关于精益政府的理论考察
潘墨涛
〔摘要〕 精益的源头为二战后日本企业管理的“改善”思维，改善意味着改进。精益即“改善+创新”，在改善的基础上，不断追求工作精进，不放过任何变革的机会。精益政府是对如何建设“老练的”政府、体现公共价值的政府的新思考，其核心在于始终围绕“人员发展”的目标施以变革，哲学理念是其重要基础，变革工具是其重要内容。该理论的演进经历了改善思想、精益思想与精益管理、精益政府三个阶段，描述了一个政府治理自下而上的變革路径，即从基本的、基层的、简单的治理流程改进出发，向上扩展到政府治理文化、领导力等“上层建筑”的精益化，从而带来政府整体的、持久的变革。
〔关键词〕 精益政府，精益思想，精益管理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0104-07
从理论上来考察，精益政府源起于二战后日本丰田精益生产模式，起初主要是为了解决生产中的细节问题，这种模式经过不断发展和总结，从持续改善、精益思想、精益管理一步步完善，最终被用以关注和解决政府治理中的浪费问题。简单而言，“精益”就是指通过学习，做得更好，浪费更少；而所谓“精益政府”，则是指应用精益生产原则和方法以辨识并实现最为高效、最为有价值的途径，指导政府公共服务提供行为。对于政府部门而言，精益关注于以尊重的态度管理和服务公民，以及通过减少工作流程中的“浪费”和“低效”持续改进服务的供给。也就是说，从“精益”（lean）到“精益思想”（lean thinking）和“精益管理”（lean management），最终引入政府改革，意即在管理中学习先进方法，探求精益求精，以更少的成本追求更多的效益，以专注的态度和问题意识求得“拨云见日”，去伪存真，达成“少而精”的目的，并最终为政府改革开拓新思维。
一、精益政府的理论源起
精益的源头为二战后日本企业管理的“改善” 思维，“改善的要义简单又直接：改善意味着改进。此外，改善意味着涉及所有人的持续不断的改进……改善哲学认为，我们的生活方式——包括工作生活、社会生活以及我们的家庭生活——理应得到不断的改进” 〔1 〕3。在改善的语义下，管理工作主要包括两项功能：维护和改进。维护是指维持现行管理、技术和操作标准，以及通过培训、纪律以支持现行标准；改进则指提升现行标准的活动，具体分为改善和创新，改善是较小的持续改进。创新则是剧烈的改进。所以，将“改善”理解为不断的、持续的、精进的改进，PDCA循环与SDCA循环是重要的开端。
（一）从PDCA、SDCA到公共部门4P模型
改善过程的第一步就是建立组织的PDCA循环。PDCA循环发挥“改进”功能，从计划-执行-检查-调整（plan-do-check-act）出发，根据现状问题建立改进目标，制定行动计划并实施，检查执行过程是否符合预期，最终建立和执行新的标准化程序。SDCA循环，即标准化-执行-检查-调整（Standard-do-check-action），它则担负着“维护”的功能。“SDCA循环的目的是使现行的流程标准化和稳定化，而PDCA循环的目的是对现行的流程加以改进。SDCA强调的是维护，而PDCA循环强调的是改进” 〔2 〕6 。毫无疑问，SDCA循环为精益思想“标准化操作”理念的落实提供了最基本的方法，任何改善、任何变革都是为了获得更好更优的标准化工作方法与流程，而SDCA标准化之后则是新一轮的改善，这是精益思想的初衷（详见图1）。
图1 改进活动在SDCA和PDCA之间交互进行的方式
随着改善思想的发展，改善的重点也开始聚焦于如何消除组织行为中的浪费。具体而言，“浪费”的意义不仅指资源的无效使用，它的深层含义在于：工作的每一流程都应当创造附加价值，浪费即指不能创造附加价值的所有行为。随着改善思想在企业管理实践中的影响力不断扩大，管理者们产生了“任何组织都可以应用改善以提高行动价值”的理念，并逐渐意识到在政府和其他公共组织中同样存在着各种形式的不能创造附加价值的“浪费”，改善在公共组织中大有用武之地。为了在公共部门实施改善，全球改善咨询集团结合公共部门的实际情况，制定了一系列改善的准则，设计了公共部门改革的4P（即人员参与People Involvement、工作现场改进Gemba ImProvement、流程改进Process Improvement、政策评估Policy Evaluation）模型（详见图2），以推进公共部门持续改善 〔2 〕73。
图2 公共部门改革的4P模型
