网上办事大厅建设对策探究
叶勇 郑爽
摘要：在“互联网+”时代，如何借助高新技术创新政务服务模式是政府面临的新挑战。福建省网上办事大厅建设作为福建省创新政务服务模式的重要举措，对于提高政府政务服务能力具有重大意义。本文梳理了国内外网上办事大厅建设的主要做法，分析了福建省网上办事大厅建设存在的部分工作人员认识不到位、顶层设计不够明确、平台功能不够完善等问题，并提出积极借鉴国内外成功经验，强化理念引领，加强顶层设计，完善服务平台功能，健全监督体系等对策。
关键词：网上办事大厅：网上政务服务：政务服务能力
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）03-0001-07
“互联网+”在深刻地改变人们生产和生活方式的同时，也对政府政务服务能力提出了新挑战。2015年7月4日，国务院发布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》强调，充分发挥互联网的高效、便捷、共享等优势，创新政府服务模式，提升政府科学决策能力和管理水平，构建面向公众的一体化在线公共服务体系。此后，国家相继出台的关于“互联网+政务服务”系列指导意见和相关文件（如图1）都充分肯定了“互联网+”背景下，提高政府政务服务能力的必要性和紧迫性，为进一步优化网上政务服务指明了发展方向。
网上政务服务是政府借助互联网这一高新技术手段，优化配置政务信息资源，基于互联网连接、开放、共享、合作的精神，实现数据共享和业务协同，提升政府整体服务效能，为社会和公众提供更丰富、更便捷及更优质的公共服务。“网上办事大厅”又称为“网上政务服务平台”“网上政务服务网”或“网上政务服务中心”，是立足于公众视角所提供的进行具体在线政务服务活动交流的场所，主要包括政务公开、在线服务和公众互动三个功能。它不仅为政府业务部门提供了力公支撑服务，也为公众获取便捷服务提供了重要平台，更是政府实现治理现代化和建设服务型政府的关键举措。
福建省网上办事大厅（http：∥www.fjbs.gov.cn/）作为福建省提升政务服务能力的重要抓手，开设了“我要办、我要查、我要看、我要评”四大主题模块。自2015年底开通运行以来，在一定程度上改善和创新了政府管理和服务方式。截至2017年10月底，网站总访问量10085977次，全省入驻事项114689项，全省办结业务4032126件。在取得一定成效的同时，福建省网上办事大厅仍存在着一些亟待解决的问题。为进一步加强福建省网上办事大厅建设，应积极借鉴国内外成功经验，完善网上办事大厅服务功能，进而推动服务型政府建设。
一、国内外网上办事大厅
建设的实践经验
（一）国外网上办事大厅建设的实践经验
国外经验借鉴选取的国家是《2016联合国电子政务调查报告》中位列前十的新加坡、澳大利亚两个国家。其中，新加坡为公众提供从“摇篮到坟墓”的一站式服务及澳大利亚崇尚“服务至上”的理念，值得借鉴与学习。
1.新加坡：从“摇篮到坟墓”的服务。新加坡的电子政务发展始于20世纪80年代，经过30多年的发展，如今已基本达到领先世界的水平。新加坡政府高度重视信息技术对政务服务的作用，不断整合服务资源，创新和完善服务平台功能，向用户提供“从摇篮到坟墓”的无缝隙服务。
（1）业务流程主导的服务整合。新加坡网上公共服务的载体主要依托于政府门户网站，根据业务流程将分散在各部门的服务资源进行高度整合，打包各类服务事项设置在政府门户网站上。公众在办理事務时只要登录政府门户网站，按照业务流程逐一点击，即可得到一体化网上服务。
（2）电子公民中心。电子公民中心将一个人从“摇篮到坟墓”分成若干个阶段，根据地域属性和权域属性的不同，在每一个阶段里可以得到相应的政府服务。政府利用基于“电子公民中心”为代表的三维模拟区域，为公民提供轻松快捷的服务体验。“电子公民中心”中的每个部门就像公民人生中的每一个阶段，在每个阶段都有一组涉及到相关部门组成的服务包。如“就业驿站”服务包就包括雇佣员工（专为雇主设计）、寻找工作（专为求职者设计）等。
