我国检察官助理的角色定位和职责分工问题探讨

    摘要：当前，我国检察官助理的角色定位和职责分工处于一种“模糊”状态，不仅检察官助理被视为“预备检察官”，检察官助理本人也将“入额”作为自己的“晋升”目标。本文在介绍美国检察人员分类和分工的基础上，就我国检察官助理的角色定位、职责分工等问题提出了相关建议。

    关键词：检察官助理；角色定位；職责分工

    中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）01-0088=06

    收稿日期：2017-07-03

    作者简介：方海涛（1983-），男，河南确山人，重庆市江北区人民检察院检察官助理，法学硕士，研究方向为刑事法学、检察制度。

    根据中央司法体制改革方案的要求。改革后的检察人员划分为检察官、检察官助理（检察辅助人员）和司法行政人员三类。从司法体制改革的本意来看，检察官与检察官助理分属不同的职务序列，具有各自独立的晋升渠道，但检察官助理不再享有办案权。从事的只是检察辅助工作。在司法实务中，检察官助理除了不能独立出庭公诉外，在讯问犯罪嫌疑人、现场勘查、搜查、制作法律文书等方面的职责与改革前的助理检察员并无实质区别。同时，检察官助理也被赋予了“预备检察官”的角色，并以“晋升”检察官作为自己的职业追求。这不仅造成了检察官和检察官助理两者身份的模糊，也无法突出检察官的主体地位，更不利于检察官助理的职业发展。笔者认为，司法体制改革成功的关键是实现三类人员的分类管理，必须明晰检察官助理的角色定位，构建与其身份相符的职责权限。虽然美国的检察官制度与我国有着较大差异，但美国的助理检察官都具有律师从业资格，能独立进行侦查、讯问和出庭公诉，其职责与我国改革前的助理检察员有很大的相似性，因而对我国检察官助理的改革具有一定的借鉴意义。

    一、美国检察人员的分类

    美国检察系统具有“三级双规、相互独立”的特点。“三级”指的是美国存在联邦、州（郡县）、市镇三级检察机构“双规”指的是美国有联邦和州两套检察系统。不论是“三级”还是“双规”，各检察机关分别产生，互不隶属，相互独立。联邦检察系统包括司法部、联邦巡回司法区和司法区三个层面。司法部作为中央层面的检察机关，司法部长即是总检察长，总检察长下设常务副总检察长、副总检察长、首席政府律师各一名，在四位检察官的领导下，司法部下设若干局、司等内设机构，如反垄断司、刑事司、联邦调查局、烟酒火气局等。检察官办事处为地方层面的联邦检察机关，每个联邦巡回司法区、司法区均设有一个检察官办事处，每个检察官办事处配备一名检察官、若干助理检察官和辅助人员。目前，美国有11个联邦巡回司法区、94个司法区，共配备了105名地方联邦检察官，若干助理检察官和辅助人员。其中，联邦检察官需要经议会同意，总统任命。

    州检察体系包括州司法部和郡县检察官办事处、市镇检察官办事处。美国有50个州就有50个州级司法部，各州司法部的负责人称为州检察长，也是一州名义上的首席检察官。除了新泽西、康涅狄格、罗德岛、特拉华州的检察长由州长任命外。其他各州的检察长均由公民选举产生，一般任期为4年。50个州又下辖几千个郡县和市镇，每个郡县以及大部分的市镇都设有检察官办事处，由于州检察官是以郡县为单位划分管辖范围，因此，郡县检察官办事处的检察官属于州检察官。每个检察官办事处同样配备一名检察官、若干名助理检察官和辅助人员。没有设置检察官办事处的较小市镇，检察工作全部由郡县检察官办事处一并负责。州检察官一般由公民直接选举产生，市镇检察官的产生可以是选举，也可以是任命和聘任。助理检察官和辅助人员由检察官直接聘用，助理检察官需要具备律师资格，而辅助人员则不需要。检察官虽然是选举产生，但并不代表任何人都可以通过“游说”成为检察官。《全美检察准则》规定，选举之日以及任期之内，检察官都应当是该州律师协会“声誉良好”的会员、所在司法区常驻居民以及符合该州法律规定的其他任职条件。这就意味着要想成为检察官，首先要有律师资格，其次应当有一定的案件办理经验，且“人品”不错，否则无法成为检察官。

