地方立法规划刍议

    王琼雯　戴鸿峰

    摘要：2015年修正的《中华人民共和国立法法》增加了立法规划的内容，但规定较为原则。我国立法实践中出现的问题与立法规划这一立法“源头”有一定的关系。纵观我国地方立法规划现状，目前还存在项目来源渠道较单一、内容重复、立法规划审批主体不統一等问题。有鉴于此，本文认为，应当在明确地方立法规划编制权归属、拓宽立法项目来源渠道、确保立项标准和内容的科学性、细化程序规则等方面做出努力，以完善地方立法规划。

    关键词：地方立法：立法规划：立法规划审批主体

    改革开放以来，我国经济取得了长足发展，但发展水平存在差异，特别是较大的市出现的一些带有地域特征的问题，需要通过特殊的方式来解决。基于因地制宜以及鼓励地方积极性和主动性的需要，1982年修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时赋予了“较大的市”地方立法权。在2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中，明确赋予了设区的市地方立法权。党的十九大报告进一步强调：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”可见，良法是善治的前提。在这样的历史背景下，如何完善地方立法规划，就成为提升地方立法质量的关键。

    立法规划是整个立法活动的“源头”，具有前瞻性、基础性地位。“谁提出法规案谁组织起草”“谁组织起草谁负责立项和论证”是惯常做法。尽管立法规划在立法实践中具有重要作用，但直到2015年修正《立法法》时才在其第五十二条中得以明确，而有关地方立法的立法规划及其程序性规范仍然缺乏明确表述。本文以无锡市为例，主要考察目前在立法规划领域存在的现实问题，并提出相关完善建议。

    一、地方立法规划现状

    立法规划是指“有权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定目的，按照一定的原则和程序，所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。”在我国，这一立法惯例始于20世纪80年代。1981年，国务院率先在经济立法领域启动了立法规划工作，之后，又在1986年批准通过了“七五”立法规划。全国人大的立法规划可追溯至1988年，从第七届到第十二届全国人民代表大会常务委员会都把立法规划纳入到常态化工作中。而地方人大自1988年以来也逐渐开启了立法规划的编制工作。

    作为第一批实施地方立法的城市，经过近四十年的实践，无锡市在立法规划方面积累了一定的经验。首先，初步实现了立法规划的建章立制。无锡市在立法程序规范化方面已经认识到立法规划和立法计划的重要性，因而先后出台了一系列规定和办法使之逐步实现制度化。如2014年《无锡市人大常委会关于推进民主立法工作的规定》、2016年《无锡市人民政府规章制定办法》第二章“立项”、2017年《无锡市制定地方性法规条例》第二章“立法规划和立法计划”等。通过建章立制，明确了地方人大常委会在立法规划工作中的主导地位，明确了立法规划应遵循立项建议征集、规划起草、征求草案意见、审议批准等方面的基本流程。其次，建立和完善了立法信息公开和信息反馈机制。信息公开是公众有序有效参与立法过程的前提和保障。但长久以来，信息公开往往出现在正式立法环节，特别是法律草案出台后。无锡市将信息公开的理念贯彻整个立法始终，公开的内容不仅包括立法草案、立法草案说明等公众相对熟悉的立法资料，还包括立法规划、立项建议征集说明等，有的信息还在无锡地区的主流媒体平台发布。此外，无锡市相关部门强调做好各种意见反馈工作。除了人大代表联系制度外，还以座谈会、专家论证会、听证会等方式提前介入立项阶段，尤其是专家论证会做到了常态化。再次，构建了特色化民主参与机制。以立法联系点的逐步推广为例，2014年无锡市人大常委会发布了《关于开展立法联系点工作的意见》，并确立了首批18个立法联系点。2015年，无锡市政府正式建立政府立法联系点制度并明确具体职责，其中，特别强调从源头把控，从立项开始即着力推动民主参与，如协助组织征集立法项目；收集社会公众对政府立法项目的意见；邀请参加市政府法制办组织开展的立法调研、座谈、论证、听证等活动：反映社会公众有关政府立法工作的建议和要求：立法联系点享有应邀参加市政府法制办举办的法制讲座培训和交流活动、免费受赠立法规划和计划以及相关立法工作简报等权利。确立的25家首批联系点单位，范围涵盖基层人民政府、社区组织、律师事务所、基层司法机关、高校法学院、行业协会、公司等，充分发挥了社会公众在社会主义法治建设中的作用。

    二、地方立法规划之不足

    立法规划从无规可循到有序推进，各地立法机关已经积累了一定的经验。但长期以来，由于人们习惯于把立法规划看作是一项立法准备活动，因而相比正式的立法制定过程，对立法规划的规范化、程序化重视不够。以无锡市地方实践为例，当前立法规划中存在的问题主要有以下几个方面：