2.澳大利亚：“服务至上”的理念。澳大利亚在近两次联合国电子政务调查中连续位列第2，与2012年的第12名相比有了较大的进步。短短几年时间，澳大利亚的电子政务之所以能突飞猛进，与其在推进网上政务服务建设中所秉持的“服务至上”的理念以及面向用户需求的平台建设密切相关。
（1）创新政府理念。1993年，澳大利亚政府为政府网络化服务建设启动了国家信息基础框架工程（NII）。2002年1月，澳大利亚政府将所有适宜于互联网上服务的政务服务全部搬上网。同年12月，澳大利亚政府又提出以“更优的服务、更好的政府”作为网上政务发展目标，并要求打破各部门、各层级之间的信息分块模式，推进一站式网上服务建设。2004年，澳大利亚政府又开通了政府门户网站，旨在以“面向目标、面向顾客、面向问题”的思路，为用户提供个性化服务。
（2）建设面向用户需求的平台。澳大利亚坚持政府主导、部门协同、顶层设计的理念，注重用户体验，根据用户需求搭建综合性服务平台和专业性服务平台。综合性平台以政府门户网站为主，除提供最基本的衣食住行民生服务外，还提供包括开办企业、投资、移民等服务事项；专业性平台则根据用户群体特性和行业种类分为两大类别。但无论是哪一类平台，都能够在表格下载、办事指南、在线办理等基本功能得到保证的基础上提供网上政务服务，而且还充分考虑到用户在操作过程中可能遇到的困难，注重用户操作的时效性和便捷性。
（二）国内网上办事大厅建设的实践经验
国内经验借鉴选取的是我国《2015年省级政府网上政务服务能力调查评估报告》中位列前十的浙江省和广东省。
1.浙江政务服务网（“一张网”）：浙江政务服务网是我国首个实现省、市、县多级联动的网上政务服务平台，按照个人办事、法人办事两条主线汇聚服务事项，开设行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放等主题模块，其提出的“最多跑一次”的目标，对互联网政务服务平台服务时效性提出了更高的要求。主要做法有以下三个方面：
（1）统一规划、设计，夯实建设服务平台的基础。浙江政务服务网建设得到了浙江省各级领导的高度重视，出台了一系列关于服务平台建设的指导建议，统一规划和设计云平台。各级政府部门无需关注基础设施及软硬平台建设问题，直接以“入驻”的形式在浙江政务服务网开通子站或部门窗口，把更多的精力和资源放在服务上，如同淘宝商家无需自建电商平台而直接入驻淘宝一样，专注提供商品售卖服务。
（2）以创新思维推动政务服务流程的优化。通过建立电子证照、电子签章、电子归档等技术服务体系，借助邮政陕递解决办事过程中无法规避的部分纸质材料传递问题，减少公众和企业到场力、理事务的次数。建立数据分析小组，运用高新技术对电子证照库、办件信息库、政民互动后台信息库所产生的大量数据进行整理、分析、应用，为进一步优化政务服务流程提供数据支撑。
（3）构建“一网一微一端”三位一体服务模式。即将浙江政务服务网、浙江政务服务微信公众号、浙江政务服务移动客户端融为一体，以满足用户“随时随地、实时在线”的服务需求。浙江政务服务网主要是全方位、多维度展现政务服务整体门户，是适合所有用户访问，服务面最广、服务方式最多、服务内容最全的政务服务总门户；浙江政务服务移动客户端具有政府品牌属性，是政务服务网在移动互联网的轻量级展现，能够提供智能问答、检索、扫码等现代化服务方式：浙江政务服务微信公众号则是以服务的实效性和便捷性为枢纽，除基本的信息推送外，还提供微互动、微查询、微服务三个栏目，为用户提供高效率的服务体验。
2.广东省网上力、事大厅（“一站式”）：2012年10月19日，广东省网上力、事大厅正式开通运行，平台建设的特点在于立足统筹规划，注重细节服务，具有“政务信息网上公开”“法人事项网上办理”“个人事项网上办理”“公共决策网上互动”“政府效能网上监督”五大功能，实现了“全流程、全天候、全地域”的政府網上办事三大目标。
（1）全省统筹规划，构建统一的逻辑框架。广东省电子政务服务系统的构建，实现了顶层设计的理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源上共享、部件标准化。在信息资源整合下的省级政务数据中心，各部门只要按照规划要求进驻到该办事大厅即可，无需担心各方面技术问题，这就改变了以往各部门因条块分割严重导致的信息共享困难等问题。为规范各级政府部门的审批行为，网上办事大厅在首页设置了“政务信息网上公开”模块，充分地展示各部门权责清单，并且还编制和公开了各项行政审批的办事指南和业务手册，对受理范围、申请材料、审批条件、审批时限、审批流程等都作出明确、具体、详尽的规定。