    二、美国检察人员的分工

    每个检察官办事处只有一名检察官，其他人员均是检察官的辅助人员。一些大的检察官办事处下设若干局、处、科，但局长、处长的职务仍由助理检察官担任。州检察系统中还有州检察长这一职务，不过除了阿拉斯加、特拉华、罗德岛等州外，检察长并不直接负责案件的起诉工作，州检察长和州检察官之间只是一种咨询顾问关系，州检察长主要负责一州检察政策的制定，州检察官则分别领导某一郡县的检察机构（检察官办事处），具体负责刑事起诉等工作。市镇虽为郡县的下级单位，但市镇检察官办事处同样独立于郡县检察官办事处，市镇检察官办事处只负责起诉违反市镇法律的案件，多为一些轻微的赌博、交通、卫生等案件，因此，对于违法、犯罪行为的调查和起诉并非市镇检察官的主要职责。

    美国检察官办事处的大小及人员数量差异较大，小的办事处可能只有一名辅助人员，大的办事处则有上千人，如美国伊利若伊州的库克县检察官办事处（辖区包含芝加哥市），拥有700名律师（助理检察官）和1100名辅助、行政人员，是全美第二大的检察官办事处。在相对较小的检察官办事处，一般由检察官直接负责出庭起诉工作，而较大的检察官办事处，除了比较有影响的案件外，检察官一般不会自己直接办理案件，助理检察官是案件办理的主力。检察官个人虽然不办理案件，通常也不会对助理检察官的案件进行审阅和签批，但检察官仍享有案件的实质决定权。检察官办事处的辅助人员是刚从学校毕业、没有律师资格的，其在检察官办事处主要充当助理检察官的助理。由于没有律师资格，因此，不能参与案件的办理，只能从事一些资料收集、文书起草的事务性工作。

    三、美国检察人员分类和分工的优缺点分析

    （一）检察人员分类和分工的优点

    美国的检察官由民选产生，需要对民众负责。助理检察官是检察官的助手，对外代表检察官。助理检察官起诉案件的质量直接决定检察官在民众中的威望。检察官出于自身仕途的考虑，必然要求所有助理检察官确保案件的成功追诉，这对打击刑事犯罪具有一定的积极意义。检察官作为一个地区的主要执法主体，对一个地方的刑事犯罪治理可以产生重大的影响。

    美国的助理检察官实行聘任制，可以避免考录中的高分低能现象，有利于优秀的律师从事检察工作，同时聘任制并非“铁饭碗”，是否招录和解雇完全取决于工作需要。虽然检察官在招录助理检察官时可能存在一定的党派偏见，但检察官出于自身利益考虑，招聘时更愿意“任人唯贤”，很多检察官办事处还制定了严格的招聘流程以確保招聘公正。如纽约市布朗克斯区（郡）检察官办事处在出现助理检察官职务空缺时先在网上发布招聘信息，经简历筛选后，符合条件者还需经过三轮面试才能确定是否录用。首先由资历较浅的助理检察官面试，其次由三位资深助理检察官面试，最后再由检察官逐一面试。经得起三轮面试淘汰者才能成为助理检察官。虽然助理检察官待遇相比律师偏低，但每次招聘都能吸引很多人，因为对—个刚取得律师资格的人而言，如果进入律师事务所工作，在最开始的几年里可能仅仅从事一些事务性工作，但在检察官办事处迫于办案量的压力，即便刚入行的助理检察官也要承担起独立侦查、起诉的重任，这种绝佳的锻炼机会，对年轻人来讲是一种莫大的“诱惑”。当然，聘任制还有利于助理检察官安于本职工作和业务能力的提升，避免盲目追求检察官的“虚名”。对一些助理检察官来讲，虽然无法通过“晋升”成为检察官，但仍可以成为侦查、起诉领域的专家，成为民众尊重的公诉律师。

    （二）检察人员分类和分工的不足

    检察官办事处的检察官实为办事处的“老板”，再优秀的助理检察官也只能是其助手。特别是在一些较大的检察官办事处，检察官个人很少从事案件的办理工作。基本上都是在忙于行政管理和社交，因为很多检察官只是把这一职务当成自己政治生涯的—个活动舞台。为以后竞选州长、总统积累政治经验。但检察官在办事处却享有绝对的权威，助理检察官只能以检察官的名义开展工作，检察官享有对案件的最终决定权，并且可以随时要求助理检察官汇报工作，决定案件的处理结果，尽管检察官很少行使这一权力。这就造成了助理检察官权责不对等，主体责任意识不强，只会服从检察官的命令，关心案件能否成功起诉，不会在意案件的具体事实。大量辩诉交易不仅使很多重刑犯逃脱应有的处罚，也让一些无辜的民众被错误地认定为罪犯。在美国，检察官由总统直接任命或者选举产生，因此其党派性较强，检察官在雇佣助理检察官时也会受到党派政治倾向的影响。助理检察官不仅在系统内部无法晋升为检察官，即便想晋升到高级别的助理检察官（如局长、处长）也并非易事，因为这些岗位很多时候早已留给了竞选团队的成员。此外，相比事务所的律师，助理检察官薪酬偏低、工作强度较大，因而将助理检察官作为终身事业的人并不多，很多人只是将助理检察官作为日后进入知名律师事务所的跳板。据统计，美国助理检察官的平均工作年限为4-5年。在法庭上，当年轻的助理检察官遇到经验丰富的辩护律师时。人员流动性所带来的弊端立刻呈现出来。美国检察官协会曾对此忧心忡忡，认为助理检察官的迅速更换已成为限制专业技能发展的问题。为避免人员跳槽过于频繁，很多检察官办事处不得不通过签订最低服务年限来维持助理检察官和辅助人员的稳定。

