我国共享单车监管问题探析

    龚雪+陈慧

    摘 要：近年来，我国以互联网为发展平台的共享经济发展迅速。共享单车作为一种新的共享经济发展方式在各大城市落地并普及，且因其便捷、灵活而倍受公众青睐。然而，由于缺乏有效的监管，共享单车领域也存在着车辆乱停乱放、车辆运营维护不到位、企业主体责任落实不足、用户资金和信息安全风险等问题。本文认为，应以“政企协同共治、公众积极参与”为基本立足点，从政府、企业和公众三个层面加强对共享单车的监管，以使其能够长期稳定健康发展。

    关 键 词：共享经济；共享单车；监管措施；协同共治

    中图分类号：F724.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）10-0078-06

    作为“互联网+”时代下的“新经济”“新商业”业态，共享经济近年来在我国发展迅速。党的十八届五中全会明确将“创新、协调、绿色、开放、共享”作为“十三五”期间的经济发展理念，并首次提出要大力发展“分享经济”。共享单车就是在此背景下由传统的自行车租赁行业与互联网技术成功结合而产生的“互联网+单车”模式的共享经济发展方式。共享单车作为一种新型服务模式，其方便快捷、低碳环保的优点对于服务大众、完善公共交通、发展创新经济、优化资源配置、促进政府事权改革等具有积极的意义。在我国，自2014年第一个共享单车创业公司——ofo公司成立以来，共享单车公司行业得以快速发展，代表不同公司、各种颜色的共享单车也相继迅速投放于国内各大城市。据比达咨询（BDR，第三方数据研究机构）发布的《2016中国共享单车市场研究报告》数据显示，截至2016年底，中国共享单车市场整体用户量已达到1886万，预计在2017年，共享单车市场用户规模将继续保持大幅增长，年底将达5000万用户规模，增长约260%。

    一、相关概念辨析

    （一）共享经济

    美国伊利诺伊大學香槟分校社会学教授马科斯·费尔逊和琼·斯潘思于1978年在其论文《社群结构与协同消费》中最早提出了“共享经济”这一概念，他们认为：共享经济是一种满足日常需求并与他人建立关系的日常活动，如社区内洗衣机的共享使用。[1]这是一种简单的资源共享模式。现代意义上的共享经济又叫分享经济或者协同消费，主要指的是以互联网为依托的更加高级的资源共享模式，目前学界对于共享经济还没有一个完全统一的定义，已有的研究由于从不同的角度出发，因而形成了各种不同的看法。①《中国分享经济发展报告2016》将共享经济定义为：利用互联网等现代技术整合、分享海量的分散化闲置资源，满足多样化需求的经济活动总和。[2]从这个定义中可以看出，共享经济是以闲置资源、共享平台与人人参与为基础的。

    闲置资源是指社会上存在的可以利用但却被闲置或者没有被充分利用的各种资源。一般而言，所有权是使用权的基础，所有权人当然拥有其所有物的使用权并且排斥他人对其所有物的占有和使用，但物的所有权人并不是都能充分地使用其所有物，因而产生了资源的闲置与浪费。共享经济理念促成了私有物品所有权和使用权之间更大的分离，所有权人通过让渡其所有物的使用权，让闲置的资源被需要使用的人重新利用起来，从而实现物尽其用，合作共赢。[3]目前，在共享经济所涉行业不断扩展的同时，其层次也在不断深化。从最初的个人资源的共享扩展到公共资源、准公共资源的共享，即“共享经济已渗透至私人资源的再利用、公共资源的深开发和准公共资源的强输出”。[4]也就是说，不仅个人可以通过共享其闲置资源获利，同样，企业和政府也可以通过共享其闲置资源来获利。正是由于共享经济这种纵深上的发展，直接促成了共享单车的出现。而共享平台是指共享经济各方交换共享信息的互联网平台。在共享单车领域其基本的模式为：单车使用者通过手机下载相应单车公司的APP，阅读并同意相关协议，然后网上支付一定数额的定金（目前摩拜单车的定金为299元，ofo单车的定金为99元）并预存一定的金额，就可以通过扫码使用单车，整个的交易过程都离不开互联网平台。而人人参与是共享的题中之义，参与人数的多少决定着共享经济的成功与否，日前各大单车公司迅速在各大城市投放大量共享单车，其目的就是为了抢占市场。因此，谁的公司能够取得最终的成功，关键就在于谁的服务能够得到公众的认可。