（2）推动移动终端的开发应用。为满足公众多元化、个性化、精准化的服务需求，网上办事大厅不断地拓展服务形式，开发了手机版的网上办事大厅，设计了企业版网页、市民个人网页。手机版的网上办事大厅改变了过去只能在手机上浏览信息的状况，公众可以直接在手机网页上办理服务事项，其服务内容主要集中在与个人生活息息相关的医疗、交通、教育、户籍等方面。同时，该办事大厅还出于人性化考虑，为企业和公众个人分别制作了专属的网页，根据企业与公众个人的不同服务需求，在服务内容供给上也各有侧重点。广东省网上办事大厅所拓展的服务形式在实践中切实满足了“互联网+”环境背景下多元化、个性化、精准化的公众服务需求。
二、福建省网上办事大厅
建设存在的问题
福建省网上办事大厅开设的“我要办、我要查、我要看、我要评”四大主题模块，集“政务公开、网上办事、政民互动、效能监察”四位一体功能，构建了多级联动统一入口的在线办理、在线查询、在线反馈的服务模式。至2017年10月底，大厅网上服务事项共进驻114689项，其中行政许可事项50801项、内部审批事项451项、公共服务事项44128项、行政确认事项4913项、其他事项14396项（如图2）；案件的收件、受理及办结数量逐年递增，尤其是从2016年至2017年增幅较大，这得益于福建省网上办事大厅在近几年的运行中不断地优化服务模式和完善服务功能（如图3）。
福建省网上办事大厅在政务服务供给方面虽然取得了一定的成绩，但在运行中仍存在一些问题，直接影响了网上办事大厅作用的发挥，其存在的主要问题具体体现在以下三个方面：
（一）部分政府工作人员缺乏认识
人是政策执行的主体，一项政策执行效果如何，取决于政府工作人员对该项政策的认识程度。政府的有些部门对推进“互联网+政务服务”建设的重要意义缺乏认识，没有意识到网上政务服务的最终目的是为公众提供方便。尽管上级出台了系列指导文件和意见，但由于部分政府工作人员存在“官本位”思想，公共服务意识淡薄，政策执行力不足，只是简单地以技术为目标导向建设网上办事大厅，忽视以用户为中心的服务理念，因而在解决传统政务服务中存在的难点问题时效果并不显著，这就需要政府在推进网上办事大厅建设中着重提高部分政府工作人员对为民服务宗旨的认识。
（二）整体规划设计不完善
在网上办事大厅建设不仅要解决技术方面的问题，还需要解决人员协调、部署等问题，具体包括：政府职能问题、部门协调机制问题、标准规范问题、人员考核制度问题、安全保护系统问题等。由于福建省网上办事大厅是我国少有的“省、市、县”多级联动的一站式服务平台，是在缺乏丰富的经验和整体统筹规划的情况下建设起来的政务服务平台，因此，在信息资源整合、数据标准规范、人员监督考核等方面均存在问题，迫切需要通过顶层设计，从宏观、全局的角度统筹各项工作，把握平台的建设需求与服务需求，加快建立相关部门的协同机制、数据标准规范制度、人员考核评估制度。
（三）平台功能不健全
福建省网上办事大厅功能主要包括：政务公开、在线服务、政民互动、效能监察四个方面。但该平台在实际操作过程中仍存在以下问题：一是平台服务事项分类较为模糊、事项发布标准不统一、页面呈现不够清晰、同一事项分散在不同的主题中，导致公众在操作中容易出现失误：二是当前网上办事大厅政务服务平台存在信息公示、内容发布更新时效低且缺乏统一的标准和规范，部分栏目下无内容，等等；三是网上办事大厅政务服务平台未能全面注重用户体验，尚未为公众提供个性化、精细化、专题化的服务功能：四是网上办事大厅政务服务平台部分服务事项仍停留在信息发布阶段，在线咨询、在线申请、意见反馈等互动性功能应用还较为薄弱。因此，抓紧“一站式”网上办事大厅建设，进一步优化大厅服务功能，就显得尤为紧迫。
三、福建省加强网上办事大厅建设的对策
目前，随着“互联网+”时代的到来，信息化应用水平有了显著提高，但要真正发挥网上办事大厅的作用，还必须针对其建设中存在的问题，积极借鉴国内外的成功经验，并结合福建省实际情况，从以下几个方面予以加强：