公共部门改革的4P模型基本上针对政府和其他公共部门在公共产品生产与供给的“流程”问题，聚焦于使公共价值准确、及时地在公众身上实现，从工作现场改进、流程改进、政策评估、人员参与等四方面将改善思想在公共部门中较为适用的工具“串”了下来。虽然其提出了对政策的评估，但并不涉及政府及其他公共部门的公共决策改进，即不涉及“公共性”、公共价值流的公众“拉动”问题，这与之后发展出以精益思想改善政府治理的思维有所区别。
（二）从精益思想到精益管理
随着改善思想的发展，精益思想得以明确提出。在理论上，精益思想以持续改善为基础，从单纯的“现场改善”、流程改进扩展到包括办公室精益化等领域；在工具上，又将精益的基本思想与六西格玛管理方法相结合，创新出“精益六西格玛”，将原本的六西格玛质量控制工具（改善企业质量流程管理的技术）与改善理念相结合，开发出包括DMAIC（即界定Define、测量Measure、分析Analyze、改进Improve、控制Control）、复杂价值流程图（CVSM）在内的近100个管理工具。可以认为，与“改进”的意义相近，精益即“改善+创新”，即在改善的基础上，不断追求工作精进，不放过任何变革的机会。可以说，精益是开放的思想体系——以改善为基础，但又不限于改善。
精益思想发展经历了三个过程：“日本丰田方式的形成与完善阶段，这是第一个阶段，在这个阶段，主要是日本在推动；第二个阶段是将丰田的这种方式总结升华使之系统化的过程，这是第二个阶段，在这个阶段，美国是精益思想系统化的推动者；第三个阶段是，在现有的基础上如何才能使精益思想发挥更大的作用，如何才能使之与现在高速发展的经济，以及高度的信息化相接轨，是精益思想革新的时代。” 〔3 〕从思想到管理实践，从企业到政府，精益的步伐永无止境。
精益管理建基于具体的精益工具之上，没有解决不同问题的精益工具，精益管理也将失去其存在意义。因此，价值流图（Value Stream Mapping，VSM）、“5S”管理等工具被实验开发出来。价值流图是对过程流（包括将产品或服务最终交付客户的过程，称为“价值流”）高度可视化表现形式的一种发展。价值流图的勾画专注于确认非增值活动的来源和可能的优先改进活动，一般在3到4个工作日内完成。“5S”管理是一种工作场所组织方法，包括五个日文单词（翻译成英文就是五个首字母为S的单词）：“整理”（Sort）、“整頓”（Set in Order）、“清掃”（Shine）、“清潔”（Standardize）和“躾”，即素养（Sustain）。另外，精益六西格玛方法也在企业管理中得到广泛应用。精益六西格玛方法直面企业产品低质量所产生的浪费、不断走向零缺陷的理念，使其在很多生产领域获得前所未有的成功。事实上，就方法论层面而言，精益思想是一个开放的体系，只要有益于精益的实现，任何行之有效的办法都可以注入精益思想，而这些推动组织精益化的工具，为精益管理的实现提供了可能。
理解精益管理，需要打破对现代管理理念的惯性依赖。精益管理虽然在实际操作中强调渐进、问题解决型的小变革，但实际上却带来了对当前管理理念的革命性发展。与现代管理体系相比较，精益管理更加强调改善生产减少浪费的责任，关注变革的过程和过程的变革，以提问的形式探讨当前存在的问题，以实验的形式寻找问题解决方案，以现场学习代替正规教育培训以彻底务实，以切身了解问题并拥有问题解决技能意识的一线生产团队负责改善流程和执行标准化生产，并从现场观察得来的经验进行管理决策，将现代管理关注组织纵向结构改为精益管理关注“横向的”一个个问题解决小组，以从慢到快的渐进步伐推进精益变革。
除了以上精益政府的直接“理论之源”，科学管理理论、新公共管理理论以及治理理论都是精益思想、精益管理进入政府管理理论的重要基石，这些理论思想的积淀，让精益政府理论逐渐成为一个较为完整的思想、行为体系。
二、精益政府的理论演进及前沿研究
塞尔兹尼克指出：“人类追求的理想不是過于庞大的政府……相反，理想状态是老练的政府，侧重实际条件和共同体需要的政府。” 〔4 〕8精益政府即是对如何建设“老练的”体现公共价值的政府的新思考。随着对精益思想和精益管理研究的逐步深入，诸多学者越来越认为，较之企业，公共部门更需要进行精益管理，以提高公共部门的成效，减少公共资源的浪费。
（一）精益政府理论提出的背景与定位