    （二）共享单车

    从资源共享的层面来看，我国的单车共享并不是近几年才出现的新鲜事物。比达咨询发布的《2016中国共享单车市场研究报告》指出，我国的共享单车一共经历了三个发展阶段：第一阶段是2007—2010年的市政公共单车租赁模式，是自2007年通过引进在国外兴起的公共单车模式而在国内形成的、由政府主导并管理的有桩单车租赁模式；第二阶段是2010—2014年的企业承包市场单车模式，此时的共享单车仍以有桩为主；第三阶段是2014年开始出现的互联网共享单车模式，以企业为主导，以互联网平台为依托，以更加便捷的无桩单车取代了有桩单车。而从现代共享经济的层面来看，以上三个阶段的共享经济模式，只有第三个阶段的互联网共享单车模式才属于真正意义上的共享经济模式。因此，一般将前两个阶段的单车共享模式称为公共单车，将互联网单车模式称为共享单车。

    二、目前我国共享单车领域存在的问题及原因分析

    （一）企业竞争方面存在的问题

    一方面，共享单车作为一种新兴的单车租赁模式，势必会压缩传统单车租赁行业及相关行业生存与发展的空间，从而导致这些行业对共享单车的抵制。日前新闻报导的因共享单车影响公园原有的单车租赁生意而遭到公园管理人员的恶意破坏就是典型的案例。而共享单车公司因缺乏有效的管理措施而未能避免此类现象的发生。另一方面，各共享单车公司相继进入共享单车市场，并在各大城市尽可能地投放自己的产品，而各地政府因缺乏相应的关于市场准入和单车投放量的管理规范，导致单车投放总量远远超出了市场的需求量和城市的容纳量。

    （二）资源占用方面存在的问题

    共享单车的大量投放不仅占用了城市公共空间，有的甚至还占用了人行道和盲道，这给城市管理和公共交通执法带来了很大的不利影响。相关新闻报导的城管暂扣停放在公共领域的共享单车事件就集中反映了这一问题。笔者认为，产生这一问题的原因主要有两个：一是城市规划不够合理，没有为自行车的发展预留足够的空间，这集中体现在自行车停放区域和自行车车道严重不足上。二是单车企业在投放共享单车时既没有与政府充分协商以取得政府的支持和帮助，也没有按照城市规划来合理划分停放区域。

    （三）安全保障方面存在的问题

    就企业而言，由于缺乏有效的监管措施，共享单车领域普遍存在使用者给共享单车上锁、改装共享单车、偷盗共享单车甚至恶意损毁共享单车等行为，这严重侵害了共享单车企业的财产权益。就公众而言，一是公众的财产安全保障存在问题。目前，各大共享单车企业都要求其用户在首次使用单车时缴纳相应数额的押金，但在交易完成后不是自动退还押金，而是需要用户手动申请，并且有的企业（如ofo）押金还不能实时退还，要在用户申请后1—3个工作日内才能完成。由于用户众多，这些押金会形成一笔巨大的沉淀资金，但政府没有出台相关的管理规定来规范押金的保管、使用及退还等相关措施，企业也缺乏相应的公示制度来实时公示押金的保管或使用状态，公众更缺乏相应的渠道来监督其财产的状态，从而导致资金安全存在较大隐患。例如：2017年2月，福建莆田共享单车平台——卡拉单车运营失败，平台押金被投资方挪用，部分用户在申请押金退还时长期无人处理，导致用户报警。二是公众人身安全保障存在问题。目前，政府相关部门并没有对单车的质量标准和日常维护作出相应的规范，也没有明确企业在相关事故中的责任，因而在实践中由单车质量问题引发的车祸严重侵害了用户的人身权益。三是公众信息安全保障存在问题。由于交易的需要，共享平台上汇集了大量的用户个人信息，这些信息一旦泄露就很可能为违法犯罪分子提供相应的机会，从而引发相应的资金安全和人身安全问题。但当下，政府对于信息安全的监管力度还不够，企业也缺乏保护用户个人信息的责任意识和技术手段。

    （四）社会秩序方面存在的问题

    一是共享单车违规停放的问题。共享单车“无桩式”的设计让用户能够随取随放，体现出便捷的优势，但一方面由于城市规划滞后导致各地缺少共享单车停放点，用户无处可停；另一方面，企业相关技术措施不够完善，使得用户找不到停放地点。加之个别用户素质较低，有条件下的情况下仍然随处停放，而政府相关部门及企业对此监管力度不足，由此导致的乱停乱放行为严重扰乱了社会的管理秩序，增加了社会管理的成本。二是用户违反交通管理的问题。由于企业和用户的责任范围没有得到明确、合理的划分，政府和企业之间也缺乏相应的合作，因此，对于用户的违法行为缺乏有效的应对措施，从而导致用户骑行单车不遵守交通规则和乱停乱放的现象时有发生。如用户骑行共享单车违反交通规则被交警处以罚款，但用户拒绝缴纳罚款任由交警扣押共享单车的事例就是这一问题的集中体现。用户违反交通规则本身是用户个人的行为，与单车企业毫无关系，因此，交警对用户处以罚款合法合理，但由于单车不是用户个人的财产，有的用户就以牺牲单车为手段来逃避交警的处罚。这不仅增加了交通部门的执法成本，同时也让单车企业成了个人违法行为的责任承担者，这是极不合理的。

