司法拍卖房产能否适用限购政策的法理分析

    摘 要：为了稳定房地产市场，我国各大城市广泛采取了住房限购政策。然而，限购政策与国家司法拍卖有关法律存在冲突，给房产司法拍卖执行活动带来了一定程度的冲击。笔者认为，房产司法拍卖是否适用限购政策不能“一刀切”。依据整体性法律观，要综合考虑有关法规、原则和政策，妥善加以解决。在有关法规与政府政策相冲突时，既要坚持保障民事权利的法律原则，也要兼顾维护公共利益的政策需要，在公共利益和当事人的民事权利之间取得适当平衡。

    关 键 词：司法拍卖；限购政策；整体性法律

    中图分类号：D925.18 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）11-0083-06

    收稿日期：2017-08-25

    作者简介：黄辉明（1968—），男，安徽桐城人，中共江苏省委党校法政部副教授，法学博士，研究方向为法理学和法史学。

    目前，为了抑制房地产投机炒作和稳定房地产市场，全国各大城市针对房地产市场推出了一系列限购政策，取得了一定的效果。然而，对于司法拍卖房产是否受限购政策调整，各地的做法不一，已引起了媒体和社会的广泛关注。因此，从法理上分析这一问题具有重要的现实意义。

    一、地方法院与地方政府部门两个

    文件规定的冲突

    针对司法拍卖房产是否适用限购政策，2017年5月31日，江苏省高级人民法院在江苏法院系统内部下发了《关于司法拍卖涉住房限购政策有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》提出：“司法拍卖具有强制性，只受法律约束，不收地方性房产限购政策的影响。”同时，《通知》还要求“各级法院在司法拍卖中严禁出现司法拍卖适用房产限购政策的说明或特别提示，在竞买人咨询或现场看样时应当作出司法拍卖房产不受限购政策影响的肯定性答复。目的是鼓励竞买人积极参与竞买，消除其后顾之忧。”

    江苏省高级人民法院下发《通知》的起因是担心限购政策影响司法拍卖执行活动。《通知》认为：“个别地方出台文件，要求司法拍卖也要适用住房限购政策，一些法院执行局机械套用，不经请示上级法院，在拍卖公告中作司法拍卖房产也适用住房限购政策的特别提示，严重影响了司法拍卖成交率及司法财产处置工作。”“司法拍卖是基于公权力行使的强制执行行为，不同于一般市场交易中的自主买卖行为，个别地方出台的房产限购政策，主要目的是调整市场自主交易行为，而基于公权力行使的司法拍卖具有强制性，只受法律约束，不受地方性房产限购政策的影响。”同时，《通知》也提出了司法拍卖房产的法律依据：“依据相关法律和司法解釋规定，司法拍卖成交或者裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。执行法院在司法拍卖成交或裁定以物抵债后，应向不动产登记部门提供执行裁定书和协助执行通知书，不动产登记部门应当依法办理登记，拒不协助办理登记手续的，依法采取强制执行措施。”

    然而，引起媒体和舆论格外关注的是另外一个文件：南京市房地产市场综合执法办公室《关于明确<关于进一步加强房地产市场调控的通知>操作有关事项的通知》，发文时间是2017年6月7日。该文件表达的内容恰恰与江苏省高级人民法院下发《通知》的内容相反，两者间隔的时间也仅有一周。该文件明确要求：“因司法拍卖取得不动产的，按住房限购政策执行，购房者需具有购房资格；同时，取得者需在取得不动产证书满3年后方可办理转让合同备案登记手续，司法拍卖的成交确认时间在通知执行日之前的，不执行住房限制转让政策。” 南京市房地产市场综合执法办公室的这份文件发送给南京市中级人民法院、南京市国土局、南京市司法局，各成员单位，各区房地产市场综合执法办公室，并规定从2017年6月10日起开始执行。笔者认为，行政部门将自己的文件发给法院要求执行，做法上有些不妥。因为南京本地执行限购政策，外地人到了南京，如果不具备购房资格，还参加了司法拍卖，南京的限购政策即形同虚设。

    由上文可知，江苏省高级人民法院与政府部门这两个文件存在明显冲突，在司法拍卖房产是否限购问题上二者的态度截然相反。那么，对于司法拍卖房产是否属于限购范围这一问题，其他省市又是如何规定的呢？关于司法拍卖房产是否适用限购政策，各地的做法不一。多数城市的做法是遵守法律规定，不予限购。如2016年11月10日，杭州住建局官网明确答复“司法拍卖住房不在限购范围内”。2017年6月28日，西安在出台的限购政策中明确提出，通过司法裁决和直系亲属间赠与、继承等方式取得的住房，以及申请退出的经济适用住房等不受限购政策规定的限制。但北京、深圳、广州、厦门、南京等10多个城市要求“司法拍卖房产”限购。2017年4月27日，北京多部门协商决定，法院在公开发布的拍卖公告中应明确，竞拍方为自然人的，其家庭或个人应符合本市限购政策，否则将不予办理产权登记手续。目前，关于地方政府的限购政策是否影响到司法拍卖领域，在国家层面尚没有统一的规定。

