城市轨道交通与市民出行 供需矛盾的对策研究
乐梅
目前，重庆市已开通运营了6条轨道线路，运营里程264公里，日均客运量243万乘次，轨道交通在重庆市公共交通系统中发挥着越来越重要的作用，但从网络化运营情况来看，轨道交通与市民出行之间的供需还存在矛盾。针对目前重庆市民出行需求与轨道交通不平衡、不充分发展之间的矛盾，本文从供给侧角度剖析供需矛盾产生的根源，进而从轨道交通规划、建设、运营等方面提出解决供需矛盾的对策建议。
一、重庆市轨道交通发展现状及存在的问题
（一）重庆市轨道交通发展现状
重庆市已开通1、2、3、5、6、10号线共6条线路，运营总里程264公里（其中2、3号线采用单轨制式，总长度99公里；1、5、6、10号线采用地铁制式，总长度165公里），车站153座。2018年一季度全网总客运量1.98亿乘次，日均客运量220万乘次，日最高客运量285万乘次，占全市公共交通出行总量的24.47%，占全市机动化出行总量的14.6%，最大高峰断面客流量3.61万人/小时，线网客运强度0.83万乘次/公里·日，其中，2018年3月，轨道交通日均客运量243万乘次，客流强度0.92万乘次/公里·日。
重庆市轨道交通第二轮建设规划项目正在如火如荼地开展，到2020年，重庆市轨道交通线网将开通运营10条线（九线一环），计419公里，车站256个（其中换乘站42个），届时，主城区轨道交通线网密度约0.0955公里/平方公里，其中线网密度最高为渝中区1.1348公里/平方公里。第二轮线路建成投运后，轨道线网将覆盖主城9区的渝中、大杨石、沙坪坝、蔡家等17个组团，衔接四公里、茶园、鱼洞等6个换乘枢纽，菜园坝、沙坪坝、重庆北站、重庆西站、重庆东站等5个铁路综合交通枢纽和江北机场综合交通枢纽及主要商业中心。
（二）轨道交通与市民出行之间的主要供需矛盾
十九大报告明确了新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，轨道集团也在积极探索与客流特征和市民出行需求相匹配的轨道交通均衡发展方向，理清轨道交通供给现状与市民出行需求之间的矛盾点，作为轨道集团实施供给侧结构性改革的突破点。经过梳理，轨道交通与市民出行需求之间的供需矛盾主要体现在以下四个方面：
第一， 线网总体客运强度偏低与断面运输能力不足的客流分布特征明显，中心城区线网密度不足，部分通道“瓶颈”现象突出。一是重庆市轨道交通线网密度相对国内发达城市尚有较大差距，第二轮建设规划线路建成投运后，将形成轨道交通基本网络，实现对第一轮轨道交通骨架网的加密和拓宽。但统计分析，届时轨道交通线网密度较国外其他中心城市线网密度仍偏低，如渝中区线网密度为1.1348公里/平方公里，低于巴黎和东京核心区2公里/平方公里。二是南北向客流集中、跨江客流瓶颈现象突出、中心城区东西向客流走廊断面压力大，如已开通的轨道交通线路客运强度仅0.83万乘次/公里·日，但主城核心城区部分区段最大客运强度达2.81万乘次/公里·日；3号线高峰断面运能2.7万人次/小时，而牛角沱至华新街过江通道实际高峰断面客流量已达到3.61万人次/小时，且还在逐年递增，运能与运量的矛盾日益凸显；1号线为轨道线网中唯一的东西向贯穿线路，且与5、9、10号线及环线均有换乘，第二轮建设规划中无其他东西向线路为其分担客流，预计1号线运能不足的问题将进一步加剧。三是外围城区车站客流稀少，造成了一定的资源浪费，如部分偏僻线路（如国博线、3号线北延伸段等），每日客流仅1万余人次，远远无法达到预期客运强度，运能浪费严重。