    三、完善共享单车监管措施的建议

    美国佛罗里达州立大学的杰弗瑞教授于1971年提出了犯罪预防性环境设计理论：犯罪人在特定的环境中实施的犯罪行为是对环境中的有利刺激做出反应的结果。[5]也就是说，犯罪人之所以实施犯罪，是因为特定环境中存在利于其犯罪行为实施的因素或条件。因此，可以通过分析特定环境中利于犯罪实施的条件进行相应的环境设计，以改变或消除这些条件，从而阻断犯罪机会。笔者认为，共享单车领域可借鉴该理论设计和完善相关监管措施。基于共享单车的特点与发展现状，监管措施应当坚持以下几个原则：一是坚持服务为本的原则，树立以人民为中心的发展思维，维护各方合法权益，为公众提供更加安全便捷的服务；二是坚持改革创新的原则，以“互联网+”为契机，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的辅助作用，促进单车行业有序发展；三是坚持规范有序的原则，以问题为导向，有针对性地提出监督管理措施，维护正常的运行秩序；四是坚持因地制宜的原则，地方政府主管部门要勇于创新，探索符合本地实际的发展模式；五是坚持多方共治的原则，充分发挥政府、企业和社会公众的积极性和创造力。

    （一）政府层面

    在引导共享单车有序发展方面，政府应当做好以下三个方面的工作：一是配套支持。作为公共服务的提供者，政府应当为共享单车的发展提供各方面的便利。首先，应落实城市公共空间与自行车道路规划和建设的责任。由于之前的城市规划和道路建设对自行车行业的发展规模预见不足，因此，在城市基础设施规划建设方面也就没有预留足够的公共空间来支持共享单车的发展，这也是共享单车占用公共区域、抢占其他道路的根源所在。对此，政府应明确相关部门的责任，尽快完善城市基础设施建设，为共享单车的发展提供支持。一方面，完善自行车交通网络，合理布局自行车交通网络和停车设施，将自行车道的规划纳入城市综合交通体系规划并与城市公共交通规划相衔接，加快自行车道路的建设，优化自行车交通组织；另一方面，推进自行车停车点位的设置和建设，因地制宜地设置和建设自行车停放点，对于不适宜停放的区域可以通过负面清单实行禁停管理。其次，鉴于城市公共设施的建设并非短时间内就能完成，政府应在其他方面尽量为企业提供方便。如通过清理占用公共区域的“僵尸自行车”为共享单车腾出停放区域；城管部门负责对公共区域的乱停乱放问题进行监管，以节约企业的管理成本；政府和企业之间实现数据共享，政府可根据企业提供的数据对停车位进行规划、服务和管理，企业则可根据政府提供的信息来统筹平台的运营。这样，如果出现用户违反交通法规留下单车不交罚款的情形，交警可以通知企业，由企业代交罚款并从该用户的押金中扣除相应的罚款数额，并计入该用户的个人诚信系统。若该用户的押金已退还，企业可以禁止该用户再次注册使用其单车。二是规范引导。政府应设置共享单车行业的市场准入标准以引导共享单车行业的有序发展。第一，因地制宜，因城施策。例如：有的城市原有的公共自行車已经能够满足市民的出行要求并正处于有序发展阶段，其对于共享单车的需求并不强烈。针对此种情况，政府可以对共享单车设置较高的准入标准。相反，对于没有公共自行车或者公共自行车并不能满足市民出行要求的城市，政府应放宽准入标准并辅以相应的规范，以引导共享单车有序发展。第二，准入门槛不宜过高。鉴于目前共享单车的发展还未进入成熟期，过高的市场准入标准实际上是禁止而非引导共享单车的发展，因此，政府应适当降低准入标准，以引导共享单车行业长期稳定健康发展。第三，准入门槛相关条件的设置要公平合理，给企业以公平竞争的机会。政府设置的准入项目和标准必须是规范共享单车行业有序发展所需要的，而不是为某些企业量身定制的。目前，各大城市的相关部门已经出台或正在积极研究制定相关的规范。如深圳市2017年4月7日发布的《关于鼓励规范互联网自行车发展的若干意见》中规定的具体准入标准包括：单车投放规模、单车的规范停放、企业的技术和管理手段、单车的性能标准、单车的日常维护、押金监管、价格设置等。除深圳市外，成都、上海等市也出台了相应的规范。三是监督管理。政府应运用法律和行政等手段来应对共享单车领域的违法犯罪问题，其对象包括企业和公众。对企业的监管主要有以下几个方面：第一，加强共享单车投放管理。对于乱停乱放问题严重、经提醒仍不采取有效措施的企业，可以公开通报相关问题并限制其单车投放量。第二，加强用户资金安全监管。鼓励企业采取免押金方式提供租赁服务，对于用户押金，应要求企业必须建立专款专用制度，完善用户押金退还制度，实行“即租即押，即还即退”的模式。第三，加强网络和信息安全保护。共享单车企业应当遵守国家网络和信息安全的有关规定，落实网络安全等级保护制度，完善网络安全防范措施，依法合规采集、使用和保护用户的个人信息。第四，加强公众人身安全保护，落实企业在保护用户人身安全方面的责任。应禁止企业向未满12周岁的儿童提供服务，同时应创新保险机制，鼓励企业为用户购买人身意外伤害险和第三者责任险。公开服务质量承诺，定期检查和维护单车，保障单车质量。第五，在监管过程中切忌以罚代管，尽量使用一些比较柔性的监管措施。笔者建议，可以设置企业信息系统，根据企业对法律法规的遵守状况对其进行信用评价，并根据企业信用的高低设置相应的奖惩措施。对公众的监管应包括以下几个方面：第一，完善个人征信系统，将个人的违法或不文明行为计入个人征信系统，同时，政府应主动与企业共享征信信息，以方便企业对其用户的监管。第二，明确交通、城管、公安等执法部门的职责范围，严格执法，坚决打击针对共享单车的违法犯罪行为，对于个人的违法违规行为应根据相关的法律法规严肃处理。第三，明确企业与用户的责任范围，应特别明确企业不对用户个人行为负责。如用户骑共享单车违反交通规则的行为就属于与企业无关的用户个人行为，企业对此不应负责。第四，加大文明用车、遵守规则的宣传，让公众明确何种行为属于违规、违法甚至是犯罪行为，从而自觉做到遵纪守法、文明用车。

