中国对非洲援助的政策转向与效应评价
董天美
〔摘要〕 通过对国际发展援助和中国对非援助的政策沿革进行梳理，可见中国对非援助的政策发展脉络和国际发展援助的历史沿革紧密相连，中国也逐步形成了不同于西方发展干预为特点的支持性援助体系，为有效援助非洲和其他发展中国家提供了新路径。文章采用2015年皮尤研究中心全球态度项目数据和2016年非洲晴雨表对于中国对非洲影响力的调查数据，分析了非洲公众对于中国援助的效果评价。调查结果表明，中国在对非援助中不应盲目扩大援助规模，应该考虑优化援助的效果，特别是将援助用于与非洲公众生活密切相关的领域，用最少的开支取得更大的成效，从而真正推动受援方民生改善，提高非洲的自主发展能力。
〔关键词〕 中国；非洲；援助政策；效应评价
〔中图分类号〕D8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2018）01-0101-11
一、 问题提出与文献回顾
第二次世界大战结束以来，国际发展援助逐渐成为重要的发展干预手段之一，在促进发展中国家消除贫困、改善环境、能力培训、提高社会治理效率等方面发挥了越来越重要的作用。 现有国际援助体系是援助非洲的基本保障，这一体系既包括发达国家专业或地区组织在内的多边或准多边援助机构，也有发达国家的双边对非援助；既有官方发展援助，也有民间非政府组织援助；既有发达国家援助，也有发展中国家援助。回顾中国对外援助的历史，中国从20世纪50年代开始在接受苏联援助的同时开始援助其他国家，这种援助带有强烈的意识形态输出的特点；而同期西方开始了以现代化模式输出为特点的国际发展援助，同样具有意识形态输出的性质。20世纪80年代以后，中国开始接受西方援助并同时开始改变其自身的外援政策和方向，逐渐减少意识形态输出的内容而增加地缘政治和经济利益的考量[1]。随着中国经济的不断增长，中国不断增加对外援助的规模特别是对非洲的援助，中国日益成长为对外援助的中坚力量。自从1970年以来，撒哈拉以南非洲国家已经接受了超过3000亿美元的发展援助[2]（15），但非洲却为什么还“似乎迷失在现代世界里”？2009年赞比亚女学者丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）出版了一本对西方主导下的国际社会对非援助政策具有尖锐批判性和强烈思想冲击力的著作——《援助的死亡》（Dead Aid）[2]，引起国际学术与舆论界的高度关注。作者在书中深刻地分析了对非援助政策失效的原因和探讨非洲国家未来发展的新思路和新出路。同时，她认为中国的对非援助与西方传统带有政治附加条件的援助、恩赐式的人道主义捐款不同，是在平等的条件下，在贸易、投资和金融等领域的南南合作框架下的合作伙伴关系[2]（4）。但是在西方学界，对于中非关系仍然存在三种代表性观点：帝国主义、全球化和休戚与共，目前来看，帝国主义论调在西方决策者、学者和媒体评论中最为流行[3]。这种观点就会延伸出中国对非援助和西方援助的性质是否相同，中国的对非援助政策有何变化，中国对非援助的效应究竟如何等一系列问题。所以，本文尝试在分析国际发展援助的新形势和中国对非援助政策转向的基础上，运用相关数据阐释中国对非援助的实施效果，以期为进一步提高援助效益提供建议。
近年来，国内关于中国对非洲援助的研究呈现高速增长状态，以“中国对非援助”为主题的著作大多出现在2006年中国发布《中国对非洲政策文件》以后。比较有代表性的有：刘鸿武、杨洁勉主编的《中非合作50年：背景、进程与意义——中国学者论中非关系》以论文形式，就中非关系中的政治合作、经济合作、法律合作、农业合作、发展援助、基础设施合作等问题进行了分析，但囿于篇幅所限，仅做了概述性分析[4]。李安山的“全球化过程中的南南合作：中国对非援助的理念与行动”把中国对非洲援助置于全球化的視野中，考察了中国对非洲援助实践的方式和历史分期问题，并且指出西方援助非洲往往附带政治条件，而中国援助非洲则是基于平等相待与互相尊重、互利双赢与共同发展、不附加政治条件与不干涉其他国家的内部事务、强调培养自力更生的能力等原则之上[5]。还有一些文章是驳斥西方国家对中国援助非洲的谬误看法和对“新殖民主义”的批判研究。如李安山的“为中国正名：中国的非洲战略与国家形象”一文认为不断扩展的中非关系屡遭西方大国及媒体的误读、曲解甚至攻击，中国的国家形象因此受到损害。中国应有一个国家形象塑造的全方位策略：行动上做到有理、有利、有节，宣传上应注意内容、途径和宣传者三个方面[6]。胡美、刘鸿武在“意识形态先行还是民生改善优先？——冷战后西方‘民主援非与中国‘民生援非政策之比较”一文中，详细考察了西方和中国对非战略的调整，并探索了两种援非模式产生不同效应的原因，作者还创造性的提出国际援助理论创新的视角应是基于非洲发展的视角，非洲任何成功和可持续的发展只能是内源性的而不是外力推动的[7]。更值得一提的是有的学者通过对非援助的发展开始不断探寻国际援助理论的创新。如胡美在“中国援非五十年与国际援助理论创新”一文中指出，中国对非援助“这种援助的外交逻辑和交往思维完全摆脱了西方国家与非西方国家交往的模式，形成了一种基于中国气质的新的国际援助模式。这种模式不仅挑战了传统的国际援助理论，而且大大影响了南南交往的模式，并日益成为亚非国家间交往的新的理论基础”[8]。综上所述，国内学者对中国对非洲援助问题研究多是宏观地梳理和介绍援非历史，政策方面的研究深度和广度不够，尤其是对非援助理论层次的探究还比较欠缺，缺乏整体性和系统性，对整个理念体系甚至中国对非援助的理论框架思考得较少。
国外学者通常从本国立场出发研究中国对非洲援助的目的、方式、效果及影响。代表性的著作有：英国学者哈奇森·艾伦“中国非洲革命”中着重对中国援助非洲的动机进行了探讨[9]。瑞典学者佩尼·戴维斯的《中国与非洲消除贫困——走向互利双赢？》从西方的角度，全面考察了中国对非洲援助的相关问题，值得中国政府和学者的反思[10]。美国学者黛博拉·布罗蒂加姆的《龙的礼物：中国对非洲的真实故事》从西方学者的角度，客观、全面地分析和解读了中国对非洲的援助、方法和实践[11]。
总体而言，以往的研究较少从国家发展援助的大框架下思考中国对非援助的政策转向，并由此对其进行政策效应评价。本文试弥补这一缺憾，用动态性、整体性的思维分析中国对非洲援助问题。
二、 国际发展援助的新格局及政策转向