    二、司法拍卖房产有关法规与限购

    政策的冲突

    涉及司法拍卖房产的有关法规有《物权法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》等。《物权法》第二十八条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。《民事诉讼法》第二百四十二条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百九十三条规定：拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。

    根据上述法律规定和司法解释，司法拍卖房产的所有权自法院裁定送达买家时转移，不受限购政策影响，产权过户协助执行单位必须配合办理相关手续。因为无论是《物权法》的规定，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，都对这种特殊的物权变动形式进行了明确规定，不受地方限购政策的约束。因此，江苏省高级人民法院下发的《通知》是有法律依据的。

    拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。司法拍卖，即法院在民事案件强制执行程序中，按程序自行进行或委托拍卖公司公开处理债务人的财产，以清偿债权人债权。司法拍卖不仅要让债权人的利益最大化，也是一种执行程序，重要的是价值获得最大化，价高者得。限购政策是对自由买卖的限制，不是价高者得，从而防止炒作，抑制高房价，维护房地产市场的稳定。因为限购不是价高就能得到，影响偿债能力，这就是法律与政策冲突之所在。反之，一些人可能利用司法拍卖“钻空子”，避开限购政策，这也是地方政府担心的主要原因。

    限购是政策，不是法律，是一种临时性措施。虽然地方政府既是为了维护房地产市场的稳定，也是贯彻中央对房地产定位的要求，但地方政府通过下发文件的形式就置全国性法律于不顾，则不符合建设法治国家的要求。拍卖行为本身是法院为了保障债权人的合法权益而行使的司法权，地方政府单方面要求法院适用限购政策有行政权对司法权扩张的嫌疑。

    在司法拍卖房产是否限购问题上，法院和政府有各自的合理关切，两者的冲突是客观存在的。要想找到解决冲突的办法，不能仅停留在冲突的表面，要对此问题进行深入的法理分析。

    三、阐释性法律概念和整体性法律观

    要想解决司法拍卖房产法律适用上存在的问题，首先必须对“什么是法律？”这个历久弥新的问题有一个全面的认识。在这一问题上，分析法学、功利主义法学与自然法学等学派有着迥然不同的观念。就本文内容而言，应区分三种法律观，即形式性法律观、工具性法律观与整体性法律观。

    形式性法律观认为，法律是一套固定的、形式性的规则，法官无权改变它，只能机械适用法律，以维护法律的稳定性、连续性和权威性。形式性法律观是一种机械的法律概念，分析法学和概念法学都持形式性法律观。分析法学家们甚至提出了“恶法亦法”的观点，主张把道德与法律区分开来，即使是邪恶的法律，在立法机关改变它之前也都是有效的法律。英国著名分析法学家哈特说：“道德上邪恶的规则可以仍是法律”。[1]依据形式性法律观，法官成了一部机械适用法律的“仪器”，类似于“自动售货机”，案件的判决结果是确定的、完全可以预见的。

    工具性法律观认为，法律是实现政治目标的工具，关切公共利益，随社会需要而变化，在法律规则的背后是现实规则。工具性法律观是一种实用主义或功利主义的法律概念。边沁认为衡量立法的标准是功利原则：即“最大多数人的最大幸福”，[2]个人利益要服从多数人的利益。工具性法律观否定法律的确定性。在法律适用上，法官不能机械适用法律，而应根据政治目的，灵活运用法律。弗兰克提出“規则怀疑论”，认为“法律在很大程度上过去是，现在是，而且将来也是含混的和有变化的。”[3]卢埃林认为，法官的主要任务是使新生的社会生活的需要得到最大限度的满足，为此要对法律进行解释。工具性法律观注重集体目标，忽视个人权利，损害了法律的稳定性和权威性。

    在整体性法律观看来，法律既不是一套固定不变的规则集合体，也不是没有某种一致性。法律与道德、法律与社会具有紧密的联系，因而法官在适用法律要考虑多种因素的影响，灵活阐释法律，特别是处理疑难案件时，法官要创造性适用法律，保持一定的灵活性。整体性法律观是一种阐述性法律概念，对法律的理解在于阐述，但阐述也不是随心所欲的，要从整体上理解法律。自然法学和社会法学一般都持整体性法律观。社会法学提出“活的法律”，自然法学提出人定规则之外的“自然法则”，这些观念都扩大或矫正了形式法律概念。

