围绕“双一流”建设创新我国高等教育管理体制机制
郑波
摘 要：围绕“推进世界一流大学和一流学科”建设，势必要建立科学的、有利于大学发展的高等教育管理体制机制。对高等教育综合改革背景进行透视，分析传统高等教育管理体制机制的不足，认为我国高等教育建设急需重塑理念，重构学科建设模式，创新管理，并探索教育治理、分类管理、创新创业教育管理机制、以学科建设为龙头的配套管理机制等方面的创新。
关键词：双一流；创新；高等教育管理；体制机制
2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《方案》），进一步明确了我国建设世界一流大学和一流学科（以下简称“双一流”建设）的指导方针、目标和要求。“双一流”建设已经成为我国高等教育发展和综合国力发展的战略选择，在促进社会经济、文化、科技等方面将发挥十分重要的作用。
在1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中对“双一流”建设就有论述。文件提出了一流大学的三条标准：一流大学应“具有世界先进水平”；一流大学应是一个“既出人才，又出成果的基础研究和应用研究基地”；一流大学应“为国家创新体系建设和现代化建设作出贡献”。2010年，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010—2020 年） 》中，也明确提出要“加快创建世界一流大学和高水平大学的步伐，培养一批拔尖创新人才，形成一批世界一流学科，产生一批国际领先的原创性成果，为提升我国综合国力贡献力量”。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议明确提出“提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”。这一系列决定充分体现了国家对建设“双一流”的高度重视和坚定决心。围绕“双一流”建设，我国高等教育领域势必需要不断建设和改革，其中高等教育管理体制机制改革已经引起社会广泛的关注和讨论。
推进“双一流”建设要求创新高等教育管理体制机制
南京大学校长陈骏指出：“当前对于世界一流大学并没有公认的严格定义和统一的评价标准，但所有的世界一流大学都必然拥有先进的教育理念与独立的大学精神，能够为各行各业培养领军人才和拔尖创新人才，能够取得划时代意义的科学研究成果并对本国乃至世界的社会经济与文化发展产生重大影响。”[1]
截至2014年年底，全国共有普通高校2，529所，其中本科院校1，202所，高职院校1，327所，高等教育毛入学率达到37.5%，各类高等教育在校学生总规模3，559万人，居世界第一。但总体上看，我国高等教育同国际先进水平还有明显差距。我国教育的发展、学科建设离不开高等教育管理体制机制的健全和创新。然而，现行的高等教育体制机制存在一定弊端，束缚着教育发展模式优化和高校的活力，尚未形成强有力的国际教育竞争力。只有进一步破除制约高校发展的体制机制性障碍，才能引领、保障“双一流”建设的顺利推进。
当前我国高等教育综合改革的背景
1.我国经济发展进入新常态时期
2014年年底召开的中央经济工作会议对当前历史时期我国经济发展新常态作出了系统分析，并指出我国经济发展进入新常态，要求各领域的发展要适应新常态和引领新常态。新常态要求我国产业结构转型换代、增效提质；经济增长方式换挡减速，提高内涵式发展。我国高等教育的发展亦已呈现出新常态特征，增幅降低、速度变缓，强调内涵式发展和以提高教育质量为生命线的发展模式，势必需要创新高等教育管理体制机制。
2.我国政治发展进入凸显治理共享时期
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”这些关于转变治理方式的论述是中央面临转型期提出的规定，既反映了中央的深化改革、转变政府职能的举措，也表明大力推进教育改革的决心和方向。2014年，全国教育工作会议将“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”确定为今后一阶段全国教育工作的目标，这也是我国教育领域为全面落实中央决策部署，适应社会环境和教育形势的变化，主动进行理论思考和教育管理体制机制创新。
3.我国信息化发展进入“互联网+”时期
随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》与《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》的颁布实施，尤其是 2013 年教育部出台《国家教育管理信息系统建设总体方案》后，以互联网技术为平台的信息技术给高等教育的课程内容、组织形式、智慧管理等方面带来了颠覆性的变化。2015年，李克强总理在政府工作报告中提出要制定“互联网+”行动计划。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》进一步细化了“互联网+”对相关领域的指导意见。就高等教育而言，“互联网+”对新型教育服务供给方式，加强创新创业、包括复合型人才培养、联合培养培训在内的智力建设等方面提出了新的要求。