国际发展援助是国际政治经济关系的重要组成部分。狭义的国际发展援助，又称“官方国际发展援助”（Official Development Assistance，ODA），指国家政府或多边发展机构以促进经济发展为目的向发展中国家提供的优惠贷款和赠款。它是一种特殊形式的政府间的转移支付[12]（1）。经济合作与发展组织（OECD）在1969年对官方国际发展援助设定了三个标准：由援助国官方承担；以推动发展中国家的经济发展并促进其福利增长作为主要目标；援助资金以优惠条件提供，贷款中至少包括25%以上的赠款（以10%的折扣率计算）[13]。更为广义的国际发展援助还包括国际非政府组织提供的优惠或无偿的物品、资金與技术。因马歇尔计划对战后欧洲国家的重建和发展都起到了重要作用，所以通常被视为国际发展援助的正式开始[12]（23）。第二次世界大战以来，国际发展援助逐渐成为重要的发展干预手段，促进发展中国家在消除贫困、改善环境、能力培训、提高社会治理能力等方面日益发挥重要的作用，其体系也在不断调整与完善。金融危机以后，各国在国际发展援助政策方面也进行了一定调整，但总体而言，国际援助体系的援助主体不断增加、援助体系逐渐呈现出制度化和规范化特征。
（一） 新世纪以来国际发展援助的新格局
国际发展援助格局一般可以从援助主体、受援国、援助方式、援助领域等四个要素进行分析，援助主体主要是指提供国际发展援助资源的主体，主要包括双边机构、多边机构、非政府组织和私人部门等；受援国主要是指接受国际发展援助资源的主体，主要是指发展中国家和地区；援助方式主要是国际发展援助资源流向受援国的方式和途径，根据内容可以分为财政援助、技术援助、粮食援助和债务减免等方式。援助领域主要是指国际发展援助资源投向的部门，按照OECD的统计口径，主要可以分为社会性基础设施和服务、经济性基础设施和服务、生产部门、综合部门等领域。从二战结束至今，国际发展援助格局经历了多次的调整和变迁，一直处于动态的变化过程中，根据不同阶段国际发展援助的特点，可以将其分成四个阶段：即第一阶段，从二战结束到20世纪50年代末，国际发展援助格局初步建立时期；第二阶段，从20世纪60年代到70年代末，国际发展援助格局的发展时期；第三阶段，从20世纪80到90年代，国际发展援助格局的结构调整阶段；第四阶段，从2000年至今，国际发展援助的回归和新发展阶段，新兴经济体开始从传统的受援国向援助国转变。（参见表1）
2000年《千年发展目标宣言》和2005年《巴黎有效援助宣言》后，国际发展援助格局发生了显著变化，各国为推动国际援助体系的改革指明了方向。
1. 援助主体格局的变化
国际发展援助开始于第二次世界大战后美国推行的“马歇尔计划”，初期进行对外援助的主体是国家和政府间组织。但是随着对外援助的不断发展，援助的主体呈现多元性。目前国际援助体系由150多个多边机构、33个双边机构[其中24个国家为经济合作与发展组织（OECD）的发展援助委员会即DAC的成员]，提供了大量ODA但非DAC成员国的政府和正在迅速成长的全球纵向基金会（Vertical Global Funds）组成[14]（52）。目前官方发展援助（ODA）仍然是国际发展援助的主要形式，但是很明显其所占份额正在逐年下降，从20世纪90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10个百分点。非政府组织和非DAC成员国的ODA援助增长较快，非政府组织援助从20世纪90年代末到2008年上升了5.78个百分点，非DAC成员国从1.88%上升到6.13%[15]（40），但是其在整个国际发展援助中的比重仍较小。（参见表2）
2. 受援区域的变化
从援助流向的洲际分布情况来看，亚洲、非洲一直都是国际发展援助的重点区域，获得援助规模基本维持在70%左右，非洲获得援助的规模平均要略高于亚洲地区。2001年前，亚洲接受的发展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地区接受的发展援助占全球的42%，亚洲仅占37%；2003年，这种差距进一步拉大，非洲占47%，而亚洲降到5%，2004年以后，流向亚洲和非洲的援助规模比重则出现波动性变化，总体而言，国际发展援助的重心在向非洲倾斜。（参见表3）
3. 援助方式的变化
国际发展援助旨在通过经济援助的方式来解决受援国在发展过程中所面临的经济、社会、环境、政治等各种问题。根据援助资源的使用方式可以将国际发展援助分为项目援助、方案援助和预算援助[15]（44），其中项目援助是发展援助最主要的方式。但是近年来，《巴黎宣言》等国际发展援助公约呼吁要越来越多地尊重受援国的意愿和需求，强调受援国在援助体系中的参与程度和主体意识，因此，方案援助和预算援助则受到更多的青睐。另外，与占主导的南北合作相比，南南合作的运作机制更为灵活，出现了三边和多边合作机制的尝试，共同向其他发展中国家提供发展援助。
与西方传统发展援助国对外援助的理念与模式不同，中国在分析国际发展援助理论脉络“碎片”的基础上，形成了既符合南南合作共性，又有中国特色的参与式的“援助+合作”模式，即坚持“平等互信、互利共赢”的南南合作核心要义，政治上互相尊重主权，平等互助，不附带任何政治条件，从意愿性合作转向政策性实质性合作，从局部性合作转向整体谋划、全局性合作，从阶段性合作转向机制性安排，经济上坚持互利共赢、共同发展，从主要以知识合作为主逐步转向知识合作、技术转移、投资与贸易合作全面发展，以经济合作促进受援国找到独立自立的可持续发展道路。
4. 援助领域的变化
国际发展援助的前期主要是直接对受援国经济基础设施和生产部门进行援助，即直接的经济干预是主要的援助手段。随着发展中国家危机事件不断爆发，如拉美债务危机、非洲大饥荒、国际贫困问题的加剧等，国际发展援助的重点开始关注人才培养和服务建设，对发展中国家的软领域进行干预。20世纪90年代中期后，国际社会制定了以消除贫困、教育、医疗等8个领域问题为主的千年发展目标，气候变化、促进贸易、农业领域等方面的援助也逐渐兴起，成为近年来国际发展援助的重点。同时，中国对非洲援助也在努力探索新的援助方式，将投资、贸易同援助更好地结合起来，动员更多的资金和人力来达成非洲的经济大变革[16]。（参见表4）。
（二） 国际发展援助的反思与政策转向
从总体上看，国际援助格局并没有出现实质性的巨大变化，DAC仍然是国际援助的主体，但是，新兴国家和国际非政府组织在国际发展援助中的参与程度正在快速提升，正在逐渐动摇了原有的以西方大国为主导的OECD-DAC国际援助体系的基础，新兴援助国正在以“南南合作”的方式为国际发展援助提供新的理念和实践源泉。以中国为代表的新兴援助国挑战了传统的西方国家主导的“发展霸权”，为非洲等发展中国家提供了新的“选择可能性”[17]。
从2005年的巴黎宣言以来，国际发展领域已经把“援助有效性”（Aid Effectiveness）放在首要的改革日程上。丹比萨·莫约（Moyo）在《援助的死亡》一书中提出：“援助（书中指的是系统性援助，不包括人道主义援助和紧急援助）不但没有促进非洲经济发展，反而使穷人更加贫困，经济增长更加缓慢”[2]，引起了国际发展援助领域褒贬不一