    四、我国检察官助理的角色定位与职权分工设想

    （一）我国检察官助理的角色定位

    目前，我国的检察官助理是由改革前的助理检察员和检察员转变而来的。改革前，根据《中华人民共和国检察官法》的规定，检察员、助理检察员属于检察官序列，独立履行检察职权。改革后，检察官助理不再属于检察官，属于检察辅助人员序列，只是在检察官的指导下，协助检察官从事侦查、草拟法律文书、出庭等工作，但我国政法编制的检察人员均是通过“公考”产生，检察官助理被赋予了“预备检察官”的身份，即在条件成熟时可以被任命为检察官，并且中组部、最高检发布的《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》中也明确提出了鼓励检察官、检察官助理和司法行政人员之间的相互交流。结合工作实际，改革后的检察官助理所从事的工作，不论是阅卷、制作笔录、法律文书署名等，跟改革前的助理检察员并无太多差异。改革后的检察官助理虽然不再享有独立出庭资格，但有些省市在“速裁程序”中仍授权检察官助理可以独立出庭。可见，我国检察官助理角色定位是模糊的：一方面，根据改革方案的设想，检察官助理属于辅助人员范畴，即只能协助检察官办理案件，但实践中，检察官助理不仅可以独立从事侦查、讯问工作，在“速裁程序”中甚至可以独立出庭；另一方面，我国的检察官助理被赋予了“预备检察官”身份，绝大多数检察官助理也将以后“入额”视为自己的奋斗目标。2016年，中组部发布的《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》已经明确规定，检察官助理序列设置6个职务层次，由高到低依次为高级检察官助理，一级至五级检察官助理，并与综合管理类副巡视员至科员一一对应。如果检察官助理是“预备检察官”，那么检察官助理设置职务层次的意义又何在？或许有人认为。并非每个检察官助理都能“入额”成为检察官。这种理解，势必会让民众误以为一个（副巡视员级别）高级检察官助理的能力还比不上一个低级别的检察官。2017年，我国部分省市在进行法检招录时对检察官助理的任职要求与往年并无任何差别，这是否意味着各地公招检察官助理的目的仍是为了培养检察官，而非纯粹的检察辅助人员。

    根据检察人员分类改革的初衷，检察人员分类是为了突出检察官的主体责任和实现检察官队伍的精英化。因此，检察官和检察官助理的角色分工应当有明显的区分，检察官助理的“晋升”就应如同军队士官“晋升”一样单纯，其对应的是副巡视员级别的高级检察官助理而非检察官。当然，这并不是否定可以从检察官助理中产生检察官，毕竟目前检察人员的待遇对外界并没有太大的吸引力，检察官的精英化先期也只能从内部实现，检察官助理在以后很长一段时间内还将是检察官的最重要来源，但这不应理所当然地理解为“助而优则官”。关于检察官助理的角色定位，笔者认为，检察官助理属于助理范畴（序列），跟检察官序列没有任何直接联系，其独立的晋升途径是从五级助理到高级助理。如同士官“提干”成为军官一样，检察官助理也可以成为检察官，这是一种身份的完全转变，需要经过独立的考录、考核程序，律师、法官、大学老师等符合条件者都享有平等的检察官入选机会，检察官助理并不会因身份特殊而受到任何优待。检察官和检察官助理是两个截然不同的序列和群体，检察官助理可以成为检察官，但检察官助理绝非“预备检察官”或者“准检察官”。