第二，换乘车站、交通枢纽及主要商圈的部分站点客流拥挤现象十分突出，存在安全隐患。重庆市轨道交通线路目前采用了单轨（中大运量）、地铁（大运量）两种轨道制式，第二轮建设还引入了全国独有的山地城市As车，列车运行组织上采用4辆和6辆编组，6辆和8辆编组混合运行的方式，由于不同制式、不同编组轨道线路的载客量不同，运能匹配、换乘车站规模等要求均较高，局部站点客流拥挤现象十分突出。如两路口、红旗河沟、小什字站等换乘站客流量急剧增加，尤其是两路口站远期预测日客流量为8万人，但现在日客流量已超过25万人，其中80%以上是换乘客流，最高日换乘客流量已达到32万人，车站乘客滞留情况严重，极易发生群体性踩踏事故，客运组织难度极大，特别是早高峰期间，乘客往往要排队等候6至7班列车。为提高乘客疏解效率，轨道集团需采取非正常的运营组织方式，调集3号线南段空车运行至两路口等车站疏散乘客。此外，与火车站、长途枢纽接驳站点，观音桥、沙坪坝等主要区域商圈站点也存在客流集中，部分时段客流拥堵现象突出。
第三，与其他交通方式衔接不紧密，市民出行“最后一公里”问题突出。由于轨道交通站间距较大，轨道车站与乘客出行目的地之间尚存在一定的距离，需要通过其他交通方式予以解决，但目前轨道交通运营中存在以下四个方面的衔接问题：一是运营线路中部分车站与其他交通方式衔接不紧密，如1号线两路口站与菜园坝火车站距离超过800米，市民换乘需要通过皇冠大扶梯实现；二是市政道路与公交停车港等基础设施与轨道车站未同步设计、施工、投运，目前仍有部分轨道车站未通市政道路或无公交线路接驳，乘客出行“最后一公里”问题突出，如网上戏称“村村通地铁”的轨道车站——曹家湾站，自2015年开通至今，周边市政配套设施仍未完善，车站出入口外均为荒地，需步行超过10分钟才能到达市政道路，到达最近的公交车站需近30分钟；三是与轨道交通线路相匹配的“P+R停车场”落地困难；四是与过街天桥、地下人行通道等市政基础设施尚未实现无缝衔接。
第四，网络化运营组织和资源共享规划统筹考虑不足，线网运营效率有待提高。在线网规划中仅对线路的数量、走向等进行了設计，未对运行速度、运能标准、轨道制式、联络线和供电系统等设施进行统一规划，进入网络化运营后，带来了各线路间运能不匹配，车辆、变电所等设备资源不能实现共享，从而造成浪费等问题。如重庆市轨道交通制式既有单轨，又有地铁，地铁车辆既有B型车，又有As型车，使得车辆架大修基地需分开设置，维修力量分散且养护成本较高；1号线采用地铁制式大运量系统，3号线采用单轨制式中运量系统，两条线运能不匹配带来了两路口换乘站客流组织难度极大，且大运量线路运输效率受中运量线路运能限制，不能有效发挥作用。
二、产生上述供需矛盾的原因分析
（一）轨道交通客流预测精准度不高
一方面，由于轨道交通线网规划是重庆市城乡总体规划交通篇章的重要组成部分，规划线网需满足远期城市发展需要和市民出行需求，但由于规划周期较长，规划期内城市各区域发展进程不一，部分区域的快速发展使短期内聚集大量客源，导致部分投入运营的轨道线路无法完全满足客流需求。另一方面，城市轨道交通在发挥城市公共交通出行服务作用的同时，还承担着一定程度的引导城市发展的功能，但由于轨道线路与城市开发建设时序难以完全一致，特别是中心城区以外的区域开发进度往往滞后于轨道交通建设进度，“人随线走”需要一定的培育期，导致部分已运营的轨道线路客流较少。
（二）部分轨道交通线路建设时序不合理
确定轨道交通近期、远期和远景建设时序受诸多因素影响：一方面，为引导城市发展格局，连接城市周边区域的部分轨道线路被纳入近期建设规划，兼之重庆市轨道交通长大线路多，规划里程长，线路两端连接区域的发展相对中心城区滞后，客流培育周期长，线路建成投运后客流严重不足，给企业造成了严重的负担；另一方面，中心城区（特别是跨江线路）受跨江桥位、征地拆迁、投资计划等因素限制，在线网规划中被列为了远期或者远景建设项目，无法在短期内报批建设，不能有效分担核心区段的运营压力。
（三）轨道交通工程建设进度推进缓慢，运营改造项目审批流程长