4.我国进入创新创业新时期
党的十八大明确提出，要加大创新创业人才培养支持力度，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新。2015年，李克强总理在政府工作报告中提出打造大众创业、万众创新的引擎。为了进一步落实中央决策，2015年5月，国务院印发了《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，从国家层面作出系统设计、全面部署。党的十八届五中全会提出：“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”
推进“双一流”建设探索创新高等教育管理体制机制
高等教育发展需要配套的教育管理理念、体制机制作为引导、保障和支撑。传统的教育管理体制机制于我国计划经济时期形成，已经显露办学体制僵化、政校不分、高校缺乏自主权、粗放扩招型的发展模式、教育发展不平衡、服务社会能力弱等缺陷。在新时期，推进“双一流”建设迫切需要管理创新，构建有利于大学科学发展的体制机制。
1.重塑高等教育发展理念
第一，重塑大学精神。目前，我国大学建设急需重塑理念、重构模式、创新管理，探索符合本土特色的路径。大学是一个弘扬人文精神和培养具有批判创新意识人才的圣地。大学也应成为社会的思想库和知识工厂，成为科技进步的孵化器和社会进步的推动器。《方案》指出大学应该“成为知识发现和科技创新的重要力量、先进思想和优秀文化的重要源泉、培养各类高素质优秀人才的重要基地”。同时，也应明确教师的改进方向，需要去除工具主义思想和浮躁作风，安心执教治学。
第二，创新学科建设管理机制。创新学科管理体制和运行机制是学科建设成败的关键。从单一学科设置到学科内涵发展，如凝练学科方向、培养学科带头人和建设师资队伍，建立健全科学的项目负责制和目标管理模式，加强学科平台和基地的建设，优化学科环境，改善大学的内部学术管理机制，形成有影响的科研成果及增强跨学科合作水平与交叉学科融合共生水平，都需要良好的学科管理体制机制发挥作用。
2.推进高等教育治理进展
教育公共治理是政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。要通过政府简政放权，扩大和落实大学办学自主权，将多方面的社会力量引入治理体系的构建，谋求多元共治的现代治理方式。
第一，理顺政校关系。一方面，政府职能和角色要由管理型政府向服务型政府转变。从“全能政府”向“有限政府”“有效政府”转变；从既要掌舵又要划桨的管制型政府向掌舵而不划桨的调控型政府转变；从高校的控制者、管理者向高校提供者、服务者、合作者、监督者转变。另一方面，加强高校的办学自主权。赋予高校办学自主权，既是政府分权转型的表现，也是高校自身遵循学术逻辑对自治的诉求。高校可按照自身发展的规律和逻辑进行自主办学；坚持和完善党委领导下的校长负责制，不断改革和完善高校体制机制，让大学真正成为一个独立的利益主体和自主负责的法人实体，从而增强高等教育活力和提高教育质量。
第二，教育治理主体体系完善和治理能力现代化建设。一方面，教育治理体系涵盖了政府、社会和高校三大互补体系。教育治理主体由政府集中管制一元向由政府、高校、社会组织以及公民共同参与的多元转变。教育治理是强调上下互动的管理过程，政府不再是高等教育管理权力的唯一中心，而是通过政府权力的去中心化、多元化，使得其他社会组织及公民作为权力主体可以参与高等教育的管理工作。多方主体参与教育管理工作主要通过谈判、对话、协商的伙伴关系进行合作与管理；“通过多元共治的制度体系设计来提升治理能力，为我国高等教育的实质性改革提供坚实的保障”[2]。另一方面，教育智慧管理是推动治理能力现代化的强大动力。以“互联网+”为特征的教育智慧管理，是教育管理信息化发展的高级形态和最新愿景。对高等教育而言，可以通过智慧管理进行决策，“智慧调度教育资源、调整教育机构布局、分配教育经费，推动教育事业持续、健康、和谐的发展”[3] 。
第三，“管办评”分离。教育治理中分权的具体表现方式是“管办评”分离。首先，三权分离有利于形成职能界线清晰、多元主体合作的治理格局。其次，三权分离需要积极加强社会对高校的监督作用，调动各类社会组织参与教育治理的积极性，鼓励有关组织和专门评估机构进行教育评估，落实“管办评”绩效问责机制，通过社会影响来推动政府和高校的双方改革。再次，三权分离模式对高校去行政化，推进教授治学、办学的发展模式有借鉴意义。最后，政府部门也应适时将社会组织开展的教育评估与监测纳入公共服务购买清单中，并与教育主管部门的检查、高校自查等管理活动形成互补。