    （二）企业层面

    共享单车企业提供的是城市短途出行服务，具有一定的公益性质，因此其必须主动承担一定的社会责任并配合政府相关部门做好相关的监督管理工作。笔者认为，企业监管应包括企业自我监管和对其用户监管两个方面。企业自我监管主要有以下几个方面：第一，完善内部监督管理制度，对于企业及其工作人员的违规违法行为应及时发现并解决。第二，共享单车企业之间应成立行业自律组织，该组织可作为整个共享单车行业的监督者，发挥行业协会、产业联盟等作用，制定和发布行业公约，贯彻实施相关标准，加强行业服务和自律管理。第三，建立健全用户投诉制度以配合企业自身的监督管理工作，以便及时发现服务中存在的问题并加以改进。企业对其用户的监管主要是基于两者之间的单车租赁合同。针对用户的不文明用车行为，如乱停乱放、屡次违反交通规则、公车私用、恶意损毁车辆等行为，企业可安排专人在网上实时监控，也可安排巡视人员实时巡视，还可以采取激励措施鼓励公众举报不文明行为，甚至可以建立相应的用户个人信用系统及黑名单制度，将用户的不文明行为计入个人信用系统，当用户的信用积分低于一定标准时可将其计入黑名单，拒绝其使用单车。

    （三）公众层面

    共享单车的监管需要广大公众的积极参与。公众参与监管主要体现在对政府、企业和不文明行为者的监督上：第一，作为公共服务的享有者，公众有权对政府相关的监管行为进行监督，提出意见和建议；有权要求政府完善相应的基础设施建设和完善机关监管措施。第二，作为企业服务的消费者，公众有权对企业提供服务的行为进行监督。一旦发现企业在服务方面存在问题，属于政府监管范围的，可以向政府部门投诉；属于企业监管范围的，可以向企业投诉。第三，作为共享单车法律关系的一方当事人，广大的消费者不仅拥有权利，也有应尽的义务和责任。当发现有人损毁单车、偷盗单车、违规停放时，应及时向政府相关部门或共享单车企业举报。

    【参考文献】

    [1]Felson M.Community Structure and Collaborative Consumption：“A Routine Activity Approach”[J].American Behavioral Scientist，1978，（04） .

    [2]中國分享经济发展报告2016[EB/OL].国家信息中心，http：//www.sic.gov.cn/News/250/6010.Htm，2016-02-29.

    [3]蔡朝林.共享经济的兴起与政府监管创新[J].南方经济，2017，（03）.

    [4]高红冰.共享经济发展的三个层次及其核心[EB/OL].中国经济网，http：//finance.ce.cn/rolling/201606/15/t20160615_12875942.shtml.

    [5]杨亚强.共享单车犯罪预防性环境设计研究[J].犯罪研究，2017，（02）.

    （责任编辑：刘亚峰）