一是征地拆迁进度滞后，极大地影响了轨道交通建设进度，如轨道交通第二轮建设于2013年开工，总用地需求5906亩，截至2016年，交地率仅为50%，由于征拆难度大，个别辖区征拆资金紧张，虽然做了大量工作，但与轨道建设所需的进度不匹配。二是为满足轨道通车时限要求，轨道建设常常采取土地征收完成后先行使用，国土划拨手续后补的方式推进，但因手续补办困难较多、时间较长，且国土手续及工程规划许可互为前置条件，难以实现工程开工前完善手续的要求，轨道工程不得不在无国土手续、无规划手续、无施工许可证等合法建设手续的情况下建设，给政府建设行政主管部门及参建各方都带来巨大风险。三是概算审批存在较大的分歧，特别是以BT模式建设的线路，概算批复中存在较大的工程量差异、漏项、费用指标不足等问题，存在较大的审计风险。四是运营改造项目需按基本建设程序实施，各环节审批前置要件较多，审批流程较长，工程实施周期较长，如3号线“六改八”项目，自2017年9月取得市发改委关于工程可行性研究的批复同意后，按照基本建设流程开展初步设计、施工图设计及报建审查后，开展相关设备及土建的招标，预计第一阶段20列车扩编及正线改造需到2020年方可完成。
（四）城市综合交通规划和轨道交通系统的资源共享规划有待进一步加强
一是由于城市综合交通系统涉及的管理主体多，规划权限和周期有差异，轨道交通线网规划与航空港、铁路车站、长途枢纽以及地面公交接驳站点、市政慢行系统难以实现同步规划、同步实施，轨道交通开通运营后，无法及时实现高效、便捷的内外交通衔接和零距离换乘，导致交通出行出现“最后一公里”问题。二是由于特殊的历史原因和地理地形条件限制，轨道交通系统内部车辆制式、信号、供电等基础条件不统一，特别是多样的车辆制式使得不同线路之间车辆无法实现跨线运营和越线运行（如地鐵列车与跨座式单轨不可能具备跨线运营条件），导致资源的灵活调配和共享程度低。
三、解决供需矛盾的对策
十九大报告提出坚持“以人民为中心”的发展思想，要努力抓好保障和改善民生各项工作，要加强基础设施网络建设，建设“交通强国”。中共重庆市委书记陈敏尔在调研轨道交通时提出，城市交通发展要坚持公共交通优先，把轨道交通作为重点来抓。轨道交通的发展应把满足群众需求作为首要目标，统筹好规划、建设、运营等各方面，不断提高交通服务能力和水平，让人民群众出行更加方便、更加快捷、更加舒适。具体来讲，主要是解决轨道交通发展所面临的突出问题。
（一）规划方面：充分体现“多网融合、互联互通、资源共享、运营高效”的规划理念
第一，充分发挥轨道集团的专业优势和在轨道交通规划、建设、运营过程中积累的丰富经验，参与并力争主导线网规划和建设规划编制及调整工作，提升线网规划的精准度和层次性，按需要将项目纳入建设规划，促使轨道回归交通本质，满足市民出行的需要。
第二，按照我市城乡一体化规划总体要求和成渝城市群迅速崛起的态势，区域轨道交通的多制式一体化规划和协同发展已成为趋势，京津冀、长三角、珠三角区域的发展证明这一模式能更好地适应城市发展需求和乘客出行需要。重庆市应充分整合利用城际铁路、市域铁路和城市轨道交通三个层次的轨道交通资源，构建相互融合、功能互补、资源共享、便捷换乘的综合轨道交通运输体系，满足市民多层次的出行需求。
第三，加强轨道交通系统内部的资源共享规划，充分重视线路之间的互联互通，以重庆市轨道交通第二轮规划建设的4号线、5号线、10号线和环线的设计建设为依托，通过对全网车辆制式、信号、供电等基础条件的统一，构建基于CBTC互联互通的网络化运营体系，实现不同线路的轨道列车跨线运营，增加调度的灵活性，合理调配线路间现有车辆，提高运营线路的合理性。
第四，针对网络化运营后已经形成的中心城区轨道交通线网的覆盖率不足以满足客流需求和城市发展需要的问题，参照巴黎、东京等其他国家中心城市2公里/平方公里的线网密度为标准，进一步增加中心城区轨道线网密度，新增东西向贯穿线路，分流1号线客流，同时增加过江通道，解决跨江客流瓶颈问题，增加江北大石坝和江北农场片区、九龙坡区九龙半岛、渝北区空港新城、两江新区礼嘉组团中心区等区域的线网密度，满足城市重点发展区域的交通需求。
第五，按照公共交通一体化目标，确定合理的常规公交、“P+R停车场”、市政接驳系统、慢行系统等接驳设施的配套建设时序，满足不同区域、不同乘客群体的不同距离的出行需求，建立多层次、多模式的公共交通体系。
（二）建设方面：加快在建轨道交通工程项目的进度，合理安排拟建线路的前期工作，确保建设工作平稳有序推进