将精益引入政府治理与企业家政府的实践是基本同步的。当奥斯本与盖布勒于1992年出版《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书之后，向企业学习的政府部门迅速发现了精益思想和管理的价值。1993年美国军方便出台了“国防制造企业战略”“精益航空计划”等政府指令性活动。此后，企业家政府、新公共管理理论历经了一系列发展变革，经历了新公共服务的反思和2008年全球金融危机后的理论转型，精益思想与管理在政府中的作用也越来越重要，精益政府理论逐步成型。
从公共行政理论发展脉络来讲，如果说上世纪90年代奥斯本等人提出的企业家政府理论是新公共管理理论的1.0版本，经过新公共服务理论对其反思和批判后的丰富与改造是2.0版本，那么，当代的精益政府理论可以称得上是在二者基础上汲取精华，更加务实、理论更加落地的“新公共管理3.0”。新公共管理、企业家政府理论阶段针对的主要是福利国家问题，矛头直指政府的官僚体制，在公共管理中引入市场竞争，追求“3E”①的标准，这也为之后几十年新公共管理运动明确了根本任务——打破官僚制，树立新的体系。而2.0时期新公共服务理论则对企业家政府的理念进行了严肃的修正，表面上是严厉的批判，实则弥补了新公共管理理论的不足，丰富了其理论内涵，“3E”标准变成了“4E”②。当进入新世纪，随着新公共管理理论在实践中的深化，企业家政府的思想遇到了新的问题，即当其不断削弱官僚体制在政府行为中的作用、将更多社会和市场的力量引入治理的同时，过度市场化的问题也在日益凸显，作为公权力的政府部门不仅应扮演公共部门“企业家”的角色，而且应在“私有化”基础上彰显“公共性”、追求新治理理论论述的“私人主体公共化”，这已成为公共行政理论的共识。因此，新公共管理对于理论的上层建筑的建构已经遇到了瓶颈，再从宏观的“应然”层面讨论政府的“企业家精神” 空间已经不大。转向具体的实践、讨论具体企业家政府运作问题也成为必然，从而，新公共管理在实践中必须提供有力的、工具性的对策，而精益政府在工具层面的先天优势可以弥补新公共管理理论的不足，精益政府理论走向政府治理“前台”从而成为“显学”也成为可能。
从另一个层面来讲，美国学者马克·莫尔的公共战略管理三角模型显示，“公共价值”是政府治理的根本出发点，政府的各种管理活动应当以实现公共价值的具体内容为目标；“支持与合法性”关注利益相关者，关注向政府治理行为的有效而充分授权；“运作能力”则是政府治理具体的行为与活动能力。当三者达到平衡时，政府公共行政的目标就可以成功。反观20多年来新公共管理理论与实践，最初的企业家政府理论将竞争引入政府治理，实际上解构了官僚体制下政府治理的权力架构，重新建构了一种全新的授权环境，基本解决了新公共管理的“支持与合法性”问题；新公共服务理论对企业家政府理论的反思与批判，则弥补了后者在“公共价值”层面的缺陷，将政府的“公共性”问题摆上台面；而在解决了“授权环境”和“公共价值”问题之后，政府治理迫切希望寻找不断提升自身运作能力的出路，精益政府理论适时地担负起了这一历史任务，展开了对政府运作能力的探讨。
总之，无论从哪个角度理解精益政府理论，其最大的意义都在于“走向丰富的具体”，其工具领域的成就对于政府治理的意义是不言而喻的。同时，精益政府理论从工具应用的实践和具体问题出发，认为仅仅从工具层面探讨政府治理是无法从根本上解决问题的，继而继续拓展研究范围，形成了包括精益领导力、精益政策开发等在内的理论体系。可以说，从政府治理的微观到宏观，精益无处不在。
（二）精益政府理论的整体系统
精益政府理论的整体系统呈现出其发展至今的总体框架和基本内容，将具体“零散的”精益政府理论知识进一步系统化和逻辑化，为理论的丰富与发展提供了最为核心的框架。其中，“人员发展”是一切组织精益变革的核心，也是政府部门精益变革的核心，把“人”放在核心位置是精益变革得以实现的最为根本的动力。在“人员发展”核心理念的外围，分别由“哲学理念”“技术工具”和“管理工具”作为支撑，此三大支撑模块的均衡发展是实现人员发展的基础。
精益政府理论的核心在于始终围绕“人员发展”的目标施以变革。在丰田管理的模式里，总会出现“要造车先造人”的理念。在精益政府的整体系统中，人员发展指的是构建并落实一种能够培养有力领导者，同时向公务员队伍提供必要精益技术手段的“坚实的框架”。人员发展并不是指一种方法或工具，不是简单特指精益的人力资源管理，而是强调在任何政府公共服务的任何领域、任何层面的精益变革中，都应以人的发展为核心，真正以人为本，一切指向人的发展，而非其他功利的目的。
