国外交通运输安全生产事故调查机制研究及启示

    张赫+张子晗

    摘 要：事故调查是查明事故原因，吸取事故教训，防范事故重复发生的关键环节。为充分借鉴国外交通运输事故调查机制的有益经验，完善我国事故调查机制，科学、客观、准确的把握新时期事故的发展趋势和特征，科学防范事故发生，本文系统研究了国外典型的交通运输安全生产事故调查机制模式，深入总结分析其中的共性特征，并结合我国具体国情，提出了进一步完善事故调查机制的对策建议。

    关键词：交通运输；安全生产，事故调查；经验启示

    中图分类号：U116.1 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2017）06-0023-03

    安全生产事关党的执政宗旨，事关经济社会发展全局，事关全面建成小康社会。当前我国正处于发展关键期、改革攻坚期和矛盾凸显期，各种新旧风险矛盾交织，交通运输安全生产影響因素更加错综复杂。加快完善我国交通运输安全生产事故调查机制，是准确把握新时期交通运输安全生产规律和特点的客观要求，是科学构建交通运输安全生产事故风险防范体系的重要保障。

    1 国外典型交通运输事故调查机构分析

    从历史发展的角度分析，以独立性为主要特征现代事故调查制度，起源于欧美发达国家的交通运输领域。发达国家由于率先进入机动化，公路、铁路、民航、海运等领域爆发式发展，同时也出现了严重安全事故问题。为客观、公正的查找事故原因、改进安全管理，美国率先推进事故调查独立改革，随后日本、芬兰等多个国家也相继成立了具有一定独立性的交通运输事故调查机构，相对独立的开展事故调查工作。

    1.1 调查机构设置分析

    事故调查机构与相应领域行业监管部门的隶属关系及其独立程度，对事故调查机构能否客观、公正的开展事故调查工作具有重要影响。欧美等国家普遍注重保障调查机构的独立性，具体可以为外部独立和内部相对独立两种模式。

    外部独立模式，即组建在隶属关系上独立于相关行政管理部门之外的事故调查机构。该类模式主要以美国代表。1972年，美国成立了国家交通运输安全委员会（NTSB），负责美国交通运输事故及涉外交通事故的调查。在全国设有多处直属分支机构，享用国会直接下拨的运营经费，完全独立于美国运输部。日本交通事故综合研究中心负责道路交通事故数据统计分析和部分道路交通事故调查。内部相对独立模式，即在各国交通运输行业主管部门内设置独立于公路、海事等领域监管部门的事故调查机构，这是发达国家普遍采用的事故调查机构设立方式。

    1.2 事故调查运行模式

    总体来看，发达事故调查运行机制可分为三种模式：独立调查，并行调查和分级调查。

    独立调查模式，即由外部独立或内部相对独立的事故调查机构独立开展事故调查的模式。该类模式为发达国家普遍采用的模式。事故调查机作为法定事故调查主体，依法被授予完全独立进行事故调查的权限，建立相应的事故调查制度、人员队伍，独立开展调查工作。

    并行调查模式，即由事故调查机构和相关行政管理部门根据各自不同的侧重点，分别独立开展事故调查、发布事故调查结论的模式。美国交通运输领域事故调查主要采用该模式。

    分级调查模式，即按照后果严重程度将事故划分为不同等级，一定等级以下的事故由相应行政管理部门负责调查，而一定等级以上的事故则独立的专门事故调查机构负责调查。

    1.3 国外事故调查机制特征分析

    发达国家的交通运输事故调查机制虽然不完全相同，但综合来看，各国普遍在注重事故调查的独立性、专业性、技术性、公开性等方面呈现出共性特征。

    （1）机构的独立性。事故调查机构具有独立的合法地位，是各国在交通运输事故调查领域推进改革的重要方向。多数国家通过建立法规制度明确了事故调查机构的法定职责，队伍规模和经费保障。美、英等国还将事故调查机构设置为中央垂直管理的直属机构形式，以避免各级地方政府对事故调查过程的不公正影响。

    （2）队伍的专业性。由于交通运输涉及多个不同领域，且各领域事故成因及影响因素复杂，为适应不同专业领域事故调查工作的需求，各国普遍采用三种方式保障人员队伍素质能力。一是细化专业领域分工，针对不同领域的事故调查任务，建立相应的分支机构。长期跟踪、研究、积累相应的事故调查方法和技术，提升调查人员的专业化水平。二是提升事故调查人员专职化比例。对事故调查机构的工作人员的专职化程度做出规定，以建立长期稳定的事故调查队伍。三是严格事故调查人员选择录用的标准。

    （3）调查的技术性。发达国家普遍将事故调查定位技术调查，主要目标为从技术层面查明事故发生的原因，提出防范事故、改进安全管理的对策建议。事故责任的认定多由相应司法机构经过司法程序予以认定。

    （4）调查结论的公开性。为促进社会各相关方了解事故发生的原因，广泛汲取事故教训，同时加强社会舆论对事故调查的监督，各国都普遍建立了事故调查结论公开制度，及时向社会公开事故。

    2 当前我国交通运输安全生产事故调查特征分析

    伴随我国深化改革的持续推进以及各级政府对安全生产事故调查工作的重视，交通运输安全生产事故调查制度及运行机制不断完善。交通运输安全生产事故调查呈现两个明显的特点：一是从全局总体分析，交通运输领域事故调查具有调查主体独特性；二是从交通运输领域内部分析，呈现调查模式多样性。