    （一）规划项目来源渠道单一，公众参与度较低

    提出立法项目是编制立法规划的第一步，立项来源越广泛越能反映人民群众的真实需求，但从目前情况看，立法项目的来源渠道相对比较集中。根据2017年《无锡市制定地方性法规条例》第九条规定：“本市行政区域内一切国家机关、政党、人民团体、企事业单位、其他组织和公民，都可以向市人民代表大会及其常务委员会提出制定地方性法规的建议。”可见，立法规划的提议权包括一切国家机关、社会组织和个人。然而从落实情况看，国家机关特别是政府各部门的立法提案仍占较大比重，而这些立法提案是否能真正反映社会需求则有待考证。客观地说，由于职能分工和专业化程度不同，地方人大及人大代表对于社会资源、公共产品的供给和需求的了解及掌握程度都很有限。相比较而言，政府部门则具有信息和专业上的优势，从保证立法质量及法律的实施效果看，“部门立法”有其存在的“合理性”，但易导致部门利益法律化问题。尽管人大及其常委会和政府部门自身也在极力控制部门利益法律化问题，但要在深层次上使之得到抑制依然任重道远。

    公众参与对于防止立法过程中的权力交易有着重要作用，为此，无锡市人大专门出台了《无锡市人大常委会关于推进民主立法工作的规定》（前文已提及），其核心就在于采取何种程序突出立法的民主性，该制度的设计涵盖了立法的全过程。在立法信息公开方面，座谈会、听证会、专家论证会等都有相对详尽的规定。但从调研反馈的情况看，立法信息发布基本集中于法律草案通过以后的环节，且公布的平台多为政府官方网站或者是主流媒体（如《无锡市人民政府公报》、“中国无锡”官网、《无锡日报》等），即便有法律规划征求意见环节，也只是立法规划草案出台后征求公众的反馈建议。但对于这些渠道，公众的关注度并未实现全覆盖，再加上公众对于立法规划本身重要性的认知度不够，因而参与热情较低，很多公开面向公众的听证会，报名者也较少；而且普通公众在准确反映民声、民情并将其实际需求有效转换为一份法律建议的能力方面也参差不齐。如2014年无锡市政府法制办在《快递服务管理办法（送审稿）》征求意见阶段，首次尝试在无锡市知名论坛“东林书院”发布公告征求意见。征求意见的公告发出后，虽点击率较高，但回应者却很少，有些网友纠结的是诸如“包裹应当送到家门口还是小区门口”这种特别具体的细节，有些网友把这种互动方式当做“吐槽会”，真正有价值的、能最终反映到立法中的建议则少之又少。

    （二）规划内容存在重复现象

    2015年修正的《立法法》第七十三条规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”也就是说，无论是为了执行上位法而根据本地区实际情况作出具体规定的实施型立法，还是单纯针对地方性事务作出的自主型立法，地方立法都要确保不与上位法相抵触，同时也要避免重复立法。但在立法实践中，经常可以看到一些省、市立法机关都围绕同一事项制定有关法律的情况，若将其比较对照就能发现不少法律文本存在趋同化现象，而且有些条文则是简单照搬或者只是文字表述上有些细微变化。比如《无锡市消防条例》《无锡市档案管理条例》《无锡市测绘管理条例》《无锡市公路条例》《无锡市农业机械维修管理条例》等，对照上位法很难看出地方特征及解决地方实际问题的细化措施。显然，这类立法存在重复立法现象，可以在立项起始阶段通过严格审查予以排除，以提高立法效益和立法质量。

    （三）规划程序不够细化

    2015年修正的《立法法》对于创新地方人民代表大会制度理论与实践、推进国家治理体系和治理能力现代化、保证我国立法工作的规范化、制度化和法制统一具有重大的现实意义，但在地方立法程序的规定上仍然比较原则。虽然各地特别是已有地方立法权的城市相继出台了一些地方性法规的制定办法，但还存在着立法规划或者被略去，或者与年度立法计划程序一起笼统地作模糊处理的现象。此外，各地制定的立法程序也不尽相同，缺乏一个相对统一的细化标准，诸如立法项目提出主体有哪些，立法规划方案应包括哪些具体内容，规划草案公布后的意见反馈机制，方案通过、公布的方式，规划实施情况反馈等，都需要立法给予明确。

    三、地方立法规划的完善路径

    （一）明确地方立法规划编制权归属

    党的十九大报告指出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年修正的《立法法》第五十一条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”第五十二条规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。”这两条规定首次以法律形式明确了立法规划的重要地位，并且强调了人大的核心主导地位。因此，各地在制定地方性法规时，应切实保证人大的主导地位，由人大统一行使立法规划的编制权，并确保人大在规划起草、审议、通过、公布全过程中的主导性。

    （二）拓宽立法项目来源渠道

    立法规划要在复杂多元的社会关系中权衡利弊，区分轻重缓急，筛选出最具全局性和紧迫性的社会矛盾和问题；要预判未来经济、社会发展的新趋向；要改变目前存在的立法部门化现状，解决提案、立项与起草主体高度重合的问题；要减少和预防立法的随意性和盲从性。这就要求适当拓宽我国立法提案的来源渠道，使规划者能够在全面充分掌握信息的基础上准确把握当下的社会需求，并对未来的社会发展趋势进行预判，有计划、有步骤地开展地方立法规划编制工作，充分发挥法律对社会的引导和约束作用。