    明确检察官助理角色定位的价值：一是能够明晰检察官的来源，避免出现检察官只能从检察官助理中产生的误解。检察官员额出现空缺时。既可以从检察官助理中补选，也可以从优秀律师、大学老师中招录。二是突出检察官的特殊身份和荣誉感，有利于吸引优秀人才的加入。正如美国很多大律师投身检察职业一样，其放弃高薪的原因很多时候仅仅只是为了检察官的殊荣。三是能够更好地维护检察官助理的权利。只有明确了角色定位，才能更好地“以岗定责”和“按劳分配”。避免检察官助理的权利和义务不对等。四是利于尽快落实检察官助理的福利待遇。目前，检察官的工资、绩效、职级套改等工作皆已完成，但有关检察官助理待遇的改革还杳无音讯。究其原因即在于认识存在误区，人们仍将检察官助理纳入到检察官的范畴，认为可以先期（探索）解决检察官的待遇，后期再参照解决检察官助理的待遇。如果明确了检察官助理的角色定位，就可意识到检察官助理和检察官的待遇应当齐头并进。因为能否解决好检察官助理群体的待遇同样事关检察改革的成败。

    （二）我国检察官助理的职责分工

    根据各地的检察官、检察辅助人员岗位职责安排，检察官助理的职责范围与改革前并无太大变化，如重庆市制定的《检察官、检察辅助人员岗位职责规范》规定，检察官助理在检察官的指导下履行以下职责：（1）讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人和其他诉讼参加人；（2）接待律师以及案件相关人员；（3）现场勘验、检查，实施搜查，实施查封、扣押物证、书证；（4）收集、调取、核实证据；（5）草拟法律文书、工作文书；（6）协助检察官出席法庭；（7）完成检察官交办的其他办案事项。虽然这些工作名义上需要检察官的指导，但实际中均由检察官助理独立完成，除疑难、复杂案件外，检察官一般不会干预检察官助理的上述工作。笔者认为，我国检察官助理的职责可以效仿美国的助理检察官，在具备法律从业资格的情况下，可以从事从侦查到独立出庭的一系列诉讼活动，但因其并不具有检察官身份，只能以检察官的名義开展活动，重要文书必须有检察官的签批，并且检察官享有对案件的实质决定权。这主要基于三个方面的考虑：一是检察官助理可以被授权办案。检察官助理虽不是独立的办案主体，但并不否定检察官助理可以被授权办案，特别是我国的检察官助理大都具有法律从业资格。在我国的实践中，基层检察院迫于办案压力已经默许检察官助理独立办案甚至出庭，因此，有必要结合司法实践修订改革方案，明确检察官助理可以代表检察官参与全部诉讼活动。二是有利于调动检察官助理的工作积极性。目前，我国检察官助理的流动性不大，受制于员额的限制或者个人原因，很多优秀的检察官助理不能或者不愿意成为检察官。如果仅仅因为身份的原因便不能如美国同行那样成为“叱咤”法庭的人物，势必会让检察官助理“寒心”，导致检察人才的流失和检察队伍的不稳定。三是为培养检察官做准备。虽然检察官助理与检察官并不存在直接的身份联系，但检察官的培养在以后很长一段时间还将依赖于检察官助理，检察官助理独立参与讯问、出庭，能够为将来成长为检察官做准备。然而，赋予检察官助理全面的刑事诉讼参与权，其前提是检察人员的分类和检察官的授权。前者要求明晰检察官和检察官助理的身份差异，避免出现身份混淆；后者则要求检察官助理只能以检察官的名义行事，即便检察官没有“事无巨细”地干预，但检察官享有案件的最终处分权，检察官有权要求检察官助理随时汇报工作和接受指导。检察官与检察官助理的待遇存在差异是必然的。否则就无法突出检察官的主体责任和实现精英化，但只要构建完善的检察官助理晋升渠道和待遇保障，就足以降低甚至消除“同工不同酬”现象；只有让检察官助理充分参与检察工作，才能真正调动其工作的积极性。因为检察官助理与检察官在很多时候的区别主要是身份而非能力，如果一个能力较强检察官助理仅仅因为不是检察官就不能独立地讯问和出庭，就会严重影响其工作的积极性。

    检察人员分类改革的目的是实现分类管理，突出检察官主体责任，构建各自独立、完善的晋升渠道和职业保障。充分调动各方工作的积极性。因此，必须在检察官和检察官助理之间设置明显的界限。明晰两者不同的角色定位和职责划分。检察官助理的发展应是从五级助理到高级助理，而非从检察官助理到检察官。即便有检察官助理选择成为检察官。这既不是职务晋升，也不是待遇提高（高级别检察官助理的待遇要高于低级别的检察官），仅仅是身份的转变和个人不同的职业追求，因为有些人渴望获得检察官殊荣，而有些人却更看重高级检察官助理的待遇。不论是检察官还是检察官助理，都应当有条件在自己的领域成长为优秀的人才，甚至是自己所追求的偶像。赋予检察官助理全面的诉讼参与权，也是基于基层检察院的办案压力和检察改革的现实需要。因为只有根据客观实际修订并完善改革方案，才能更好地维护改革权威，巩固改革成果。

    （责任编辑：苗政军）