精益政府的哲学理念是精益政府理论的基础。精益政府的哲学理念回答的是这样的问题，即：在当前环境下，政府应有的信念究竟是什么？公共服务的目标又是什么？同时，精益政府的哲学理念不仅对使命、价值观等问题作出抽象的回答，也对具体的精益变革实践作出宏观的指引。更为重要的是，精益政府的哲学理念涉及政府内部不同部门、不同团队的文化问题，这些不同部门、不同层级的政府组织必须深入细致地观察现有组织文化与精益文化的差异，找出需要改变之处。改变文化确实需要很长时间，但绝不能借此回避政府的精益变革。
精益政府变革的工具是精益政府理论的重要内容，对各种工具的创造、完善以及合理性、适用性研究更是精益政府变革实践的重要基础。精益政府变革的工具包括“技术工具”和“管理工具”，二者与“哲学理念”共同支撑人员的发展。技术工具是具体的、已开发或正在开发的精益方法模型，而管理工具则是与精益政府要求相配套的一整套管理模式。关于技术工具，到目前为止，精益政府变革的技术工具基本上汲取了企业精益管理的经验，将改善思想、精益思想等一系列实践经验与政府治理特殊性相结合，尤其是将针对问题解决的精益六西格玛管理搬入政府治理，吸收了一大批行之有效的变革工具。关于管理工具，当前西方精益变革中的政府部门，“通常只专注于效仿那些容易用肉眼看到的工具和实践方法”，然而，“肉眼看不见的管理系统也更加难以模仿” 〔5 〕5，因此，政府精益变革管理工具的重要性绝不亚于技术工具，精益变革容易学习掌握的技术工具并不是精益政府的全部内容。提升管理工具与技术工具的匹配度，从管理思维变革入手改变政府组织发现问题、应对问题、解决问题的传统思路，辅之以精益的管理手段，是学习和豐富精益政府管理工具的重要任务。精益政府的管理工具应当包括精益领导力、精益人力资源管理、精益会计等。其中精益领导力是对政府精益变革影响最大的关键的因素，“领导水平和管理技巧对精益方法的实施起着重要作用”，并且“精益方法的实施也需要稳定的领导层和管理系统” 〔5 〕27 来保障政府公共服务的持续改进。因此，对于精益政府管理工具的研究，应当聚焦于领导力、人力资源管理等方面，并对其中的重点进行详细探讨。
（三）精益政府理论的研究现状
精益政府理论的支持者普遍认为，政府应该减少 “浪费”和“低效率”，从而为税收支持的项目和服务提供全面的更好的服务和更多的价值。莱恩布雷特卢咨询集团认为，精益政府是在完成政府服务中不懈追求消除浪费的目标，它意味着少花钱多办事。麦肯锡咨询公司研究团队认为，“精益管理通过定位组织低效成因，构建管理系统和能力素质以支撑工作新方式，吸引管理者和职员将持续改进作为每个人日常工作的一部分，最终帮助公共部门简化流程” 〔6 〕4，并且，由于“关注于单一流程可以达成循序渐进的进步，但还是达不到真正和持久的变革” 〔6 〕5，从而创新性地提出公共部门精益管理必须打破“简单”精益管理的束缚，超出精益仅仅关注生产流程的边界，扩展精益的视野，推进变革的五个“镜像”（详见图3）。推动公共部门精益变革应“更多依靠高层领导力的参与和更有能力和天分的、更贴近工作和顾客的一线职员，而非专家所驱动的分析计划或其他特殊设计” 〔6 〕6。精益管理下的政府更加重视“培训培训师”，提升迅速变革能力，使持续变革成为政府内生动力。另外，他们也提出了“精益管理变革的五阶段（5A）模型”，将推进政府精益化具体分解为五个可行时间段：立志（Aspire）、评估（Access）、缔造（Architect）、行动（Act）、发展（Advance）。麦肯锡咨询公司对精益管理在政府中运用的聚焦研究，一步步提升了精益管理的理论可操作性，精益思想的“持续改善”不断重塑着政府治理的思维与方式 〔6 〕7。
图3 公共部门精益管理变革的五个“镜像”
学者、企业乃至美国政府的研究，证明了精益思想可以作为一种普遍的管理理念在各个行业传播和应用，因而出现了“精益服务”“精益医保”“精益政府”等新概念，精益思想和管理取得了飞跃性的发展。2006年，大卫·克林斯、戴夫·莱文、特伦特·沃尔发表文章讨论了“精益生产”“精益办公”“精益政府”的相关内容，以俄亥俄州辛辛那提市自2003年的精益政府实践为例，证实了精益思想对地方政府的重要意义，并提出了地方政府精益化变革的挑战：各种工作流程在不同层级政府中存在重叠，精益行为权责不定导致“谁说了也不算”或“谁说了都算”，对顾客需求多元化的解释等，“所有这些地方政府的特征都与精益的哲学与实践背道而驰” 〔7 〕。