第一，建立城市轨道交通建设工作联席会议制度，领导、督促推进城市轨道交通建设管理和重大事项决策，对影响轨道交通建设关键节点、卡点的征地拆迁问题专题研究解决；成立市政府分管领导担任指挥长的城市轨道交通建设指挥部，统筹推进全市城市轨道交通建设及配套的市政设施、公交场站等配套系统建设。
第二，参考北京市“一会三函”制度，探索建立互不为前置的“一会四函”制度，即履行完成“市政府集体会议审议决策+发改部门出具前期工作函+规划部门出具设计方案审查意见+国土部门出具用地审查意见+住建部门出具施工意见登记书”5个环节后即可开工建设控制性节点工程，相关要件在建设过程中同步完善办理。
第三，扎实开展轨道交通建设项目的前期工作，预留充足的开展前期研究、工程设计的时间，规避边设计、边施工的现象；针对工程概算审批问题，由市发展改革委酌情考虑实际情况，对争议部分重新组织审查并予以增补，避免因投资总体控制导致的车站规模偏小、列车配数不足等问题。
第四，新建线路原则不再采用新的轨道交通制式，实现资源共享。目前重庆市轨道交通已采用了地铁（As车、B型车）和单轨两种制式，基本能够满足重庆市山地特点的运输要求以及单轨产业发展需求。因此，建议新规划建设线路原则上均沿用既有两种制式，即中心城区线路原则上采用As车，周边区域的主干线和支线可考虑分别采用B型车和单轨，并采用不同列车编组及运行交路的方式应对不同线段的客流。
第五，轨道交通列车数量、行车间隔等影响运输能力的主要设计通常均按初期客流进行配置，但由于城市规划发展变化较快，导致开通不久便出现断面客流超过运能的矛盾，第一轮建设线路中的1、2、3号线部分区段的断面高峰客流在开通初期便已超过中、远期规划的运能，因此，建议在新线建设中前瞻性考虑配置列车数量，初期原则上每公里轨道线路配置不少于1列车。
（三）运营方面：积极推进运营线网技改，充分利用“互联网+”、人工智能等新技术，提高运营安全服务管理水平
第一，由市政府牵头协调市级相关部门，加快对1号线增车、2号线大修、3号线“六改八”技术改造、两路口等车站扩能改造项目的审批手续办理，优化各环节审批流程，落实车站扩能改造资金来源，推动已运营线路大修技改及扩能改造尽快顺利实施，全面提升轨道线网运输能力和重点车站的客流承载力；抓好安全质量排查治理，重点做好隐患、危险源管理，联合轨道公安、消防部门及外协单位，开展大型综合无脚本演练；通过精确可靠的监测技术，实时监控轨道交通设备、车辆等运行状态，开展远程诊断，第一时间获取故障信息，提高维保效率，全力保障运营设备设施的稳定可靠，为乘客提供安全、优质的运营服务。
第二，结合行业本身的信息化优势，促进“互联网+”与轨道交通的深度融合，通过“互联网+轨道交通”的综合服务，实现乘客信息发布多元化，通过APP、微信、微博、终端PIS显示屏等多种渠道及时发布轨道交通的列車服务信息（到发时间、拥挤度等）、实时服务信息（新闻、天气等）、突发事件信息等，探索移动支付平台在轨道交通售检票环节的应用，增强乘客对轨道交通的认同感，提升轨道交通多元化服务的良好形象，吸引更多市民选择轨道交通。
第三，借鉴上海轨道交通10号线、北京燕房线的轨道列车全自动运行的经验，探索轨道列车运行自动化技术，实现轨道列车自动唤醒、自动车况检查、自动出入库、自动驾驶、自动开关门、故障自动恢复等功能，减少人为的失误和疏漏，提升轨道交通的安全可靠度和运营生产效率，适应轨道列车运行密度的不断加大以及运行速度提高的需求，全面提高轨道交通行业的智能化水平，为乘客提供高效的运营服务。
作为城市客运交通系统的重要组成部分，重庆市轨道交通正面临前所未有的发展机遇，轨道集团作为轨道交通建设、运营及可持续发展的主体，亟需梳理轨道交通第一轮、第二轮线路在规划、建设及运营管理过程中的经验及教训，积极协同市级行业管理部门，共同推进重庆市轨道交通更好、更快发展，为市民提供安全、优质、高效、准点的出行服务。
作 者：重庆市轨道交通（集团）有限公司正高级工程师、高级经济师