（一）强化理念引领，以为民服务为宗旨
无论是新加坡建立电子公民中心，澳大利亚始终贯彻“服务至上”的理念，还是国内浙江省打通政务服务“最后一公里”的做法，广东省应公众多元化、个性化的精准服务需求，开发手机版网上办事大厅和设计企业版网页、市民个人网页等，都是在突出“以人为本”“为民服务”的理念。实践经验表明，强化对各级政府领导及工作人员服务意识的培养，使其牢固树立服务理念，对于建设网上办事大厅具有重要的指导意义。就当前不少地方政府部门对推进“互联网+政务服务”建设工作的意义认识不到位以及根深蒂固的“官本位”思想，导致公共服务意识淡薄，认为网上政务服务是无关紧要的事，草率应付完成等问题，加强网上政务服务平台建设首要的任务是强化服务理念，一是各级政府部门从上至下应定期开展相关的思想教育活动，学习先进典型事例：二是举办网上办事大厅建设案例研讨会，积极探索适合本省网上办事大厅建设的最佳模式；三是开展服务标兵评選活动，营造浓厚的服务工作氛围，强化政府工作人员的服务意识，使其以积极态度参与网上办事大厅建设。
（二）加强整体规划设计，坚持政府主导
网上办事大厅建设不仅包括具体的服务事项、表格规范、办理流程等细节问题的规范，也包括业务权限、评估指标等内容，对于这些服务事项必须进行整体规划设计与指导。因此，政府部门必须强化组织领导和规划，积极借鉴新加坡、澳大利亚等国家坚持政府主导、部门协同的整体规划设计的模式以及浙江省及广东省发挥政府在发展规划、政策引导、制度安排等方面的主导作用的方式。一是整体系统策划和设计平台基础设施建设，构建逻辑清晰、应用方便的电子政务服务系统：二是系统梳理政府部门具体业务权限、办理事项、办理流程等内容；三是完善电子政务服务标准，建立基于部门的政务服务清单，形成统一规范的在线政务服务标准体系和技术标准。
（三）完善服务平台功能，以公众需求为导向
就目前来看，福建省网上办事大厅还是以实体大厅服务全流程照搬至线上为主，通过后台处理、数据交换等技术进行网上系统操作。然而，线上政务服务的最大功能是能够简化办事流程、提高服务效率，如果只是简单地将线下服务原封不动搬到线上，而不是站在满足公众需求的角度进行流程再造与功能优化，那么线上政务服务也就失去了实际意义。因此，笔者认为，应借鉴国内外有益的实践经验，优化服务平台功能：一是注重服务平台设计的人性化，将首页访问者类别分为“中国公民、中国企业、非中国公民”三大类，充分考虑非中国公民的使用需求。从功能规划、页面设计、辅助工具、流程优化等方面提升用户体验，做到人机交互最简化、访问路径最短化，最大限度地减少办事人员重复跑腿、重复申请、重复提交的次数和等待时间。二是发挥网上办事大厅的政民互动功能，专门成立公众意见收集小组，积极创造政府与公众之间的互动机会，以考核的形式督促相关政府工作人员对公众提出的想法积极作出回应。三是借鉴浙江政务网的做法，借助新媒体的巨大影响力，开发并推广新媒体应用，注重完善福建省网上办事大厅、福建政务服务微信公众号、福建政务服务移动APP客户端构成的三位一体的服务模式中应用内容的个性化服务功能，提高政务服务效能。
（四）健全监督体系，以绩效评估为机制
孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都有容易滥用权力”，只有对掌握权力的人加强监督，才可能避免其违法行为的发生。在一个完整的监督体系中，除了监督部门的监督之外，最为重要的是公众监督。为进一步优化网上政务服务平台功能，应不断完善监督体系，建立多维度绩效考核制度。一是重视运用电子监察系统对线上工作实时监控，初步实现对行政权力事项网上运行的实时监察、预警纠错、督察督办。二是将服务平台上的服务评价结果纳入政府工作人员的绩效考核体系之中，形成定性与定量相结合的多维度绩效考核制度。三是大力扶持和培育社会组织，积极营造规范有序的网络舆论监督环境，更为重要的是对公众提出的问题、想法、建议作出有效回应，最大限度地保障公众的知情权、表达权、参与权和监督权，增强公众对政府的信任感，进而促进更多的公众对政府行为进行监督，以提升政府服务绩效，建设人民满意的政府。