3.推进高等教育分类管理
我国高校目前有2，529所，已经形成了多类型、多层次、多模式的高等教育体系。过去“政府对高等教育的宏观管理（包括立法、政策调控、财政运行与管理、决策管理及信息服务等）往往过于简单化、单一化”[4]，甚至用单一标准去评价全国高校，既不能指导各高校工作，也造成资源极大浪费，收效甚微。从《方案》可知，“双一流”建设强调分类管理，以差别化、个性化发展为导向，既适度发展综合性大学，也支持鼓励发展多科、单科型有学科特色的大学。《方案》提出“拥有多个高水平学科的大学、拥有若干高水平学科的大学、拥有某一高水平学科的大学”这三类不同的高校发展要求。这就启发各类不同大学要思考其在服务地方经济社会转型升级中，如何探索创建“双一流”之路。
4.建立创新创业教育管理机制
推进高校创新创业教育改革，事关高等教育改革发展，事关国家全局和民族未来。[5]
第一，建立三级管理机制。建立正常化的国家、地方和高校三级创新创业教育管理机制。首先，需要政府主管部门做到机构职责明确和工作到位。其次，只有健全国家和地方、政府和社会多部门联动高效的工作机制，动员教育、科技、财政、企业、人力资源和社会保障等多方面力量，形成合力，才能破解制约创新创业的政策、技术、资本、内容及激励方面困境，从而为创新创业提供优良的环境和公平竞争的平台。最后，在此过程中，高校要自觉落实创新创业教育改革的主体责任，以全方位、多层次的指导服务为支撑，做到“机构、人员、场地、经费”四到位，对学生的创新创业活动实行持续帮扶、全程指导和“一站式”服务，并建立科学合理的评价指标体系，实施创新创业教育管理评价。
第二，建立优惠政策保障机制。首先，优惠政策的支持将有力保障创新创业教育的实施，有关各方要推动完善、落实、扶持创新创业优惠政策的制定和实施。例如：积极协调有关部门尽快制定简化创业手续、降低创业门槛的具体办法，加快构建“一站式”服务平台和“绿色通道”，使大学生能够高效、便捷申领证照。要进一步落实好自主创业税费减免、小额担保贷款、创业地落户、毕业学年享受创业培训补贴等优惠政策。[6]深入实施新一轮大学生创业引领计划，重点支持大学生在新兴产业创业，加大互联网创业扶持政策的制定。其次，充分利用各种资源加大高校科技园、创业园和创业孵化基地建设，以此作为创新创业教育的运作和实践平台。最后，多方整合社会和政府财政部门的资金，支持创新创业教育政策的实施。
摘 要：围绕“推进世界一流大学和一流学科”建设，势必要建立科学的、有利于大学发展的高等教育管理体制机制。对高等教育综合改革背景进行透视，分析传统高等教育管理体制机制的不足，认为我国高等教育建设急需重塑理念，重构学科建设模式，创新管理，并探索教育治理、分类管理、创新创业教育管理机制、以学科建设为龙头的配套管理机制等方面的创新。
关键词：双一流；创新；高等教育管理；体制机制
2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《方案》），进一步明确了我国建设世界一流大学和一流学科（以下简称“双一流”建设）的指导方针、目标和要求。“双一流”建设已经成为我国高等教育发展和综合国力发展的战略选择，在促进社会经济、文化、科技等方面将发挥十分重要的作用。
在1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中对“双一流”建设就有论述。文件提出了一流大学的三条标准：一流大学应“具有世界先进水平”；一流大学应是一个“既出人才，又出成果的基础研究和应用研究基地”；一流大学应“为国家创新体系建设和现代化建设作出贡献”。2010年，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010—2020 年） 》中，也明确提出要“加快创建世界一流大学和高水平大学的步伐，培养一批拔尖创新人才，形成一批世界一流学科，产生一批国际领先的原创性成果，为提升我国综合国力贡献力量”。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议明确提出“提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”。这一系列决定充分体现了国家对建设“双一流”的高度重视和坚定决心。围绕“双一流”建设，我国高等教育领域势必需要不断建设和改革，其中高等教育管理体制机制改革已经引起社会广泛的关注和讨论。
推进“双一流”建设要求创新高等教育管理体制机制
南京大学校长陈骏指出：“当前对于世界一流大学并没有公认的严格定义和统一的评价标准，但所有的世界一流大学都必然拥有先进的教育理念与独立的大学精神，能够为各行各业培养领军人才和拔尖创新人才，能够取得划时代意义的科学研究成果并对本国乃至世界的社会经济与文化发展产生重大影响。”[1]