大卫·德里克海默指出，“精益思想的本质是让政府员工负责重新设计工作，同时牢记要为顾客提供最好的产品或服务” 〔8 〕。肯·米勒（Ken Miller）认为，精益可以承诺改善政府，有这样三个原因：（1）精益关注操作。精益的整个要点就是重新思考我们生产什么的生产方式，提高我们的能力，向我们服务的顾客提供价值。精益认识到低效存在于我们的系统和操作中，存在于我们设计的工作方式中。精益不是另一个规划模型、测量方法，或者问责制，精益也不是一个口号或者旨在告诉员工做什么，精益实际上侧重于该机构的工作。（2）精益在时间、能力和客户满意度上有一个可测量的影响。精益项目产生惊人的效果，它们通常只要不到五天就可以完成。（3）精益涉及员工。具体来说，在过程或系统中工作的员工被改善。相对于以往员工可以通过建议的方法来提高自己的表现或参与项目并且仅能看到系统的一部分，精益项目涉及所有的关键参与者在一个系统中（包括“客户”）来分析和改善整个系统 〔9 〕。与此同时，由于精益聚焦于减少浪费的具体技术，部分国外学者将精益政府、“精益治理”作为政府治理技术的新变革，如MarijnJanssena和Elsa Estevez就提出，“精益政府是电子政府发展的‘第三波”，与治理相关方协作是精益政府的核心，且“基于平台的治理”将有益于这种协作 〔10 〕。
在近些年的一些文献中，可以发现许多学者已开始从理论研究与实证研究两方面寻找精益管理的优势和缺陷，对精益政府理论进行更加深入的发掘，不断探索适合于政府等公共部门的精益管理办法。2012年，佐伊·拉德纳提出了精益政府内部服务流程改进和客户服务之间关系的问题，认为英国政府精益化更多聚焦于内部行为流程的改进而相对忽略了客户，事实上二者理应受到同等关注 〔11 〕。2015年，麦卡恩·里奥、约翰·哈萨德、爱德华·格兰特、保拉J.海德讨论了精益思想在英国国家医疗服务系统运作中的重要作用，同时也对精益思想在工作中为什么开始时得到广泛支持而随时间推移逐渐被组织成员所冷淡的问题进行了系统的、实证的分析：“规范的、主流的文献表明，精益正在迅速地在公共部门领域传播。对于政府传统的工作和改善绩效的激励方法，提供了急需的反思。” 〔12 〕同时，他们基于三年来对英国医疗人员的人类学研究发现，这些医疗人员对于“精益”的接受度呈现明显下滑，他们把这一过程形象描述为“最初的支持，之后被稀释，最终崩毁”。
总之，精益思想和精益管理已在政府治理领域结出丰硕成果。目前理论和实践已经开始反思前一阶段精益思想与精益管理在公共部门的应用，并着力寻找改善精益管理的突破口。当然，政府精细化治理完全照搬企业的精益管理是不明智的，比如精益思想对于“低成本、零缺陷、持续改善”的追求是存在矛盾的，零缺陷的治理并不存在，持续的改善应建立在治理过程中的既有缺陷之上。另外，精益政府所应确定的公共价值显然要比精益企业所提倡的价值更为复杂和深刻，确定政府的公共价值是构建精益政府最为复杂的课题。不过应当承认，无论是在理论还是在实践领域，精益思想和精益管理的丰富成果，对于政府公共行政理论走向“宏大”的“精微”都将起到重要作用，对于我国政府治理精益化实践也具有借鉴意义。
三、精益政府的理论简评
纵观精益政府理论的演进过程，可以发现其经历了改善思想、精益思想与精益管理、精益政府三个理论阶段。其中，改善思想应用于政府治理，主要提供了公共部门改革的“4P”模型，使现场改善思想在政府治理活动中得以落实，初步对政府治理流程进行了改善，并对公务员队伍培训进行了相应的探索；精益思想与精益管理阶段，其创新在于将精益思想与一些具体的企业管理工具进行结合，形成了一套初步的政府精益管理工具，尤其是“精益+六西格玛”在政府中应用的成功，大大拓展了理论研究范围，使精益政府理论从基本思想转向工具开发与可行性研究，从此政府精益变革工具成为理论的重点讨论领域，也为各国实践中的政府精益变革提供了最为具体的理论基础；精益政府理论阶段则是理论的成熟阶段，它已经超出詹姆斯·沃麦克、丹尼尔·T.琼斯所理解的精益思想与管理，从其所倡导的精益思想五原则中“跳”了出来，全面探讨和论述精益政府理论，探讨构建全面、自觉精益化的政府治理体系，包括政府的精益领导力、精益文化在内，其研究内容被无限放大，也为未来进一步丰富和发展精益政府理论不断积淀着成果。