的学术争议，引发了
发达国家内部对国际发展援助的集体反思及对援助有效性的探究。2011年在釜山召开的第四届援助实效性高层论坛通过了《釜山宣言》，提出国际援助政策应当从关注“援助有效性”转换为关注“发展有效性”，这意味援助的改革不能只限于援助本身，更应该注重于援助的目标如何实现。
新兴国家的快速发展正在改变国际发展的传统格局，这不仅是因为新兴国家的经济能力，更重要的是其采用的发展方式。新兴国家采用的以发展为中心的发展援助方式直接挑战了西方以治理为中心的援助体系。新兴国家以優惠贷款为主要方式的与发展中国家的经济技术合作，无论在资金、技术还是交易成本方面都深受发展中国家的欢迎，这种“硬援助”比“软援助”更符合发展中国家的需求。在内部和外部环境的变化下，国际发展合作呈现了合作理念和实践方式多元化的格局，以西方为主的发展意识形态和实践框架受到了挑战。国际发展合作治理结构中的单向“发达-不发达之间的援助-受援”二元关系演变成了“发达-新兴-不发达国家之间合作”的多元关系，南南合作为其提供了范本，中国国家主席习近平在联大的讲话和中国政府的一系列举措更是标志着国际发展援助多元共治时代的到来。
三、 中国对非洲援助的政策转向
改革开放前，中国对外援助的理念坚持的是独立自主、自力更生，随着国际形势的转变，中国对外援助有了新的认识和判断，为了顺应时代主题和世界经济发展趋势的潮流，改革重心转移到经济建设，互惠互利、共同发展是新时期中国对外援助的新思路。在全球化时代，援助关系其实也是一种合作关系，需要双方的积极参与，只有互惠互利，才能激励援助国与受援国间保持长期合作，并提高合作水平，通过合作实现共同发展。
进入21世纪以来，基于国际环境的变化和非洲战略地位的提升，中国和西方在加强与非洲关系的同时，都加大了对非援助的力度。特别是随着2000年10月中非合作论坛成立，中国对非洲援助进入全新阶段，会议通过的《中非经济和社会发展合作纲领》就贸易、投资、援助及减免债务等多方面的合作确立了框架。在2006年召开的中非合作论坛北京峰会上，中国推出促进中非合作的“八项措施”，同年，中国政府发布了《中国对非洲政策文件》，表示“支持非洲国家发展经济、建设国家”，并慎重宣示中国政府将从中国人民和非洲人民的根本利益出发，致力于建立和发展“政治互信、经济共赢、文化互鉴”的“中非新型战略伙伴关系”[18]。到2009年11月，在中非双方努力下，中方不但全面兑现“八项措施”，双方合作还在经贸区建立等多领域实现突破，2011年，中非贸易额达到1663美元，比2009年增长83%。2012年7月，中国政府推出未来三年（2013-2015年）在5个重点领域支持非洲和平与发展事业、推进中非新型战略伙伴关系的具体措施。
2013年3月，中国国家主席习近平就任后首次出访就选择了非洲，提出“真、实、亲、诚”对非政策理念和正确义利观，郑重宣布中国永远做非洲国家的可靠朋友和真诚伙伴，为中非关系发展指明了方向。外交部长王毅在谈习总书记这四字外交政策时进一步解释说：中非是命运共同体，永远做可靠朋友和真诚伙伴，相互支持、相互帮助，努力实现各自的“中国梦”和“非洲梦”[19]。2014年5月，国务院总理李克强访问非洲，提出中非开展“六大工程”和“三大网络”合作倡议，为中非合作规划了蓝图。2015年，有17位非洲国家领导人访华或来华出席活动，为近年来最多。中非高层密集往来，增进了双方政治互信，加强了在地区和国际重大问题上的沟通与协作。总体而言，从发展方向上看，中国对非援助正在向“扩大规模、创新方式和提高效果”[20]的方向努力，这种变化不仅体现在政策转变和数据变化上，也体现在国际社会和受援国的效用评价。
从中非双边缔结的政策文件中观察，2011年，中国发表了第一个对外援助白皮书，标志着中国对外援助开始走向了公开化和透明化。由此，中国的对外援助体系的立体化和综合性特征日益凸显，并日渐成为中国国际形象的重要组成部分。近年来，中国经济发展进入攻坚阶段，需要更加稳定的国际环境，对外援助作为国家的一项战略性支出，在发展和巩固我国和发展中国家的友谊、促进双边经贸关系、维护国家利益和安全等方面发挥的作用不可替代。2014年，中国政府再次发布《中国的对外援助》白皮书，介绍了2010年至2012年中国对外援助情况，也是对2011年发布的白皮书进行补充和延续。与2011年的白皮书相比，中国政府确立了“相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢”的基本原则，秉承“不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路”的理念[21]，将重点援助区域放在了亚洲和非洲以及低收入发展中国家。
另外，中国政府在时隔10年之后，2015年12月再一次发表了《中国对非洲政策文件》，同2006年相比，此文件明确中非要建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系，目标在于巩固和夯实中非命运共同体。并且明确指出“加强同非洲国家的团结与合作始终是中国独立自主和平外交政策的重要基石，是中国长期坚定的战略选择。新形势下，中国将秉持真实亲诚对非政策方针和正确义利观，推动中非友好互利合作实现新的跨越式发展”[22]。合作方式拓展为助推非洲工业化，助力非洲农业现代化，全面参与非洲基础设施建设，加强中非金融合作，促进中非贸易与投资便利化，深化资源能源合作，拓展海洋经济合作七个方面。将援助重点放在人力资源开发、基础设施建设、医疗卫生、农业和粮食安全、气候变化、防治荒漠化、野生动植物和环境保护以及人道主义援助等领域，提高非洲的自主发展能力。
总体而言，中国对非援助不同于OECD-DAC的传统援助，致力于激发非洲的内生性发展动力。用投资刺激市场发挥主导作用，用贸易让中非之间发挥比较优势，将援助集中于大型公共工程和基础设施，让政府和市场的作用有机结合，促进非洲本土经济增长和减贫，逐步摆脱援助依赖。
四、 中国对非洲援助的效应评价
对于援助功效的分析大多可分为两类：援助乐观主义与援助悲观主义。从21世纪初开始，援助大幅增加，这表明援助乐观主义者占了上风，已成功劝说各国政府相信援助有效，增加援助会有好的效果。但情势并非一向如此，在20世纪90年代末之时，是援助悲观主义者占据上风，全球对非援助出现下滑，援助对发展的影响呈现不确定性。从对援助进行分析的历史看，观点也一直在这两者之间摇摆不定[23]（26）。作为外交政策的一个重要组成部分，对外援助服务于援助国的国家利益以及人道主义需要[24]，但这并不意味着对外援助完全由援助国的外交政策目标驱动；相反，援助活动也会影响受援国的国内政治[25]。所以探讨援助效果问题，一方面可以考察援助是否实现了援助国及受援国的政治意图和预定目标，另一方面可以考察受援国的经济社会发展以及对援助国的公众评价等指标。力求受援国在援助行为发生过程中逐渐演化成“非捆绑性援助”（untied aid），强调受援国在发展中的自主性[26]。因此，本文从援助客体角度评价中国对非洲的援助成效。
