政策解读，可以深入推进相关政策的具体落实。
第三，进一步发扬从群众中来到群众中去的服务意识。在传统农村治理中，村干部往往以“干部”自居，缺乏为村民服务的意识。通过第一书记的带领，增强村干部为民服务的意识，听取村民意见，努力为村民办实事，打通联系服务群众的“最后一公里”。
第四，提升农村治理水平。传统农村治理中出现的不少问题，很大一部分是因为基层制度不健全、不完善和相关政策落实不到位。通过第一书记的引导和示范，带头制定并落实“三会一课”“四议两公开”等规章制度，推动村级事务处理朝公平、公开、公正方向发展。同时指导完善村规民约，弘扬文明新风，促进农村和谐稳定。
2.2从精准扶贫的角度
2.2.1创新扶贫开发机制
首先，第一书记亲力亲为参与到精准扶贫的各个环节，包括贫困户的精准识别、建档立卡，帮扶主体的确认、帮扶计划的制定和实施，帮扶责任主体的明确等等，按照有进有出的原则，借助扶贫开发系统对建档立卡的扶贫对象进行动态管理。其次，第一书记发挥个人能力，规划产业布局，刺激贫困地区的经济发展。一方面，利用地方财政和专项帮扶经费，结合当地经济发展的实际状况，有规划地布局扶贫产业。另一方面，利用自身的社会资源和原委派单位的职业关系积极争取扶贫资源。第一书记利用自身社会关系，发挥其主观能动性，积极行动，根据自己驻村调查的实际情况因地制宜，将具体的产业项目和资金引入贫困村。通过直接参与帮扶和间接引入扶贫项目和资金，创新扶贫开发机制，推动了精准扶贫政策的实施。
2.2.2整合地方扶贫资源
危房改造、异地扶贫搬迁、教育扶贫、产业扶贫和医疗救助等一系列帮扶措施的实施，使得大量的扶贫资源向贫困村倾斜。第一书记要对原委派单位的扶贫资源、当地地方政府的扶贫资源、贫困村自身资源以及社会帮扶力量等进行协调和整合，提高扶贫资源利用效率，优化扶贫资源配置。
3 政策建议
农村地区治理水平的高低，关乎我国社会的长治久安和国家治理体系的健全和完善。第一书记在精准扶贫中发挥着重要作用，在当前的农村治理结构中也有着举足轻重的地位，为解决第一书记在顶层制度设计和基层具体实践中出现的问题，本文提出以下建议：
3.1完善第一書记选派机制
委派单位要大力支持将优秀人才下派至基层党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村，大力支持优秀人才的驻村工作。在实践中应做到：具体村庄问题具体分析，对症下药，不同性质的贫困村要有针对性地选派能力强、有、有耐心、能解决实际问题的人才驻村，提高农村内生性发展动力。可发挥高校资源，选派相关专业知识强的人员，拥有高水平医疗、教育、科技能力的单位以及相关资源丰富的人员，促进将输血和造血、扶贫和扶智有机结合，（王亚华，2017）。
3.2健全监督、考核评估和激励保障机制
3.2.1完善和强化工作监督制度
规范监督制度，提高工作效率，纪检委、组织部不定期、经常性地组织专人前往扶贫一线督导检查第一书记驻村工作开展情况，谈话、调整、召回、惩处对工作不上心、不尽力、不负责的第一书记，整顿形式主义作风。第一书记应定期汇报驻村工作开展情况，按时将扶贫成果信息发布在各级政府官方的扶贫网站、公布在乡村公告栏处，促进精准扶贫工作的公开化与透明化。
3.2.2推进以评促改、以改促建，建立科学的考核评估体系
充分发挥考核评估的监督激励作用，使考核结果成为评优评先、晋职升迁、人才提拔等的重要依据。根据具体的扶贫工作，建立可量化的科学的绩效评估体系，在考核评估时做到短期目标与长远发展相结合，依据考核评估结果，对于年度考核优秀的，由选派单位进行表彰奖励，并可在同等条件下优先重用或提拔；对于年度考核不符合要求的，要进行批评教育，情况严重的可停职查办，使第一书记对考评结果承担个人责任。
3.2.3强化激励保障制度
对于积极下村工作的第一书记和优秀人才要给予适当的物质激励和生活保障。县财政应积极整合项目资金，加大经费投入，加强扶贫资源支持，使资金向扶贫资源匮乏的第一书记和贫困村倾斜，鼓励第一书记在实施扶贫措施时敢作敢为，带动村民致富、经济发展，（刘刚2017）。第一书记驻村期间，工资、奖金和福利待遇照常发放，而且县财政应按时适当发放补助金。同时完善驻村人才的基本生活保障，派出单位、乡镇党委、贫困村党组织应为第一书记提供办公场所，在有条件的村委、村民家安排住宿，配备必需的生活用品，对于驻村的高校毕业生在日后工作、晋升等方面可予以优先考虑。
3.3完善第一书记培训制度、配套多元人才驻村辅助
通过开设“三农”课堂、深入学习国家政策、村干部陪同实地走访等方式，增加第一书记对所驻村落的了解，提高第一书记的实践能力和自身素质。可经常性地集中举办第一书记工作分享交流会，交换有效的政策实施方法，激发第一书记的创新思想。在选派优秀干部任第一书记的同时也要配备各相关领域专业人才，可利用高校和民间公益慈善组织等优秀人才和社会资源，协助第一书记开展工作。
3.4明确第一书记与驻村干部之间的权责划分
要清楚划分第一书记与村干部的工作职责，明确第一书记的职责定位是“增强基层党组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”，避免过多处理驻村的事务性工作，适当减轻第一书记的额外负担。对第一书记予以适当放权，尤其县政府机关派出的第一书记最好能够全脱产驻村，不能亦工亦农，让其将主要时间、精力集中在党建工作和精准扶贫上来；乡镇和村两级的干部要改变对第一书记的排斥态度，积极接受并支持第一书记的工作，配合第一书记积极引入和利用社会帮扶资源。
参考文献：
[1] 刘刚.充分发挥第一书记脱贫攻坚先锋作用[J].行政科学论坛，2017（11）：10- 15.
[2] 王亚华，舒全峰.第一书记扶贫与农村领导力供给[J].国家行政学院学报，2017（1）：34.
[3] 熊千梅.第一书记精准扶贫拔穷根[J].当代广西，2016（18）：36- 37.
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[5] 张慧星，简小鹰，宋晓萍.关于精准扶贫中“第一书记”的研究评述及其展望[J].农村经济与科技，2017（19）：188- 190.
[6] 谢青夏.广西培训第一书记做“微”式精准扶贫[J].农家之友，2016（3）：17.
[7] 再米娜·伊力哈木.贫困村驻村第一书记如何发挥大作用[J].人民论坛，2017（36）：92- 93.