    美国著名法律学家罗纳德·德沃金是整体性法律观的典型代表。他立足于美国社会现实，本着独特的视角来建构其整体性法律理论。在德沃金看来，法律属于实践性学科，必须用建设性阐释回应社会需要。他说：“我们必须以完善建设性阐释开始，使法律研究适合于社会实践。”[4]德沃金以阐释的态度来理解法律，提出了整体性法律观。作为整体的法律“既是法律实践的产物，又是对法律实践进行全面阐释的激励。它向裁决案件时的法官们提出的程序是基本的阐释而非偶然的阐释”。[5]整体性的见解是德沃金法律观的核心，即“法律的生命与其说是某些漂亮的迷信，不如说是整体性。”[6]为此，德沃金对整体性作了全面分析：“一是立法的整体性原则，它要求那些以立法制定一项法律的人在原则上保持该项法律的一致性。二是审判的整体性原则，它要求那些负责确定法律内容的人在理解和实施法律时以上述方式保持一致性。”[7]可见，德沃金是想运用整体性原则来保持法律在某种意义上的一致性，因而他批判形式性法律观和工具性法律观在法律确定性问题上的两极对立：“作为整体的法律对‘法律就是法律那种陈旧观点的机械主义以及较新的‘现实主义那种观点的犬儒主义表示叹息。”[8]德沃金在对整体性法律观作出总结时认为：“接受整体性阐释理想的法官力图在关于公民权利和义务的某种前后一致的原则中，找到对其社会的政治结构和法律学说的最合理的建设性阐释，以此去判决裁决疑难案件。”[9]

    依据整体性法律观，德沃金认为，法律是规则、原则和政策的综合。针对哈特的“法律规则”论，德沃金认为，法律不仅指规则，而且还包括“原则、政策和其他各种准则”，[10]它们也是法的重要组成部分。一是德沃金分析了规则与原则的区分。德沃金认为，法院在那些首创性的判决中经常要采用一般原则，而并不是规则。例如：在一个遗嘱继承人为取得遗产而谋杀遗嘱人的案件中，就不能根据继承法遗嘱有效的规则判决该犯罪嫌疑人享有继承权，而应根据一项普通法原则判决，即“任何人不应从自己的错误中获利”这一原则判决剥脱犯罪嫌疑人的继承权。原则与规则不同，规则是确定的，在适用时或者有效或者无效，而原则则比较灵活，它决定法官考虑的方向。原则也具有法律约束力，在规则与原则发生冲突时，原则具有优先性。二是德沃金指出了原则与政策的区别。政策“规定一个必须实现的目标，一般是关于社会的某些经济、政治或者社会问题的改善。”[11]原则“应该得到遵守，并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形势，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。”[12]德沃金批判了功利主义法学，认为后者仅强调一般福利，一种集体目的，即政策。但事实上，就立法而论，往往要兼顾政策和原则，在司法上主要应以原则为依据。“疑难案件的判决，显然是而且也应该是因原则而不是因政策而产生的。”[13]如对飞机制造商提供津贴的立法体现了加强国防的政策，但一个飞机制造商提起要求获得立法所规定的津贴之诉时，所依据的是他有取得津贴的平等权利的原则，而不是加强国防的政策。又如审理案件时遵循的判例，所遵循的也正是“同样情况同样处理”的公平原则。可见，在政策与原则之间，德沃金更看重原则。

    德沃金的学说以“权利论”作为核心。他之所以强调规则、政策与原则之分，就是为了强调权利原则，法律必须以某种道德原则作为基础，原则是整体性法律的灵魂。德沃金要求政府必须认真对待权利：“我们可以坚决要求它认真地对待权利，要求它遵守一个关于权利是什么的前后一致的学说，要求它始终如一地恪守自己的宣言”。[14]虽然德沃金法律学说强调的是个人权利，但其整体性法律观具有可取之处，为我们分析疑难案件提供了一个建设性的分析工具。

    四、整体性法律观在司法拍卖房产

    法律适用问题上的运用

    在疑难案件处理问题上，法官要发挥主观能动性，创造性地阐释法律。依据整体性法律观，法律是规则、原则和政策的有机统一。在司法拍卖房产是否限购问题上，我们要综合考虑有关法律规则、民事权利原则和政府政策，以原则为统帅，灵活解决规则与政策的冲突。