中国的对外援助从开始起步除了受到政治和意识形态的影响之外，也受到中国传统文化价值的影响，既予以弱者最大可能的道义支持而且不视之为对受援国的恩赐，因此中国的援助一直坚持尊重受援国的主权，不附加任何条件的原则。基于此，受援方——非洲公众对援助的评价对于援助效果和可持续性至关重要。
受援国当地居民和官员并不是被动地接受援助国的项目，他们在项目周期的各个环节都可能发挥其能动性，不断形塑其他行动者的行为和项目过程，使其进入自己的“项目”，按照自己的意愿运行[27]。因此，发展项目并非是从目标到结果的简单的线性过程[28]。
首先，从援助的需求角度看，2015年皮尤研究中心全球态度项目调查结果显示，大多数被调查的非洲公众（68%）认为自己国家需要更多的国际援助。其中塞内加尔、布基纳法索和乌干达三国超过80%的公众持有这个观点，而人均国内生产总值（GDP）水平较高的南非则仅有26%的公众认为有必要获得更多的国际援助。（见图1）当被问到自己国家在哪些方面亟待提高时，多数非洲公众表示医疗健康和教育是首要关注[29]。
其次，从援助的认可程度来看，2016年10月非洲晴雨表发布的报告显示，在被调查的35个国家中，认为“非洲人是否清楚地认识到中国经济活动在其国家的重要性”，超过三分之二（69%）的受访者表示，这些活动具有“一定影响力”（27%）或“很大影响力”（42%）。依据国家来看，马里（90%）、加蓬（87%）、喀麦隆（81%）和尼日尔（80%）中超过80%的公众认为中国的经济对于其国家有“一定影响力”或“很大影响力”，而在圣多美和普林西比（43%）和摩洛哥（49%）选择该项的只有不到一半[30]。（见图2）依据性别来看，男人（73%）比女人（66%）、城市居民（73%）比农村居民（67%）认为中国的影响力更大（见图3）。[30]
总体而言，近三分之二（63%）的非洲人认为，中国的影响“较为”或“非常”积极，而只有15%的非洲人认为较为或非常消极，赞成的观点在马里（92%）、尼日尔（84%）和利比里亚（81%）最为普遍[30]。非洲民眾不仅仅认可中国在非洲的重要经济和政治角色，同时普遍认为中国是为非洲经济发展做“加法”，中国的经济发展方式对其具有较好的示范效应。
最后，从援助项目的有效性来看，2016年非洲晴雨表调查显示，对中国在非洲的正面形象最重要的有利因素为其对基础设施/发展和经济的投资以及其产品的成本。（见图4）中国的援助一般都是物资支持和成套项目建设，项目建设的实施都由中国的公司和机构直接完成。这种方式可能不利于培养当地的能力，但由于不涉及直接的资金，可避免腐败的发生，同时减少了交易成本。自20世纪50年代以来，成套项目和一般物资援助占中国对外援助支出总量的70%—80%，中国对非援助也以成套项目为主。（表5）
但是，根据历史经验，实践证明，仅依靠无偿援助很难改变非洲的贫困状况。顺应这种形势，中国政府应积极探讨新型的援助方式，考虑优化援助的效果，特别是将援助用于与非洲公众生活密切相关的领域，用最少的开支取得更大的成效，从而真正推动受援方民生改善，提高非洲的自主发展能力。
五、 结论
中国的对外援助特别是对非援助在过去50多年中积累了丰富的经验，形成了不同于西方以发展干预为特点的支持性援助体系，为有效帮助非洲和其他发展中国家提供了不同的模式。根据2013年4月美国全球发展中心发布的一份报告，该报告把ODA和其他官方流动（Other Official Flows，OOF）两项之和作为对外援助数额。报告称2000年至2011年，中国共为50个非洲国家援助了1673个项目，援助总金额大越位750亿美元同一时期，美国对非援助大约为900亿美元，中美两国对非援助的规模已差距不大。[31]。
从上图可以看出，从2000年开始，中国对非洲的援助已经和美国基本相当，在2006年，中国已经超过美国对非援助额，基本DAC对非洲援助总额的近三分之一。非洲已经成为我国对外援助金额最多、援助力度最大的地区，并在我国对外援助体系中占据着主导地位。但是，分析近年来中国对非洲援助的国别和领域分布以及非洲公众的满意度，中国对非援助还面临诸多挑战。
首先，中国对非洲援助的国别分布的不均衡。截至2013年，中国援助非洲的国家已经达到52个，基本上覆盖了全部的非洲国家。但从援助金额上看，地域分布却极为不均衡，2000-2011年中国援助非洲的最多的10个国家的金额约占中国全部援非金额的70%，对加纳一个国家的援助甚至占到了全部援助额的15%[32]（52），显示出援助资金区域分布的巨大差异性。
其次，中国对非援助的领域分布不均衡。中国对非援助的70%以上的资金集中在与经济发展相关的基础设施建设上，对政府建设、教育等领域的援助金额不足5%[32]（52）。另外，中国对非洲援助方式多种多样，但债务减免及低息贷款却在我国对非援助中占据主导地位，相比之下， 其他集中方式的援助金额较少。
第三，中国对非援助多为“捆绑式援助”。中国对非洲的援助很多时候并不是独立进行的，而是与其他具有商业性质的项目结合在一起，二者之间难以区分，直接投资和有偿的项目援建等已经成为中国对非援助的一部分，中国对非洲的援助一般包含在经济贸易往来当中。这一方面顺应了双方南南合作的主题，互利共赢；但另一方面，由于我国这种打包式的援助，造成了我国对非援助金额统计上的困难，在一定程度上也影响了国际评价和非洲公众的评价。但是，目前看来，这种“捆绑式援助”的方式并不能从根本上改变，因为如果一旦将援助和贸易分离开来，就会导致援助和市场原则、比较优势甚至互惠互利相隔离，也不利于当前非洲的经济发展。
当前，中国仍处在国际发展合作的学习阶段。所以，从援助管理角度看，中国政府应进一步提高合作项目的透明度，更加开放和主动地提供更好的数据，并使相关法律法规更加明确，这也能增加中国政府对国内纳税人和国际社会的责任感。从援助效果角度看，中国企业由于还没有完全遵守所在国国内的法律法规，造成合作满意度较低。为此，应加强企业的教育和培训，接受东道国政府的检查和评估，同时，中国政府应该用心倾听发展合作伙伴的声音，鼓励企业履行它们的企业社会责任，并与当地社区和民间社会组织紧密合作，做好项目的监测和评估工作，注重援助和项目合作的有效性、包容性和可持续性。
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（责任编辑：北 纬）