    2015年修正的《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第五十二条则进一步规定为：“编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见”。所以，应积极倡导人民代表和地方国家机关、社会团体、公民提出立法建议，避免“法出一门”。立法需求的产生和动力来自公共部门的认知和判断，但归根结底还是来源于社会公众在日常生活中的需要、利益、价值诉求。我国人民代表大会制度确立了人民参政议政、表达合理诉求的基本原则，为了更有效地吸收民意、反馈民情、倾听民声，应进一步将立法征求意见和建议受理纳入常态化管理。在这一制度下，相关部门应当充分利用新闻媒体或信息网络向社会征集立法项目，并准确清楚地向社会公布接受渠道和方式，如通讯地址、邮编、联系电话、电子邮箱等。鉴于调研中存在的公众有效参与质量不高的问题，一方面，要注意吸收现有平台上公众的反馈意见，尽管这些建议中的语言表述不够专业，但只要具有一定的合理性，立法工作人员就应当从中提炼出有价值的信息，并尽可能地转化为有效的法律表达语言，以备在规划编制中作为参考。这些立法征求意见不是法律，立法部门也没有全部回复的义务，但应当对这些反馈意见进行登记、汇总，整理成一份统计研究报告并向社会公布。另一方面，加强现有的建议受理平台建设，并引导公众逐步建立起对立法规划重要性的认识；拓宽征集立法建议项目的渠道，尤其是在“互联网+”时代，要充分运用互联网新技术搭建独具特色的信息发布和交流平台，充分利用微信、QQ、微博等多种方式加强与公众的互动；完善立法信息公开制度，不仅应将每一阶段的立法规划公开，而且与此相关的信息也应全部公开。

    （三）确保立项标准和内容的科学性

    2015年修正的《立法法》在赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确将立法权限限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。无锡市的地方立法也主要集中在这些领域，但对立法规划方面提出了更高的要求，对此笔者认为，地方立法在规划编制过程中应注意以下几个方面：一是要强调系统性，即注意将本地的地方立法打造成为内部一致、逻辑自洽的规范体系，维护法制的统一。如在地方立法层面，除了地方性法规还包括政府规章，在2015年修正的《立法法》中对两者的权限亦有原则性规定：前者“可以”就地方性事务作出规定，而后者则用“限于”限定其范围。仅从文字表述上看，前者比后者权限更为广泛，但不否认在具体立法实践中，两者界限依然有“交叉地带”，这就需要做好协调工作。对于专业性较强、内容比较单一的行政管理事项，通过制定规章可以满足需要的，一般不应列入人大立法的立法规划中，如前文提及的《无锡市档案管理条例》《无锡市测绘管理条例》《无锡市农业机械维修管理条例》等完全可以通过规章的形式制定。此外，属于局部性、暂时性问题或具体的工作、技术问题，也不应列入人大立法规划，而对人民群众普遍关心的重大事项则应尽快列入规划之中。二是要强调针对性，即地方立法必须体现地方特色。三是要强调可行性，即规划的拟定要与较大的市的经济发展水平、當地的公序良俗、社会公众的法治意识和心理预期等因素结合起来，使规划不流于形式。“徒法不足以自行”，立法的可操作性决定了立法的实施效果，因而应与地方发展水平紧密相连，否则即可能出现立法虚置的问题。四是要强调必要性，即规划中拟定的立法项目必须从地方实际需要出发，符合本地区政治稳定、改革开放、经济建设和社会管理的大局，且立法所要解决的问题大多数是急需解决的社会现实问题。

    （四）细化程序规则

    鉴于2015年修正的《立法法》在地方立法程序规定上的原则性以及各地方性法规制定办法在立法规划程序方面的不统一甚至缺失问题，建议从国家法层面统一制定《地方性法规程序规则》《地方规章程序规则》，这样，不仅能够进一步使地方立法的全过程有章可循，也有利于保障立法的民主化与科学化。

    具体而言，地方立法规划的编制应遵循以下规则：一是立法规划的编制准备。应明确规划起草的主体、立项建议征集、立项的初步论证与筛选及征求意见的具体步骤等。二是立法规划的正式编制程序。包括审查立法项目，编制立法规划草案，内容应涉及立法规划的指导思想、基本任务、拟制定法规规章、法规规章草案的起草机构、时间安排等内容。三是审议、通过立法规划草案，公布立法规划。四是立法规划的实施与调整。应进一步细化并落实相关机构和部门的立法工作，定期和不定期地监督立法任务是否完成，最终完成比例是多少，未完成部分的原因，等等。由于社会、经济的快速发展加大了立法的难度，因此，在贯彻落实规划的过程中，应根据实际情况及时作出修正、调整并使其不断完善。同时，还应重视规划改变前后的调研和论证过程，避免反复修改和立法规划空置。