责任编辑： 马 健
目前，重庆市已开通运营了6条轨道线路，运营里程264公里，日均客运量243万乘次，轨道交通在重庆市公共交通系统中发挥着越来越重要的作用，但从网络化运营情况来看，轨道交通与市民出行之间的供需还存在矛盾。针对目前重庆市民出行需求与轨道交通不平衡、不充分发展之间的矛盾，本文从供给侧角度剖析供需矛盾产生的根源，进而从轨道交通规划、建设、运营等方面提出解决供需矛盾的对策建议。
一、重庆市轨道交通发展现状及存在的问题
（一）重庆市轨道交通发展现状
重庆市已开通1、2、3、5、6、10号线共6条线路，运营总里程264公里（其中2、3号线采用单轨制式，总长度99公里；1、5、6、10号线采用地铁制式，总长度165公里），车站153座。2018年一季度全网总客运量1.98亿乘次，日均客运量220万乘次，日最高客运量285万乘次，占全市公共交通出行总量的24.47%，占全市机动化出行总量的14.6%，最大高峰断面客流量3.61万人/小时，线网客运强度0.83万乘次/公里·日，其中，2018年3月，轨道交通日均客运量243万乘次，客流强度0.92万乘次/公里·日。
重庆市轨道交通第二轮建设规划项目正在如火如荼地开展，到2020年，重庆市轨道交通线网将开通运营10条线（九线一环），计419公里，车站256个（其中换乘站42个），届时，主城区轨道交通线网密度约0.0955公里/平方公里，其中线网密度最高为渝中区1.1348公里/平方公里。第二轮线路建成投运后，轨道线网将覆盖主城9区的渝中、大杨石、沙坪坝、蔡家等17个组团，衔接四公里、茶园、鱼洞等6个换乘枢纽，菜园坝、沙坪坝、重庆北站、重庆西站、重庆东站等5个铁路综合交通枢纽和江北机场综合交通枢纽及主要商业中心。
（二）轨道交通与市民出行之间的主要供需矛盾
十九大报告明确了新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，轨道集团也在积极探索与客流特征和市民出行需求相匹配的轨道交通均衡发展方向，理清轨道交通供给现状与市民出行需求之间的矛盾点，作为轨道集团实施供给侧结构性改革的突破点。经过梳理，轨道交通与市民出行需求之间的供需矛盾主要体现在以下四个方面：
第一， 线网总体客运强度偏低与断面运输能力不足的客流分布特征明显，中心城区线网密度不足，部分通道“瓶颈”现象突出。一是重庆市轨道交通线网密度相对国内发达城市尚有较大差距，第二轮建设规划线路建成投运后，将形成轨道交通基本网络，实现对第一轮轨道交通骨架网的加密和拓宽。但统计分析，届时轨道交通线网密度较国外其他中心城市线网密度仍偏低，如渝中区线网密度为1.1348公里/平方公里，低于巴黎和东京核心区2公里/平方公里。二是南北向客流集中、跨江客流瓶颈现象突出、中心城区东西向客流走廊断面压力大，如已开通的轨道交通线路客运强度仅0.83万乘次/公里·日，但主城核心城区部分区段最大客运强度达2.81万乘次/公里·日；3号线高峰断面运能2.7万人次/小时，而牛角沱至华新街过江通道实际高峰断面客流量已达到3.61万人次/小时，且还在逐年递增，运能与运量的矛盾日益凸显；1号线为轨道线网中唯一的东西向贯穿线路，且与5、9、10号线及环线均有换乘，第二轮建设规划中无其他东西向线路为其分担客流，预计1号线运能不足的问题将进一步加剧。三是外围城区车站客流稀少，造成了一定的资源浪费，如部分偏僻线路（如国博线、3号线北延伸段等），每日客流仅1万余人次，远远无法达到预期客运强度，运能浪费严重。