〔摘要〕 通过对国际发展援助和中国对非援助的政策沿革进行梳理，可见中国对非援助的政策发展脉络和国际发展援助的历史沿革紧密相连，中国也逐步形成了不同于西方发展干预为特点的支持性援助体系，为有效援助非洲和其他发展中国家提供了新路径。文章采用2015年皮尤研究中心全球态度项目数据和2016年非洲晴雨表对于中国对非洲影响力的调查数据，分析了非洲公众对于中国援助的效果评价。调查结果表明，中国在对非援助中不应盲目扩大援助规模，应该考虑优化援助的效果，特别是将援助用于与非洲公众生活密切相关的领域，用最少的开支取得更大的成效，从而真正推动受援方民生改善，提高非洲的自主发展能力。
〔关键词〕 中国；非洲；援助政策；效应评价
〔中图分类号〕D8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2018）01-0101-11
一、 问题提出与文献回顾
第二次世界大战结束以来，国际发展援助逐渐成为重要的发展干预手段之一，在促进发展中国家消除贫困、改善环境、能力培训、提高社会治理效率等方面发挥了越来越重要的作用。 现有国际援助体系是援助非洲的基本保障，这一体系既包括发达国家专业或地区组织在内的多边或准多边援助机构，也有发达国家的双边对非援助；既有官方发展援助，也有民间非政府组织援助；既有发达国家援助，也有发展中国家援助。回顾中国对外援助的历史，中国从20世纪50年代开始在接受苏联援助的同时开始援助其他国家，这种援助带有强烈的意识形态输出的特点；而同期西方开始了以现代化模式输出为特点的国际发展援助，同样具有意识形态输出的性质。20世纪80年代以后，中国开始接受西方援助并同时开始改变其自身的外援政策和方向，逐渐减少意识形态输出的内容而增加地缘政治和经济利益的考量[1]。随着中国经济的不断增长，中国不断增加对外援助的规模特别是对非洲的援助，中国日益成长为对外援助的中坚力量。自从1970年以来，撒哈拉以南非洲国家已经接受了超过3000亿美元的发展援助[2]（15），但非洲却为什么还“似乎迷失在现代世界里”？2009年赞比亚女学者丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）出版了一本对西方主导下的国际社会对非援助政策具有尖锐批判性和强烈思想冲击力的著作——《援助的死亡》（Dead Aid）[2]，引起国际学术与舆论界的高度关注。作者在书中深刻地分析了对非援助政策失效的原因和探讨非洲国家未来发展的新思路和新出路。同时，她认为中国的对非援助与西方传统带有政治附加条件的援助、恩赐式的人道主义捐款不同，是在平等的条件下，在贸易、投资和金融等领域的南南合作框架下的合作伙伴关系[2]（4）。但是在西方学界，对于中非关系仍然存在三种代表性观点：帝国主义、全球化和休戚与共，目前来看，帝国主义论调在西方决策者、学者和媒体评论中最为流行[3]。这种观点就会延伸出中国对非援助和西方援助的性质是否相同，中国的对非援助政策有何变化，中国对非援助的效应究竟如何等一系列问题。所以，本文尝试在分析国际发展援助的新形势和中国对非援助政策转向的基础上，运用相关数据阐释中国对非援助的实施效果，以期为进一步提高援助效益提供建议。
近年来，国内关于中国对非洲援助的研究呈现高速增长状态，以“中国对非援助”为主题的著作大多出现在2006年中国发布《中国对非洲政策文件》以后。比较有代表性的有：刘鸿武、杨洁勉主编的《中非合作50年：背景、进程与意义——中国学者论中非关系》以论文形式，就中非关系中的政治合作、经济合作、法律合作、农业合作、发展援助、基础设施合作等问题进行了分析，但囿于篇幅所限，仅做了概述性分析[4]。李安山的“全球化过程中的南南合作：中国对非援助的理念与行动”把中国对非洲援助置于全球化的視野中，考察了中国对非洲援助实践的方式和历史分期问题，并且指出西方援助非洲往往附带政治条件，而中国援助非洲则是基于平等相待与互相尊重、互利双赢与共同发展、不附加政治条件与不干涉其他国家的内部事务、强调培养自力更生的能力等原则之上[5]。还有一些文章是驳斥西方国家对中国援助非洲的谬误看法和对“新殖民主义”的批判研究。如李安山的“为中国正名：中国的非洲战略与国家形象”一文认为不断扩展的中非关系屡遭西方大国及媒体的误读、曲解甚至攻击，中国的国家形象因此受到损害。中国应有一个国家形象塑造的全方位策略：行动上做到有理、有利、有节，宣传上应注意内容、途径和宣传者三个方面[6]。胡美、刘鸿武在“意识形态先行还是民生改善优先？——冷战后西方‘民主援非与中国‘民生援非政策之比较”一文中，详细考察了西方和中国对非战略的调整，并探索了两种援非模式产生不同效应的原因，作者还创造性的提出国际援助理论创新的视角应是基于非洲发展的视角，非洲任何成功和可持续的发展只能是内源性的而不是外力推动的[7]。更值得一提的是有的学者通过对非援助的发展开始不断探寻国际援助理论的创新。如胡美在“中国援非五十年与国际援助理论创新”一文中指出，中国对非援助“这种援助的外交逻辑和交往思维完全摆脱了西方国家与非西方国家交往的模式，形成了一种基于中国气质的新的国际援助模式。这种模式不仅挑战了传统的国际援助理论，而且大大影响了南南交往的模式，并日益成为亚非国家间交往的新的理论基础”[8]。综上所述，国内学者对中国对非洲援助问题研究多是宏观地梳理和介绍援非历史，政策方面的研究深度和广度不够，尤其是对非援助理论层次的探究还比较欠缺，缺乏整体性和系统性，对整个理念体系甚至中国对非援助的理论框架思考得较少。
国外学者通常从本国立场出发研究中国对非洲援助的目的、方式、效果及影响。代表性的著作有：英国学者哈奇森·艾伦“中国非洲革命”中着重对中国援助非洲的动机进行了探讨[9]。瑞典学者佩尼·戴维斯的《中国与非洲消除贫困——走向互利双赢？》从西方的角度，全面考察了中国对非洲援助的相关问题，值得中国政府和学者的反思[10]。美国学者黛博拉·布罗蒂加姆的《龙的礼物：中国对非洲的真实故事》从西方学者的角度，客观、全面地分析和解读了中国对非洲的援助、方法和实践[11]。
总体而言，以往的研究较少从国家发展援助的大框架下思考中国对非援助的政策转向，并由此对其进行政策效应评价。本文试弥补这一缺憾，用动态性、整体性的思维分析中国对非洲援助问题。
二、 国际发展援助的新格局及政策转向