显而易见，精益政府理论已经描述出一个政府治理自下而上的变革路径，即从基本的、基层的、简单的治理流程改进出发，向上扩展到政府治理文化、领导力等“上层建筑”的精益化，从而带来政府整体的、持久的变革。从对精益政府理论的全面理解中可以得出许多启示，尤其是对于我国政府的发展变革而言有重要意义。在经济发展遭遇瓶颈、全球治理问题矛盾尖锐的大环境下，各国政府面对的问题其实是极为相似的，应对措施也有相互借鉴意义。政府向社会和市场“让利”以释放活力是解决问题的必然要求，精益政府理论的提出和完善就是在探讨政府如何将更多资源转让供给于社会和市场，如何得到更多的行政资源以获得更大的治理效果，这种思考是必要的，也是公共行政理论发展的必然。
不过，我们也应当理性地认识到，当前精益政府理论发展处于初级阶段，对于精益政府的理解是比较局限的。大多数专家学者聚焦于精益管理各种工具在政府治理中的运用，这种工具化的、过分关注方法论的理论发展模式有其必然性，但其缺陷也十分明显。精益政府在理论与实践中已经显现出“一条腿走路”的“病变”，将精益政府等同于“在政府治理活动中进行精益管理”，严重束缚了理论的发展空间。西方一些学者尤其是政府部门对精益政府理论的理解比较狭隘——将“政府精益管理”③与精益创业、软件的敏捷开发相并列，作为一种非常具体的政府管理工具来看待，认为只有对待当前的政府工作时才应使用“政府精益管理”工具，而开发新任务、开发新软件则应换用精益创业和敏捷开发工具。
这种对精益政府工具化的理解将造成很多弊病，最严重的弊病就是过分关注工具开发导致理论储备不足，在实践中明显表现出工具开发多样化和实用化。每个针对具体问题的工具在解决问题的同时会产生更多的衍生问题，这些问题本可以在理论的发展中受到关注；同时工具的开发和使用削弱了专家学者、政府部门对“人”的关注，这就涉及当前精益政府理论向精益领导力、精益文化的转向，关注人和人的行为将是精益政府成败的关键。
总之，精益政府不仅僅是政府部门的精益管理，其内容应涵盖方方面面，它应当成为一种政府存在的模式、一系列政府行为的理念和一套政府理论的范式，代表着政府公共行政理论走向精细化的必然趋势。从理念到工具，从技术到思维，精益作为一种完整的认识论和方法论，延续着上世纪80年代以来对政府的再造尝试。因此，应客观认识精益政府。首先，相较于企业管理领域的精益管理理论，精益政府的理论体系尚不完善，从其哲学思想到具体的精益工具系统，都呈现出一种开放的、包容的状态，持续改善成为精益政府理论的标签。其次，在精益政府实践领域，西方各国在新公共管理的改革道路上继续探索，近十年精益政府的改革也从实践上证明了新公共管理运动的活力和包容度，无论新公共服务理论还是治理理论，其合理内核都成为了新公共管理运动的理论基石。再次，在预测精益政府未来的发展方面，在负责政务运行职能的基层政府层面，可以进一步大胆创新地提出匠人政府理论，以培养治理匠人作为精益之人的灵魂，既有理论基础也有现实依据，对精益政府理论向着“以人的发展为中心”不断充实有重大意义。最后，我国经济社会发展的具体要求和政府改革的现实问题都证明了精益政府理论中国化和在我国推进精益政府改革的必要性和紧迫性，基于放管服改革、清单管理等目前政府改革明确的精益变革路径方向有一定可行性。
注 释：
①“3E”，即政府活动的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）。
②“4E”，即“3E”加上社会公平（Social Equity）。
③由于将Lean Government视作一种管理工具，在此也只能将其译为“政府精益管理”。
参考文献：
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責任编辑 周 荣
〔摘要〕 精益的源头为二战后日本企业管理的“改善”思维，改善意味着改进。精益即“改善+创新”，在改善的基础上，不断追求工作精进，不放过任何变革的机会。精益政府是对如何建设“老练的”政府、体现公共价值的政府的新思考，其核心在于始终围绕“人员发展”的目标施以变革，哲学理念是其重要基础，变革工具是其重要内容。该理论的演进经历了改善思想、精益思想与精益管理、精益政府三个阶段，描述了一个政府治理自下而上的變革路径，即从基本的、基层的、简单的治理流程改进出发，向上扩展到政府治理文化、领导力等“上层建筑”的精益化，从而带来政府整体的、持久的变革。
〔关键词〕 精益政府，精益思想，精益管理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0104-07