第二，换乘车站、交通枢纽及主要商圈的部分站点客流拥挤现象十分突出，存在安全隐患。重庆市轨道交通线路目前采用了单轨（中大运量）、地铁（大运量）两种轨道制式，第二轮建设还引入了全国独有的山地城市As车，列车运行组织上采用4辆和6辆编组，6辆和8辆编组混合运行的方式，由于不同制式、不同编组轨道线路的载客量不同，运能匹配、换乘车站规模等要求均较高，局部站点客流拥挤现象十分突出。如两路口、红旗河沟、小什字站等换乘站客流量急剧增加，尤其是两路口站远期预测日客流量为8万人，但现在日客流量已超过25万人，其中80%以上是换乘客流，最高日换乘客流量已达到32万人，车站乘客滞留情况严重，极易发生群体性踩踏事故，客运组织难度极大，特别是早高峰期间，乘客往往要排队等候6至7班列车。为提高乘客疏解效率，轨道集团需采取非正常的运营组织方式，调集3号线南段空车运行至两路口等车站疏散乘客。此外，与火车站、长途枢纽接驳站点，观音桥、沙坪坝等主要区域商圈站点也存在客流集中，部分时段客流拥堵现象突出。
第三，与其他交通方式衔接不紧密，市民出行“最后一公里”问题突出。由于轨道交通站间距较大，轨道车站与乘客出行目的地之间尚存在一定的距离，需要通过其他交通方式予以解决，但目前轨道交通运营中存在以下四个方面的衔接问题：一是运营线路中部分车站与其他交通方式衔接不紧密，如1号线两路口站与菜园坝火车站距离超过800米，市民换乘需要通过皇冠大扶梯实现；二是市政道路与公交停车港等基础设施与轨道车站未同步设计、施工、投运，目前仍有部分轨道车站未通市政道路或无公交线路接驳，乘客出行“最后一公里”问题突出，如网上戏称“村村通地铁”的轨道车站——曹家湾站，自2015年开通至今，周边市政配套设施仍未完善，车站出入口外均为荒地，需步行超过10分钟才能到达市政道路，到达最近的公交车站需近30分钟；三是与轨道交通线路相匹配的“P+R停车场”落地困难；四是与过街天桥、地下人行通道等市政基础设施尚未实现无缝衔接。
第四，网络化运营组织和资源共享规划统筹考虑不足，线网运营效率有待提高。在线网规划中仅对线路的数量、走向等进行了設计，未对运行速度、运能标准、轨道制式、联络线和供电系统等设施进行统一规划，进入网络化运营后，带来了各线路间运能不匹配，车辆、变电所等设备资源不能实现共享，从而造成浪费等问题。如重庆市轨道交通制式既有单轨，又有地铁，地铁车辆既有B型车，又有As型车，使得车辆架大修基地需分开设置，维修力量分散且养护成本较高；1号线采用地铁制式大运量系统，3号线采用单轨制式中运量系统，两条线运能不匹配带来了两路口换乘站客流组织难度极大，且大运量线路运输效率受中运量线路运能限制，不能有效发挥作用。
二、产生上述供需矛盾的原因分析
（一）轨道交通客流预测精准度不高
一方面，由于轨道交通线网规划是重庆市城乡总体规划交通篇章的重要组成部分，规划线网需满足远期城市发展需要和市民出行需求，但由于规划周期较长，规划期内城市各区域发展进程不一，部分区域的快速发展使短期内聚集大量客源，导致部分投入运营的轨道线路无法完全满足客流需求。另一方面，城市轨道交通在发挥城市公共交通出行服务作用的同时，还承担着一定程度的引导城市发展的功能，但由于轨道线路与城市开发建设时序难以完全一致，特别是中心城区以外的区域开发进度往往滞后于轨道交通建设进度，“人随线走”需要一定的培育期，导致部分已运营的轨道线路客流较少。
（二）部分轨道交通线路建设时序不合理
确定轨道交通近期、远期和远景建设时序受诸多因素影响：一方面，为引导城市发展格局，连接城市周边区域的部分轨道线路被纳入近期建设规划，兼之重庆市轨道交通长大线路多，规划里程长，线路两端连接区域的发展相对中心城区滞后，客流培育周期长，线路建成投运后客流严重不足，给企业造成了严重的负担；另一方面，中心城区（特别是跨江线路）受跨江桥位、征地拆迁、投资计划等因素限制，在线网规划中被列为了远期或者远景建设项目，无法在短期内报批建设，不能有效分担核心区段的运营压力。
（三）轨道交通工程建设进度推进缓慢，运营改造项目审批流程长