    2.1 调查主体的独特性分析

    我国交通运输领域事故调查主体独特性特征的成因主要包括两个方面：一是技术性因素。必须熟悉相应领域安全知识和技能，才能对其事故原因及防范措施做出准备判断；二是体制性因素。水上交通、铁路交通、民用航空等领域，除部分内河、地方铁路外基本实行中央垂直管理的体制，地方各级政府不参与相应领域的日常监管，无充足的相应的人员、技术等储备。

    2.2 调查模式多样性分析

    从交通运输内部不同领域来看，不同领域事故调查运行机制不尽相同，多样性特征显著。民用航空领域成立了中国民用航空局航空事故调查中心，建立了相对独立于行政部门的专职事故调查机构和专业队伍，并对事故调查人员的专业技术能力提出明确要求，水上交通领域，虽然尚未成立专职调查机构，但已经对事故调查人员的资质提出相应要求，并建立了培训考核机制。道路运输领域，事故调查主体并非道路运输行业管理部门，而是由各级地方政府牵头负责。城市轨道交通领域，作为近年来交通运输爆发式增长的新兴领域，相应的法规制度尚不健全，事故调查主体尚无专门法规予以明确。

    3 中外交通运输领域事故调查机制对比分析

    中外在交通运输安全生产事故调查领域既存在共性做法，也由于各国国情不同、发展阶段不同，而存在着一定的差异。通过对中外差异的优劣对比分析，将对我国借鉴西方经验，进一步完善事故调查机制具有积极作用。综合来看，中外事故调查机制差异突出表现在是否设立独立调查机构、是否组建专业调查队伍、是否建立细化的事故调查制度和监管责任等四个方面。

    （1）独立调查机构设置情况对比。欧美发达国家强调事故调查的独立性，普遍采取了设立外部完全对立行政监管部门、或在行业监管部门内设立相对独立于具有安全监管职责单位的事故调查机构。我国交通运输领域除民航领域设置了内部相对独立的事故调查机构外，其他领域均未设立独立调查机构。

    （2）调查队伍专业化对比分析。欧美国家多采取了在交通运输领域内建立综合或分子领域的专职事故调查队伍的措施。而我国交通运输领域除民航子领域外，其他领域尚未建立专职事故调查队伍，组织和参与事故调查的人员多为从其他岗位临时抽调人员。

    （3）事故调查制度对比分析。欧美发达国家事故调查法规制度可分为两个层次。一是法规层次，明确事故调查原则、调查主体、基本程序、权利与义务等。二是细则层次，通过分领域、分等级、分事故类型等方式，细化制定各种不同事故调查的具体实施要求。我国目前在法律法规层面对事故调查做出原则性的规定，但在事故调查的具体实施层面，特别是调查技术层面缺少相应的规范标准。

    （4）事故责任追究对比分析。在追究对象上，欧美国家主要追究直接从事生产经营的人员，政府监管人员一般不在事故责任追究对象范围内。在追究性质上，欧美国家事故调查主要定位于追究过错责任，即仅对明确违反法规制度的行为追究责任。我国事故责任追究的对象和范围明显大于西方国家，但由于交通运输事故的偶发性、成因复杂性，以及传统安全管理方式难以量化考核，对相关人员是否有效安全职责的认定存在较大难度，可能会出现无论工作是否尽责，从而影响行业监管和从业人员从事安全管理岗位的积极性，造成有能力、高素质的人员不愿意从事安全管理的局面，导致安全管理队伍人才流失。

    4 完善我国交通运输安全生产事故调查机制的对策建议

    在广泛分析世界各国交通运输领域事故调查机制基础上，结合我国基本国情和现阶段我国交通运输事故调查发展水平，在未来一段时期我国应重点提升事故调查独立性、专业性和技术性水平。

    （1）推动建立行业内部相对独立的事故调查机构，从源头提高事故调查的独立性。构建我国事故调查机构独立性定位，必须要寻求调查机构独立性与其人员专业性之间的最优博弈平衡。推动事故调查独立开展的关键核心在于推动事故调查机构独立于具有利益冲突的基层监管部门与生产经营单位。因此，借鉴欧美发达国家普遍经验，推动建立行业内部相对独立监管部门的直属于中央政府事故调查机构，既可以发挥行业部门熟悉情况，掌握业务技能的优势，又可以保障事故调查相对独立于基层一线监管部门和生产经营单位，有利于兼顾事故调查的公正与效率。

    （2）加快事故调查队伍的正规化建设，提高事故调查人员专业化水平。基于我国当前交通运输事故调查队伍正规化水平总体不高的现状，建议队伍正规化建设采取分“三步走”的逐级递进策略。首先，结合各领域特点，加强事故调查技术研究，依托典型案例，开展事故调查专业培训，在行业培养一批既熟悉业务、有精通事故调查技术的人员。其次，中期逐步推进建立事故调查人员资格准入考核制度，规范参与事故调查人员必须拥有相应领域的工作经验，并经事故调查知识培训考核合格，建立一支满足事故调查工作需求的专业队伍体系。

    （3）细化事故调查法规制度，完善事故调查技术性标准规范。事故调查的根本目的在于查明事故原因，汲取事故教训，采取针对性的防范措施避免事故再次发生。通过何种调查方法和调查技术能够准确、客观、公正的查明事故原因，是实现事故调查根本目的关键。其主要可以通过两个相互补充、相互促进的环节实现。一是深入开展事故调查基础性技术研究，剖析事故发生的内在规律，为改进事故调查技术方法提供理论和实践支撑。二是广泛总结基础研究和实践探索经验，对不同领域不同类型事故调查法规制度和规范标准予以细化明确，不断提升事故调查的规范化水平，以提高事故调查工作的高效性和准确性。

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