截至2014年年底，全国共有普通高校2，529所，其中本科院校1，202所，高职院校1，327所，高等教育毛入学率达到37.5%，各类高等教育在校学生总规模3，559万人，居世界第一。但总体上看，我国高等教育同国际先进水平还有明显差距。我国教育的发展、学科建设离不开高等教育管理体制机制的健全和创新。然而，现行的高等教育体制机制存在一定弊端，束缚着教育发展模式优化和高校的活力，尚未形成强有力的国际教育竞争力。只有进一步破除制约高校发展的体制机制性障碍，才能引领、保障“双一流”建设的顺利推进。
当前我国高等教育综合改革的背景
1.我国经济发展进入新常态时期
2014年年底召开的中央经济工作会议对当前历史时期我国经济发展新常态作出了系统分析，并指出我国经济发展进入新常态，要求各领域的发展要适应新常态和引领新常态。新常态要求我国产业结构转型换代、增效提质；经济增长方式换挡减速，提高内涵式发展。我国高等教育的发展亦已呈现出新常态特征，增幅降低、速度变缓，强调内涵式发展和以提高教育质量为生命线的发展模式，势必需要创新高等教育管理体制机制。
2.我国政治发展进入凸显治理共享时期
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”这些关于转变治理方式的论述是中央面临转型期提出的规定，既反映了中央的深化改革、转变政府职能的举措，也表明大力推进教育改革的决心和方向。2014年，全国教育工作会议将“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”确定为今后一阶段全国教育工作的目标，这也是我国教育领域为全面落实中央决策部署，适应社会环境和教育形势的变化，主动进行理论思考和教育管理体制机制创新。
3.我国信息化发展进入“互联网+”时期
随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》与《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》的颁布实施，尤其是 2013 年教育部出台《国家教育管理信息系统建设总体方案》后，以互联网技术为平台的信息技术给高等教育的课程内容、组织形式、智慧管理等方面带来了颠覆性的变化。2015年，李克强总理在政府工作报告中提出要制定“互联网+”行动计划。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》进一步细化了“互联网+”对相关领域的指导意见。就高等教育而言，“互联网+”对新型教育服务供给方式，加强创新创业、包括复合型人才培养、联合培养培训在内的智力建设等方面提出了新的要求。
4.我国进入创新创业新时期
党的十八大明确提出，要加大创新创业人才培养支持力度，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新。2015年，李克强总理在政府工作报告中提出打造大众创业、万众创新的引擎。为了进一步落实中央决策，2015年5月，国务院印发了《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，从国家层面作出系统设计、全面部署。党的十八届五中全会提出：“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”
推进“双一流”建设探索创新高等教育管理体制机制
高等教育发展需要配套的教育管理理念、体制机制作为引导、保障和支撑。传统的教育管理体制机制于我国计划经济时期形成，已经显露办学体制僵化、政校不分、高校缺乏自主权、粗放扩招型的发展模式、教育发展不平衡、服务社会能力弱等缺陷。在新时期，推进“双一流”建设迫切需要管理创新，构建有利于大学科学发展的体制机制。
1.重塑高等教育发展理念
第一，重塑大学精神。目前，我国大学建设急需重塑理念、重构模式、创新管理，探索符合本土特色的路径。大学是一个弘扬人文精神和培养具有批判创新意识人才的圣地。大学也应成为社会的思想库和知识工厂，成为科技进步的孵化器和社会进步的推动器。《方案》指出大学应该“成为知识发现和科技创新的重要力量、先进思想和优秀文化的重要源泉、培养各类高素质优秀人才的重要基地”。同时，也应明确教师的改进方向，需要去除工具主义思想和浮躁作风，安心执教治学。
第二，创新学科建设管理机制。创新学科管理体制和运行机制是学科建设成败的关键。从单一学科设置到学科内涵发展，如凝练学科方向、培养学科带头人和建设师资队伍，建立健全科学的项目负责制和目标管理模式，加强学科平台和基地的建设，优化学科环境，改善大学的内部学术管理机制，形成有影响的科研成果及增强跨学科合作水平与交叉学科融合共生水平，都需要良好的学科管理体制机制发挥作用。
2.推进高等教育治理进展