一是征地拆迁进度滞后，极大地影响了轨道交通建设进度，如轨道交通第二轮建设于2013年开工，总用地需求5906亩，截至2016年，交地率仅为50%，由于征拆难度大，个别辖区征拆资金紧张，虽然做了大量工作，但与轨道建设所需的进度不匹配。二是为满足轨道通车时限要求，轨道建设常常采取土地征收完成后先行使用，国土划拨手续后补的方式推进，但因手续补办困难较多、时间较长，且国土手续及工程规划许可互为前置条件，难以实现工程开工前完善手续的要求，轨道工程不得不在无国土手续、无规划手续、无施工许可证等合法建设手续的情况下建设，给政府建设行政主管部门及参建各方都带来巨大风险。三是概算审批存在较大的分歧，特别是以BT模式建设的线路，概算批复中存在较大的工程量差异、漏项、费用指标不足等问题，存在较大的审计风险。四是运营改造项目需按基本建设程序实施，各环节审批前置要件较多，审批流程较长，工程实施周期较长，如3号线“六改八”项目，自2017年9月取得市发改委关于工程可行性研究的批复同意后，按照基本建设流程开展初步设计、施工图设计及报建审查后，开展相关设备及土建的招标，预计第一阶段20列车扩编及正线改造需到2020年方可完成。
（四）城市综合交通规划和轨道交通系统的资源共享规划有待进一步加强
一是由于城市综合交通系统涉及的管理主体多，规划权限和周期有差异，轨道交通线网规划与航空港、铁路车站、长途枢纽以及地面公交接驳站点、市政慢行系统难以实现同步规划、同步实施，轨道交通开通运营后，无法及时实现高效、便捷的内外交通衔接和零距离换乘，导致交通出行出现“最后一公里”问题。二是由于特殊的历史原因和地理地形条件限制，轨道交通系统内部车辆制式、信号、供电等基础条件不统一，特别是多样的车辆制式使得不同线路之间车辆无法实现跨线运营和越线运行（如地鐵列车与跨座式单轨不可能具备跨线运营条件），导致资源的灵活调配和共享程度低。
三、解决供需矛盾的对策
十九大报告提出坚持“以人民为中心”的发展思想，要努力抓好保障和改善民生各项工作，要加强基础设施网络建设，建设“交通强国”。中共重庆市委书记陈敏尔在调研轨道交通时提出，城市交通发展要坚持公共交通优先，把轨道交通作为重点来抓。轨道交通的发展应把满足群众需求作为首要目标，统筹好规划、建设、运营等各方面，不断提高交通服务能力和水平，让人民群众出行更加方便、更加快捷、更加舒适。具体来讲，主要是解决轨道交通发展所面临的突出问题。
（一）规划方面：充分体现“多网融合、互联互通、资源共享、运营高效”的规划理念
第一，充分发挥轨道集团的专业优势和在轨道交通规划、建设、运营过程中积累的丰富经验，参与并力争主导线网规划和建设规划编制及调整工作，提升线网规划的精准度和层次性，按需要将项目纳入建设规划，促使轨道回归交通本质，满足市民出行的需要。
第二，按照我市城乡一体化规划总体要求和成渝城市群迅速崛起的态势，区域轨道交通的多制式一体化规划和协同发展已成为趋势，京津冀、长三角、珠三角区域的发展证明这一模式能更好地适应城市发展需求和乘客出行需要。重庆市应充分整合利用城际铁路、市域铁路和城市轨道交通三个层次的轨道交通资源，构建相互融合、功能互补、资源共享、便捷换乘的综合轨道交通运输体系，满足市民多层次的出行需求。
第三，加强轨道交通系统内部的资源共享规划，充分重视线路之间的互联互通，以重庆市轨道交通第二轮规划建设的4号线、5号线、10号线和环线的设计建设为依托，通过对全网车辆制式、信号、供电等基础条件的统一，构建基于CBTC互联互通的网络化运营体系，实现不同线路的轨道列车跨线运营，增加调度的灵活性，合理调配线路间现有车辆，提高运营线路的合理性。
第四，针对网络化运营后已经形成的中心城区轨道交通线网的覆盖率不足以满足客流需求和城市发展需要的问题，参照巴黎、东京等其他国家中心城市2公里/平方公里的线网密度为标准，进一步增加中心城区轨道线网密度，新增东西向贯穿线路，分流1号线客流，同时增加过江通道，解决跨江客流瓶颈问题，增加江北大石坝和江北农场片区、九龙坡区九龙半岛、渝北区空港新城、两江新区礼嘉组团中心区等区域的线网密度，满足城市重点发展区域的交通需求。
第五，按照公共交通一体化目标，确定合理的常规公交、“P+R停车场”、市政接驳系统、慢行系统等接驳设施的配套建设时序，满足不同区域、不同乘客群体的不同距离的出行需求，建立多层次、多模式的公共交通体系。
（二）建设方面：加快在建轨道交通工程项目的进度，合理安排拟建线路的前期工作，确保建设工作平稳有序推进