国际发展援助是国际政治经济关系的重要组成部分。狭义的国际发展援助，又称“官方国际发展援助”（Official Development Assistance，ODA），指国家政府或多边发展机构以促进经济发展为目的向发展中国家提供的优惠贷款和赠款。它是一种特殊形式的政府间的转移支付[12]（1）。经济合作与发展组织（OECD）在1969年对官方国际发展援助设定了三个标准：由援助国官方承担；以推动发展中国家的经济发展并促进其福利增长作为主要目标；援助资金以优惠条件提供，贷款中至少包括25%以上的赠款（以10%的折扣率计算）[13]。更为广义的国际发展援助还包括国际非政府组织提供的优惠或无偿的物品、资金與技术。因马歇尔计划对战后欧洲国家的重建和发展都起到了重要作用，所以通常被视为国际发展援助的正式开始[12]（23）。第二次世界大战以来，国际发展援助逐渐成为重要的发展干预手段，促进发展中国家在消除贫困、改善环境、能力培训、提高社会治理能力等方面日益发挥重要的作用，其体系也在不断调整与完善。金融危机以后，各国在国际发展援助政策方面也进行了一定调整，但总体而言，国际援助体系的援助主体不断增加、援助体系逐渐呈现出制度化和规范化特征。
（一） 新世纪以来国际发展援助的新格局
国际发展援助格局一般可以从援助主体、受援国、援助方式、援助领域等四个要素进行分析，援助主体主要是指提供国际发展援助资源的主体，主要包括双边机构、多边机构、非政府组织和私人部门等；受援国主要是指接受国际发展援助资源的主体，主要是指发展中国家和地区；援助方式主要是国际发展援助资源流向受援国的方式和途径，根据内容可以分为财政援助、技术援助、粮食援助和债务减免等方式。援助领域主要是指国际发展援助资源投向的部门，按照OECD的统计口径，主要可以分为社会性基础设施和服务、经济性基础设施和服务、生产部门、综合部门等领域。从二战结束至今，国际发展援助格局经历了多次的调整和变迁，一直处于动态的变化过程中，根据不同阶段国际发展援助的特点，可以将其分成四个阶段：即第一阶段，从二战结束到20世纪50年代末，国际发展援助格局初步建立时期；第二阶段，从20世纪60年代到70年代末，国际发展援助格局的发展时期；第三阶段，从20世纪80到90年代，国际发展援助格局的结构调整阶段；第四阶段，从2000年至今，国际发展援助的回归和新发展阶段，新兴经济体开始从传统的受援国向援助国转变。（参见表1）
2000年《千年发展目标宣言》和2005年《巴黎有效援助宣言》后，国际发展援助格局发生了显著变化，各国为推动国际援助体系的改革指明了方向。
1. 援助主体格局的变化
国际发展援助开始于第二次世界大战后美国推行的“马歇尔计划”，初期进行对外援助的主体是国家和政府间组织。但是随着对外援助的不断发展，援助的主体呈现多元性。目前国际援助体系由150多个多边机构、33个双边机构[其中24个国家为经济合作与发展组织（OECD）的发展援助委员会即DAC的成员]，提供了大量ODA但非DAC成员国的政府和正在迅速成长的全球纵向基金会（Vertical Global Funds）组成[14]（52）。目前官方发展援助（ODA）仍然是国际发展援助的主要形式，但是很明显其所占份额正在逐年下降，从20世纪90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10个百分点。非政府组织和非DAC成员国的ODA援助增长较快，非政府组织援助从20世纪90年代末到2008年上升了5.78个百分点，非DAC成员国从1.88%上升到6.13%[15]（40），但是其在整个国际发展援助中的比重仍较小。（参见表2）
2. 受援区域的变化
从援助流向的洲际分布情况来看，亚洲、非洲一直都是国际发展援助的重点区域，获得援助规模基本维持在70%左右，非洲获得援助的规模平均要略高于亚洲地区。2001年前，亚洲接受的发展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地区接受的发展援助占全球的42%，亚洲仅占37%；2003年，这种差距进一步拉大，非洲占47%，而亚洲降到5%，2004年以后，流向亚洲和非洲的援助规模比重则出现波动性变化，总体而言，国际发展援助的重心在向非洲倾斜。（参见表3）
3. 援助方式的变化
国际发展援助旨在通过经济援助的方式来解决受援国在发展过程中所面临的经济、社会、环境、政治等各种问题。根据援助资源的使用方式可以将国际发展援助分为项目援助、方案援助和预算援助[15]（44），其中项目援助是发展援助最主要的方式。但是近年来，《巴黎宣言》等国际发展援助公约呼吁要越来越多地尊重受援国的意愿和需求，强调受援国在援助体系中的参与程度和主体意识，因此，方案援助和预算援助则受到更多的青睐。另外，与占主导的南北合作相比，南南合作的运作机制更为灵活，出现了三边和多边合作机制的尝试，共同向其他发展中国家提供发展援助。
与西方传统发展援助国对外援助的理念与模式不同，中国在分析国际发展援助理论脉络“碎片”的基础上，形成了既符合南南合作共性，又有中国特色的参与式的“援助+合作”模式，即坚持“平等互信、互利共赢”的南南合作核心要义，政治上互相尊重主权，平等互助，不附带任何政治条件，从意愿性合作转向政策性实质性合作，从局部性合作转向整体谋划、全局性合作，从阶段性合作转向机制性安排，经济上坚持互利共赢、共同发展，从主要以知识合作为主逐步转向知识合作、技术转移、投资与贸易合作全面发展，以经济合作促进受援国找到独立自立的可持续发展道路。
4. 援助领域的变化
国际发展援助的前期主要是直接对受援国经济基础设施和生产部门进行援助，即直接的经济干预是主要的援助手段。随着发展中国家危机事件不断爆发，如拉美债务危机、非洲大饥荒、国际贫困问题的加剧等，国际发展援助的重点开始关注人才培养和服务建设，对发展中国家的软领域进行干预。20世纪90年代中期后，国际社会制定了以消除贫困、教育、医疗等8个领域问题为主的千年发展目标，气候变化、促进贸易、农业领域等方面的援助也逐渐兴起，成为近年来国际发展援助的重点。同时，中国对非洲援助也在努力探索新的援助方式，将投资、贸易同援助更好地结合起来，动员更多的资金和人力来达成非洲的经济大变革[16]。（参见表4）。
（二） 国际发展援助的反思与政策转向
从总体上看，国际援助格局并没有出现实质性的巨大变化，DAC仍然是国际援助的主体，但是，新兴国家和国际非政府组织在国际发展援助中的参与程度正在快速提升，正在逐渐动摇了原有的以西方大国为主导的OECD-DAC国际援助体系的基础，新兴援助国正在以“南南合作”的方式为国际发展援助提供新的理念和实践源泉。以中国为代表的新兴援助国挑战了传统的西方国家主导的“发展霸权”，为非洲等发展中国家提供了新的“选择可能性”[17]。
从2005年的巴黎宣言以来，国际发展领域已经把“援助有效性”（Aid Effectiveness）放在首要的改革日程上。丹比萨·莫约（Moyo）在《援助的死亡》一书中提出：“援助（书中指的是系统性援助，不包括人道主义援助和紧急援助）不但没有促进非洲经济发展，反而使穷人更加贫困，经济增长更加缓慢”[2]，引起了国际发展援助领域褒贬不一