从理论上来考察，精益政府源起于二战后日本丰田精益生产模式，起初主要是为了解决生产中的细节问题，这种模式经过不断发展和总结，从持续改善、精益思想、精益管理一步步完善，最终被用以关注和解决政府治理中的浪费问题。简单而言，“精益”就是指通过学习，做得更好，浪费更少；而所谓“精益政府”，则是指应用精益生产原则和方法以辨识并实现最为高效、最为有价值的途径，指导政府公共服务提供行为。对于政府部门而言，精益关注于以尊重的态度管理和服务公民，以及通过减少工作流程中的“浪费”和“低效”持续改进服务的供给。也就是说，从“精益”（lean）到“精益思想”（lean thinking）和“精益管理”（lean management），最终引入政府改革，意即在管理中学习先进方法，探求精益求精，以更少的成本追求更多的效益，以专注的态度和问题意识求得“拨云见日”，去伪存真，达成“少而精”的目的，并最终为政府改革开拓新思维。
一、精益政府的理论源起
精益的源头为二战后日本企业管理的“改善” 思维，“改善的要义简单又直接：改善意味着改进。此外，改善意味着涉及所有人的持续不断的改进……改善哲学认为，我们的生活方式——包括工作生活、社会生活以及我们的家庭生活——理应得到不断的改进” 〔1 〕3。在改善的语义下，管理工作主要包括两项功能：维护和改进。维护是指维持现行管理、技术和操作标准，以及通过培训、纪律以支持现行标准；改进则指提升现行标准的活动，具体分为改善和创新，改善是较小的持续改进。创新则是剧烈的改进。所以，将“改善”理解为不断的、持续的、精进的改进，PDCA循环与SDCA循环是重要的开端。
（一）从PDCA、SDCA到公共部门4P模型
改善过程的第一步就是建立组织的PDCA循环。PDCA循环发挥“改进”功能，从计划-执行-检查-调整（plan-do-check-act）出发，根据现状问题建立改进目标，制定行动计划并实施，检查执行过程是否符合预期，最终建立和执行新的标准化程序。SDCA循环，即标准化-执行-检查-调整（Standard-do-check-action），它则担负着“维护”的功能。“SDCA循环的目的是使现行的流程标准化和稳定化，而PDCA循环的目的是对现行的流程加以改进。SDCA强调的是维护，而PDCA循环强调的是改进” 〔2 〕6 。毫无疑问，SDCA循环为精益思想“标准化操作”理念的落实提供了最基本的方法，任何改善、任何变革都是为了获得更好更优的标准化工作方法与流程，而SDCA标准化之后则是新一轮的改善，这是精益思想的初衷（详见图1）。
图1 改进活动在SDCA和PDCA之间交互进行的方式
随着改善思想的发展，改善的重点也开始聚焦于如何消除组织行为中的浪费。具体而言，“浪费”的意义不仅指资源的无效使用，它的深层含义在于：工作的每一流程都应当创造附加价值，浪费即指不能创造附加价值的所有行为。随着改善思想在企业管理实践中的影响力不断扩大，管理者们产生了“任何组织都可以应用改善以提高行动价值”的理念，并逐渐意识到在政府和其他公共组织中同样存在着各种形式的不能创造附加价值的“浪费”，改善在公共组织中大有用武之地。为了在公共部门实施改善，全球改善咨询集团结合公共部门的实际情况，制定了一系列改善的准则，设计了公共部门改革的4P（即人员参与People Involvement、工作现场改进Gemba ImProvement、流程改进Process Improvement、政策评估Policy Evaluation）模型（详见图2），以推进公共部门持续改善 〔2 〕73。
图2 公共部门改革的4P模型
公共部门改革的4P模型基本上针对政府和其他公共部门在公共产品生产与供给的“流程”问题，聚焦于使公共价值准确、及时地在公众身上实现，从工作现场改进、流程改进、政策评估、人员参与等四方面将改善思想在公共部门中较为适用的工具“串”了下来。虽然其提出了对政策的评估，但并不涉及政府及其他公共部门的公共决策改进，即不涉及“公共性”、公共价值流的公众“拉动”问题，这与之后发展出以精益思想改善政府治理的思维有所区别。
（二）从精益思想到精益管理