第一，建立城市轨道交通建设工作联席会议制度，领导、督促推进城市轨道交通建设管理和重大事项决策，对影响轨道交通建设关键节点、卡点的征地拆迁问题专题研究解决；成立市政府分管领导担任指挥长的城市轨道交通建设指挥部，统筹推进全市城市轨道交通建设及配套的市政设施、公交场站等配套系统建设。
第二，参考北京市“一会三函”制度，探索建立互不为前置的“一会四函”制度，即履行完成“市政府集体会议审议决策+发改部门出具前期工作函+规划部门出具设计方案审查意见+国土部门出具用地审查意见+住建部门出具施工意见登记书”5个环节后即可开工建设控制性节点工程，相关要件在建设过程中同步完善办理。
第三，扎实开展轨道交通建设项目的前期工作，预留充足的开展前期研究、工程设计的时间，规避边设计、边施工的现象；针对工程概算审批问题，由市发展改革委酌情考虑实际情况，对争议部分重新组织审查并予以增补，避免因投资总体控制导致的车站规模偏小、列车配数不足等问题。
第四，新建线路原则不再采用新的轨道交通制式，实现资源共享。目前重庆市轨道交通已采用了地铁（As车、B型车）和单轨两种制式，基本能够满足重庆市山地特点的运输要求以及单轨产业发展需求。因此，建议新规划建设线路原则上均沿用既有两种制式，即中心城区线路原则上采用As车，周边区域的主干线和支线可考虑分别采用B型车和单轨，并采用不同列车编组及运行交路的方式应对不同线段的客流。
第五，轨道交通列车数量、行车间隔等影响运输能力的主要设计通常均按初期客流进行配置，但由于城市规划发展变化较快，导致开通不久便出现断面客流超过运能的矛盾，第一轮建设线路中的1、2、3号线部分区段的断面高峰客流在开通初期便已超过中、远期规划的运能，因此，建议在新线建设中前瞻性考虑配置列车数量，初期原则上每公里轨道线路配置不少于1列车。
（三）运营方面：积极推进运营线网技改，充分利用“互联网+”、人工智能等新技术，提高运营安全服务管理水平
第一，由市政府牵头协调市级相关部门，加快对1号线增车、2号线大修、3号线“六改八”技术改造、两路口等车站扩能改造项目的审批手续办理，优化各环节审批流程，落实车站扩能改造资金来源，推动已运营线路大修技改及扩能改造尽快顺利实施，全面提升轨道线网运输能力和重点车站的客流承载力；抓好安全质量排查治理，重点做好隐患、危险源管理，联合轨道公安、消防部门及外协单位，开展大型综合无脚本演练；通过精确可靠的监测技术，实时监控轨道交通设备、车辆等运行状态，开展远程诊断，第一时间获取故障信息，提高维保效率，全力保障运营设备设施的稳定可靠，为乘客提供安全、优质的运营服务。
第二，结合行业本身的信息化优势，促进“互联网+”与轨道交通的深度融合，通过“互联网+轨道交通”的综合服务，实现乘客信息发布多元化，通过APP、微信、微博、终端PIS显示屏等多种渠道及时发布轨道交通的列車服务信息（到发时间、拥挤度等）、实时服务信息（新闻、天气等）、突发事件信息等，探索移动支付平台在轨道交通售检票环节的应用，增强乘客对轨道交通的认同感，提升轨道交通多元化服务的良好形象，吸引更多市民选择轨道交通。
第三，借鉴上海轨道交通10号线、北京燕房线的轨道列车全自动运行的经验，探索轨道列车运行自动化技术，实现轨道列车自动唤醒、自动车况检查、自动出入库、自动驾驶、自动开关门、故障自动恢复等功能，减少人为的失误和疏漏，提升轨道交通的安全可靠度和运营生产效率，适应轨道列车运行密度的不断加大以及运行速度提高的需求，全面提高轨道交通行业的智能化水平，为乘客提供高效的运营服务。
作为城市客运交通系统的重要组成部分，重庆市轨道交通正面临前所未有的发展机遇，轨道集团作为轨道交通建设、运营及可持续发展的主体，亟需梳理轨道交通第一轮、第二轮线路在规划、建设及运营管理过程中的经验及教训，积极协同市级行业管理部门，共同推进重庆市轨道交通更好、更快发展，为市民提供安全、优质、高效、准点的出行服务。
作 者：重庆市轨道交通（集团）有限公司正高级工程师、高级经济师
责任编辑： 马 健