    依照司法拍卖房产的有关法律，为了保障司法拍卖房产的顺利变现，并无限制购房人资格的规定，而政府的限购政策在一定程度上妨碍了涉讼房屋的司法拍卖。可见，司法拍卖房产有关法律与限购政策存在冲突。

    从形式性法律观来看，法院在处理司法拍卖房产问题时，有理由只适用国家法律，不适用地方政府部门的政策性文件。换言之，法院可以允许不具购房资格的公民参与竞买司法拍卖房产，并以司法文书裁决房屋归竞买人所有。依据《物权法》，房屋所有权自司法文书生效时转移。与此同时，法院还可以要求政府登记机构协助执行。

    从工具性法律观来看，在司法拍卖房产问题上，法官有很大的自由裁量权，法官可以从公共利益出发，适用限购政策。至于其中可能对当事人个人利益造成的损害，可以不予考虑，因为法官关注的是集体目标而不是个人权利。

    从整体性法律观来看，法院在处理司法拍卖房产问题时，不仅要考虑国家有关法律，还应该考虑到政府限购政策。虽然限购政策是地方政府部门制定的，但限购政策也是贯彻中央关于“房子是用来住的，不是用来炒的”这一房地产政策精神要求的产物。在房地产市场长效机制形成以前，限购政策是当前稳定房地产市场秩序的必要手段。因此，法院在处理司法拍卖房产问题时，不能对限购政策置之不理，而应当审慎对待，协调限购政策与法律规则的冲突。

    至于如何协调二者的冲突，还要回到原则的高度，在规则与政策发生冲突时，原则的效力高于規则与政策。所以，法院可以运用相关原则来协调规则与政策的冲突。民事法律的首要原则是保障民事主体的权利。这一原则要求司法拍卖房产应尽可能顺利变现，以保障原告的受偿权，也防止被告财产权的不当减损。限购政策可能损害原被告双方的财产权利，同时也影响执行的效率。因为政策是一时一地的政策，具有多变性，如果法院裁决完全依据限购政策，就会损害法律的确定性和可预测性，从而影响公众对法律秩序的信赖，这是不利于法治国家建设的。笔者认为，为了保障原被告双方的民事权利，司法拍卖房产因其特殊性要与一般商品房区别开来，审慎适用限购政策。

    民事法律还有一条重要原则，就是民事权利受公共利益限制原则。住房问题是民生问题，涉及公众利益。限购政策是政府为了稳定房价，抑制投机炒作，维护房地产市场秩序而采取的宏观调控措施。可见，限购政策是出于公共利益的需要而对民事权利的一种限制。如果允许司法拍卖房产不受限购政策制约，势必不利于限购政策的实施，进而影响房地产市场稳定。因此，司法拍卖房产适用限购政策符合民事权利受公共利益限制原则的要求。综合这两条民事原则，得出结论是：既要保障民事权利，又要维护公共利益，两者之间要适当平衡。这就要求在为了公共利益的需要而不得不损害民事权利时，应当给予适当补偿或采取某种补救措施，这也是公共利益限制原则的应有之意。对于司法拍卖房产来说，既不能排除限购政策，也不能“一刀切”地适用限购政策，正确的态度是灵活地适用限购政策。如果限购政策影响到司法拍卖，就要采取相应的办法加以解决。这需要法院与政府部门协商，在调查研究的基础上从限购政策对司法拍卖房产带来了不利影响的角度进行评估，照顾各自的关切，平衡民事权利与公共利益的要求。例如：可以允许司法拍卖房产由具有购房资格者优先报名竞买，在优先报名者人数为零或低于以往正常值的情况下不限购。同时，允许法官在司法拍卖房产法律适用问题上行使一定的自由裁量权，综合考虑有关法规、原则和政策的要求，不能“一刀切”。这样，既不会冲击限购政策，也能够保障司法拍卖的顺利进行，从而在公共利益和当事人的民事权利之间取得适当平衡，将会比“一刀切”收到更好的效果。

    【参考文献】

    [1]（英）H.L.A.哈特.法律的概念[M].张文显等译.中国大百科全书出版社，1996.207.

    [2]（英）杰里米·边沁.政府片论[M].沈叔平等译.商务印书馆1997.92.

    [3]Jerome Frank，Law and the Modern Mind，Gloucester： Peter Smith，1970，PP.17.

    [4][5][6][7][8][9]（美）罗纳德·德沃金.法律帝国[M].李常青译.中国大百科全书出版社1996.60，202，150，60，203，227.

    [10][11][12][13][14]（美）罗纳德·德沃金.认真对待权利[M].信春鹰，吴玉章译.中国大百科全书出版社1998.40，41，41，119，245.

    （责任编辑：苗政军）