的学术争议，引发了
发达国家内部对国际发展援助的集体反思及对援助有效性的探究。2011年在釜山召开的第四届援助实效性高层论坛通过了《釜山宣言》，提出国际援助政策应当从关注“援助有效性”转换为关注“发展有效性”，这意味援助的改革不能只限于援助本身，更应该注重于援助的目标如何实现。
新兴国家的快速发展正在改变国际发展的传统格局，这不仅是因为新兴国家的经济能力，更重要的是其采用的发展方式。新兴国家采用的以发展为中心的发展援助方式直接挑战了西方以治理为中心的援助体系。新兴国家以優惠贷款为主要方式的与发展中国家的经济技术合作，无论在资金、技术还是交易成本方面都深受发展中国家的欢迎，这种“硬援助”比“软援助”更符合发展中国家的需求。在内部和外部环境的变化下，国际发展合作呈现了合作理念和实践方式多元化的格局，以西方为主的发展意识形态和实践框架受到了挑战。国际发展合作治理结构中的单向“发达-不发达之间的援助-受援”二元关系演变成了“发达-新兴-不发达国家之间合作”的多元关系，南南合作为其提供了范本，中国国家主席习近平在联大的讲话和中国政府的一系列举措更是标志着国际发展援助多元共治时代的到来。
三、 中国对非洲援助的政策转向
改革开放前，中国对外援助的理念坚持的是独立自主、自力更生，随着国际形势的转变，中国对外援助有了新的认识和判断，为了顺应时代主题和世界经济发展趋势的潮流，改革重心转移到经济建设，互惠互利、共同发展是新时期中国对外援助的新思路。在全球化时代，援助关系其实也是一种合作关系，需要双方的积极参与，只有互惠互利，才能激励援助国与受援国间保持长期合作，并提高合作水平，通过合作实现共同发展。
进入21世纪以来，基于国际环境的变化和非洲战略地位的提升，中国和西方在加强与非洲关系的同时，都加大了对非援助的力度。特别是随着2000年10月中非合作论坛成立，中国对非洲援助进入全新阶段，会议通过的《中非经济和社会发展合作纲领》就贸易、投资、援助及减免债务等多方面的合作确立了框架。在2006年召开的中非合作论坛北京峰会上，中国推出促进中非合作的“八项措施”，同年，中国政府发布了《中国对非洲政策文件》，表示“支持非洲国家发展经济、建设国家”，并慎重宣示中国政府将从中国人民和非洲人民的根本利益出发，致力于建立和发展“政治互信、经济共赢、文化互鉴”的“中非新型战略伙伴关系”[18]。到2009年11月，在中非双方努力下，中方不但全面兑现“八项措施”，双方合作还在经贸区建立等多领域实现突破，2011年，中非贸易额达到1663美元，比2009年增长83%。2012年7月，中国政府推出未来三年（2013-2015年）在5个重点领域支持非洲和平与发展事业、推进中非新型战略伙伴关系的具体措施。
2013年3月，中国国家主席习近平就任后首次出访就选择了非洲，提出“真、实、亲、诚”对非政策理念和正确义利观，郑重宣布中国永远做非洲国家的可靠朋友和真诚伙伴，为中非关系发展指明了方向。外交部长王毅在谈习总书记这四字外交政策时进一步解释说：中非是命运共同体，永远做可靠朋友和真诚伙伴，相互支持、相互帮助，努力实现各自的“中国梦”和“非洲梦”[19]。2014年5月，国务院总理李克强访问非洲，提出中非开展“六大工程”和“三大网络”合作倡议，为中非合作规划了蓝图。2015年，有17位非洲国家领导人访华或来华出席活动，为近年来最多。中非高层密集往来，增进了双方政治互信，加强了在地区和国际重大问题上的沟通与协作。总体而言，从发展方向上看，中国对非援助正在向“扩大规模、创新方式和提高效果”[20]的方向努力，这种变化不仅体现在政策转变和数据变化上，也体现在国际社会和受援国的效用评价。
从中非双边缔结的政策文件中观察，2011年，中国发表了第一个对外援助白皮书，标志着中国对外援助开始走向了公开化和透明化。由此，中国的对外援助体系的立体化和综合性特征日益凸显，并日渐成为中国国际形象的重要组成部分。近年来，中国经济发展进入攻坚阶段，需要更加稳定的国际环境，对外援助作为国家的一项战略性支出，在发展和巩固我国和发展中国家的友谊、促进双边经贸关系、维护国家利益和安全等方面发挥的作用不可替代。2014年，中国政府再次发布《中国的对外援助》白皮书，介绍了2010年至2012年中国对外援助情况，也是对2011年发布的白皮书进行补充和延续。与2011年的白皮书相比，中国政府确立了“相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢”的基本原则，秉承“不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路”的理念[21]，将重点援助区域放在了亚洲和非洲以及低收入发展中国家。
另外，中国政府在时隔10年之后，2015年12月再一次发表了《中国对非洲政策文件》，同2006年相比，此文件明确中非要建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系，目标在于巩固和夯实中非命运共同体。并且明确指出“加强同非洲国家的团结与合作始终是中国独立自主和平外交政策的重要基石，是中国长期坚定的战略选择。新形势下，中国将秉持真实亲诚对非政策方针和正确义利观，推动中非友好互利合作实现新的跨越式发展”[22]。合作方式拓展为助推非洲工业化，助力非洲农业现代化，全面参与非洲基础设施建设，加强中非金融合作，促进中非贸易与投资便利化，深化资源能源合作，拓展海洋经济合作七个方面。将援助重点放在人力资源开发、基础设施建设、医疗卫生、农业和粮食安全、气候变化、防治荒漠化、野生动植物和环境保护以及人道主义援助等领域，提高非洲的自主发展能力。
总体而言，中国对非援助不同于OECD-DAC的传统援助，致力于激发非洲的内生性发展动力。用投资刺激市场发挥主导作用，用贸易让中非之间发挥比较优势，将援助集中于大型公共工程和基础设施，让政府和市场的作用有机结合，促进非洲本土经济增长和减贫，逐步摆脱援助依赖。
四、 中国对非洲援助的效应评价
对于援助功效的分析大多可分为两类：援助乐观主义与援助悲观主义。从21世纪初开始，援助大幅增加，这表明援助乐观主义者占了上风，已成功劝说各国政府相信援助有效，增加援助会有好的效果。但情势并非一向如此，在20世纪90年代末之时，是援助悲观主义者占据上风，全球对非援助出现下滑，援助对发展的影响呈现不确定性。从对援助进行分析的历史看，观点也一直在这两者之间摇摆不定[23]（26）。作为外交政策的一个重要组成部分，对外援助服务于援助国的国家利益以及人道主义需要[24]，但这并不意味着对外援助完全由援助国的外交政策目标驱动；相反，援助活动也会影响受援国的国内政治[25]。所以探讨援助效果问题，一方面可以考察援助是否实现了援助国及受援国的政治意图和预定目标，另一方面可以考察受援国的经济社会发展以及对援助国的公众评价等指标。力求受援国在援助行为发生过程中逐渐演化成“非捆绑性援助”（untied aid），强调受援国在发展中的自主性[26]。因此，本文从援助客体角度评价中国对非洲的援助成效。