教育公共治理是政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。要通过政府简政放权，扩大和落实大学办学自主权，将多方面的社会力量引入治理体系的构建，谋求多元共治的现代治理方式。
第一，理顺政校关系。一方面，政府职能和角色要由管理型政府向服务型政府转变。从“全能政府”向“有限政府”“有效政府”转变；从既要掌舵又要划桨的管制型政府向掌舵而不划桨的调控型政府转变；从高校的控制者、管理者向高校提供者、服务者、合作者、监督者转变。另一方面，加强高校的办学自主权。赋予高校办学自主权，既是政府分权转型的表现，也是高校自身遵循学术逻辑对自治的诉求。高校可按照自身发展的规律和逻辑进行自主办学；坚持和完善党委领导下的校长负责制，不断改革和完善高校体制机制，让大学真正成为一个独立的利益主体和自主负责的法人实体，从而增强高等教育活力和提高教育质量。
第二，教育治理主体体系完善和治理能力现代化建设。一方面，教育治理体系涵盖了政府、社会和高校三大互补体系。教育治理主体由政府集中管制一元向由政府、高校、社会组织以及公民共同参与的多元转变。教育治理是强调上下互动的管理过程，政府不再是高等教育管理权力的唯一中心，而是通过政府权力的去中心化、多元化，使得其他社会组织及公民作为权力主体可以参与高等教育的管理工作。多方主体参与教育管理工作主要通过谈判、对话、协商的伙伴关系进行合作与管理；“通过多元共治的制度体系设计来提升治理能力，为我国高等教育的实质性改革提供坚实的保障”[2]。另一方面，教育智慧管理是推动治理能力现代化的强大动力。以“互联网+”为特征的教育智慧管理，是教育管理信息化发展的高级形态和最新愿景。对高等教育而言，可以通过智慧管理进行决策，“智慧调度教育资源、调整教育机构布局、分配教育经费，推动教育事业持续、健康、和谐的发展”[3] 。
第三，“管办评”分离。教育治理中分权的具体表现方式是“管办评”分离。首先，三权分离有利于形成职能界线清晰、多元主体合作的治理格局。其次，三权分离需要积极加强社会对高校的监督作用，调动各类社会组织参与教育治理的积极性，鼓励有关组织和专门评估机构进行教育评估，落实“管办评”绩效问责机制，通过社会影响来推动政府和高校的双方改革。再次，三权分离模式对高校去行政化，推进教授治学、办学的发展模式有借鉴意义。最后，政府部门也应适时将社会组织开展的教育评估与监测纳入公共服务购买清单中，并与教育主管部门的检查、高校自查等管理活动形成互补。
3.推进高等教育分类管理
我国高校目前有2，529所，已经形成了多类型、多层次、多模式的高等教育体系。过去“政府对高等教育的宏观管理（包括立法、政策调控、财政运行与管理、决策管理及信息服务等）往往过于简单化、单一化”[4]，甚至用单一标准去评价全国高校，既不能指导各高校工作，也造成资源极大浪费，收效甚微。从《方案》可知，“双一流”建设强调分类管理，以差别化、个性化发展为导向，既适度发展综合性大学，也支持鼓励发展多科、单科型有学科特色的大学。《方案》提出“拥有多个高水平学科的大学、拥有若干高水平学科的大学、拥有某一高水平学科的大学”这三类不同的高校发展要求。这就启发各类不同大学要思考其在服务地方经济社会转型升级中，如何探索创建“双一流”之路。
4.建立创新创业教育管理机制
推进高校创新创业教育改革，事关高等教育改革发展，事关国家全局和民族未来。[5]
第一，建立三级管理机制。建立正常化的国家、地方和高校三级创新创业教育管理机制。首先，需要政府主管部门做到机构职责明确和工作到位。其次，只有健全国家和地方、政府和社会多部门联动高效的工作机制，动员教育、科技、财政、企业、人力资源和社会保障等多方面力量，形成合力，才能破解制约创新创业的政策、技术、资本、内容及激励方面困境，从而为创新创业提供优良的环境和公平竞争的平台。最后，在此过程中，高校要自觉落实创新创业教育改革的主体责任，以全方位、多层次的指导服务为支撑，做到“机构、人员、场地、经费”四到位，对学生的创新创业活动实行持续帮扶、全程指导和“一站式”服务，并建立科学合理的评价指标体系，实施创新创业教育管理评价。
第二，建立优惠政策保障机制。首先，优惠政策的支持将有力保障创新创业教育的实施，有关各方要推动完善、落实、扶持创新创业优惠政策的制定和实施。例如：积极协调有关部门尽快制定简化创业手续、降低创业门槛的具体办法，加快构建“一站式”服务平台和“绿色通道”，使大学生能够高效、便捷申领证照。要进一步落实好自主创业税费减免、小额担保贷款、创业地落户、毕业学年享受创业培训补贴等优惠政策。[6]深入实施新一轮大学生创业引领计划，重点支持大学生在新兴产业创业，加大互联网创业扶持政策的制定。其次，充分利用各种资源加大高校科技园、创业园和创业孵化基地建设，以此作为创新创业教育的运作和实践平台。最后，多方整合社会和政府财政部门的资金，支持创新创业教育政策的实施。