中国的对外援助从开始起步除了受到政治和意识形态的影响之外，也受到中国传统文化价值的影响，既予以弱者最大可能的道义支持而且不视之为对受援国的恩赐，因此中国的援助一直坚持尊重受援国的主权，不附加任何条件的原则。基于此，受援方——非洲公众对援助的评价对于援助效果和可持续性至关重要。
受援国当地居民和官员并不是被动地接受援助国的项目，他们在项目周期的各个环节都可能发挥其能动性，不断形塑其他行动者的行为和项目过程，使其进入自己的“项目”，按照自己的意愿运行[27]。因此，发展项目并非是从目标到结果的简单的线性过程[28]。
首先，从援助的需求角度看，2015年皮尤研究中心全球态度项目调查结果显示，大多数被调查的非洲公众（68%）认为自己国家需要更多的国际援助。其中塞内加尔、布基纳法索和乌干达三国超过80%的公众持有这个观点，而人均国内生产总值（GDP）水平较高的南非则仅有26%的公众认为有必要获得更多的国际援助。（见图1）当被问到自己国家在哪些方面亟待提高时，多数非洲公众表示医疗健康和教育是首要关注[29]。
其次，从援助的认可程度来看，2016年10月非洲晴雨表发布的报告显示，在被调查的35个国家中，认为“非洲人是否清楚地认识到中国经济活动在其国家的重要性”，超过三分之二（69%）的受访者表示，这些活动具有“一定影响力”（27%）或“很大影响力”（42%）。依据国家来看，马里（90%）、加蓬（87%）、喀麦隆（81%）和尼日尔（80%）中超过80%的公众认为中国的经济对于其国家有“一定影响力”或“很大影响力”，而在圣多美和普林西比（43%）和摩洛哥（49%）选择该项的只有不到一半[30]。（见图2）依据性别来看，男人（73%）比女人（66%）、城市居民（73%）比农村居民（67%）认为中国的影响力更大（见图3）。[30]
总体而言，近三分之二（63%）的非洲人认为，中国的影响“较为”或“非常”积极，而只有15%的非洲人认为较为或非常消极，赞成的观点在马里（92%）、尼日尔（84%）和利比里亚（81%）最为普遍[30]。非洲民眾不仅仅认可中国在非洲的重要经济和政治角色，同时普遍认为中国是为非洲经济发展做“加法”，中国的经济发展方式对其具有较好的示范效应。
最后，从援助项目的有效性来看，2016年非洲晴雨表调查显示，对中国在非洲的正面形象最重要的有利因素为其对基础设施/发展和经济的投资以及其产品的成本。（见图4）中国的援助一般都是物资支持和成套项目建设，项目建设的实施都由中国的公司和机构直接完成。这种方式可能不利于培养当地的能力，但由于不涉及直接的资金，可避免腐败的发生，同时减少了交易成本。自20世纪50年代以来，成套项目和一般物资援助占中国对外援助支出总量的70%—80%，中国对非援助也以成套项目为主。（表5）
但是，根据历史经验，实践证明，仅依靠无偿援助很难改变非洲的贫困状况。顺应这种形势，中国政府应积极探讨新型的援助方式，考虑优化援助的效果，特别是将援助用于与非洲公众生活密切相关的领域，用最少的开支取得更大的成效，从而真正推动受援方民生改善，提高非洲的自主发展能力。
五、 结论
中国的对外援助特别是对非援助在过去50多年中积累了丰富的经验，形成了不同于西方以发展干预为特点的支持性援助体系，为有效帮助非洲和其他发展中国家提供了不同的模式。根据2013年4月美国全球发展中心发布的一份报告，该报告把ODA和其他官方流动（Other Official Flows，OOF）两项之和作为对外援助数额。报告称2000年至2011年，中国共为50个非洲国家援助了1673个项目，援助总金额大越位750亿美元同一时期，美国对非援助大约为900亿美元，中美两国对非援助的规模已差距不大。[31]。
从上图可以看出，从2000年开始，中国对非洲的援助已经和美国基本相当，在2006年，中国已经超过美国对非援助额，基本DAC对非洲援助总额的近三分之一。非洲已经成为我国对外援助金额最多、援助力度最大的地区，并在我国对外援助体系中占据着主导地位。但是，分析近年来中国对非洲援助的国别和领域分布以及非洲公众的满意度，中国对非援助还面临诸多挑战。
首先，中国对非洲援助的国别分布的不均衡。截至2013年，中国援助非洲的国家已经达到52个，基本上覆盖了全部的非洲国家。但从援助金额上看，地域分布却极为不均衡，2000-2011年中国援助非洲的最多的10个国家的金额约占中国全部援非金额的70%，对加纳一个国家的援助甚至占到了全部援助额的15%[32]（52），显示出援助资金区域分布的巨大差异性。
其次，中国对非援助的领域分布不均衡。中国对非援助的70%以上的资金集中在与经济发展相关的基础设施建设上，对政府建设、教育等领域的援助金额不足5%[32]（52）。另外，中国对非洲援助方式多种多样，但债务减免及低息贷款却在我国对非援助中占据主导地位，相比之下， 其他集中方式的援助金额较少。
第三，中国对非援助多为“捆绑式援助”。中国对非洲的援助很多时候并不是独立进行的，而是与其他具有商业性质的项目结合在一起，二者之间难以区分，直接投资和有偿的项目援建等已经成为中国对非援助的一部分，中国对非洲的援助一般包含在经济贸易往来当中。这一方面顺应了双方南南合作的主题，互利共赢；但另一方面，由于我国这种打包式的援助，造成了我国对非援助金额统计上的困难，在一定程度上也影响了国际评价和非洲公众的评价。但是，目前看来，这种“捆绑式援助”的方式并不能从根本上改变，因为如果一旦将援助和贸易分离开来，就会导致援助和市场原则、比较优势甚至互惠互利相隔离，也不利于当前非洲的经济发展。
当前，中国仍处在国际发展合作的学习阶段。所以，从援助管理角度看，中国政府应进一步提高合作项目的透明度，更加开放和主动地提供更好的数据，并使相关法律法规更加明确，这也能增加中国政府对国内纳税人和国际社会的责任感。从援助效果角度看，中国企业由于还没有完全遵守所在国国内的法律法规，造成合作满意度较低。为此，应加强企业的教育和培训，接受东道国政府的检查和评估，同时，中国政府应该用心倾听发展合作伙伴的声音，鼓励企业履行它们的企业社会责任，并与当地社区和民间社会组织紧密合作，做好项目的监测和评估工作，注重援助和项目合作的有效性、包容性和可持续性。
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（责任编辑：北 纬）