随着改善思想的发展，精益思想得以明确提出。在理论上，精益思想以持续改善为基础，从单纯的“现场改善”、流程改进扩展到包括办公室精益化等领域；在工具上，又将精益的基本思想与六西格玛管理方法相结合，创新出“精益六西格玛”，将原本的六西格玛质量控制工具（改善企业质量流程管理的技术）与改善理念相结合，开发出包括DMAIC（即界定Define、测量Measure、分析Analyze、改进Improve、控制Control）、复杂价值流程图（CVSM）在内的近100个管理工具。可以认为，与“改进”的意义相近，精益即“改善+创新”，即在改善的基础上，不断追求工作精进，不放过任何变革的机会。可以说，精益是开放的思想体系——以改善为基础，但又不限于改善。
精益思想发展经历了三个过程：“日本丰田方式的形成与完善阶段，这是第一个阶段，在这个阶段，主要是日本在推动；第二个阶段是将丰田的这种方式总结升华使之系统化的过程，这是第二个阶段，在这个阶段，美国是精益思想系统化的推动者；第三个阶段是，在现有的基础上如何才能使精益思想发挥更大的作用，如何才能使之与现在高速发展的经济，以及高度的信息化相接轨，是精益思想革新的时代。” 〔3 〕从思想到管理实践，从企业到政府，精益的步伐永无止境。
精益管理建基于具体的精益工具之上，没有解决不同问题的精益工具，精益管理也将失去其存在意义。因此，价值流图（Value Stream Mapping，VSM）、“5S”管理等工具被实验开发出来。价值流图是对过程流（包括将产品或服务最终交付客户的过程，称为“价值流”）高度可视化表现形式的一种发展。价值流图的勾画专注于确认非增值活动的来源和可能的优先改进活动，一般在3到4个工作日内完成。“5S”管理是一种工作场所组织方法，包括五个日文单词（翻译成英文就是五个首字母为S的单词）：“整理”（Sort）、“整頓”（Set in Order）、“清掃”（Shine）、“清潔”（Standardize）和“躾”，即素养（Sustain）。另外，精益六西格玛方法也在企业管理中得到广泛应用。精益六西格玛方法直面企业产品低质量所产生的浪费、不断走向零缺陷的理念，使其在很多生产领域获得前所未有的成功。事实上，就方法论层面而言，精益思想是一个开放的体系，只要有益于精益的实现，任何行之有效的办法都可以注入精益思想，而这些推动组织精益化的工具，为精益管理的实现提供了可能。
理解精益管理，需要打破对现代管理理念的惯性依赖。精益管理虽然在实际操作中强调渐进、问题解决型的小变革，但实际上却带来了对当前管理理念的革命性发展。与现代管理体系相比较，精益管理更加强调改善生产减少浪费的责任，关注变革的过程和过程的变革，以提问的形式探讨当前存在的问题，以实验的形式寻找问题解决方案，以现场学习代替正规教育培训以彻底务实，以切身了解问题并拥有问题解决技能意识的一线生产团队负责改善流程和执行标准化生产，并从现场观察得来的经验进行管理决策，将现代管理关注组织纵向结构改为精益管理关注“横向的”一个个问题解决小组，以从慢到快的渐进步伐推进精益变革。
除了以上精益政府的直接“理论之源”，科学管理理论、新公共管理理论以及治理理论都是精益思想、精益管理进入政府管理理论的重要基石，这些理论思想的积淀，让精益政府理论逐渐成为一个较为完整的思想、行为体系。
二、精益政府的理论演进及前沿研究
塞尔兹尼克指出：“人类追求的理想不是過于庞大的政府……相反，理想状态是老练的政府，侧重实际条件和共同体需要的政府。” 〔4 〕8精益政府即是对如何建设“老练的”体现公共价值的政府的新思考。随着对精益思想和精益管理研究的逐步深入，诸多学者越来越认为，较之企业，公共部门更需要进行精益管理，以提高公共部门的成效，减少公共资源的浪费。
（一）精益政府理论提出的背景与定位
将精益引入政府治理与企业家政府的实践是基本同步的。当奥斯本与盖布勒于1992年出版《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书之后，向企业学习的政府部门迅速发现了精益思想和管理的价值。1993年美国军方便出台了“国防制造企业战略”“精益航空计划”等政府指令性活动。此后，企业家政府、新公共管理理论历经了一系列发展变革，经历了新公共服务的反思和2008年全球金融危机后的理论转型，精益思想与管理在政府中的作用也越来越重要，精益政府理论逐步成型。
从公共行政理论发展脉络来讲，如果说上世纪90年代奥斯本等人提出的企业家政府理论是新公共管理理论的1.0版本，经过新公共服务理论对其反思和批判后的丰富与改造是2.0版本，那么，当代的精益政府理论可以称得上是在二者基础上汲取精华，更加务实、理论更加落地的“新公共管理3.0”。新公共管理、企业家政府理论阶段针对的主要是福利国家问题，矛头直指政府的官僚体制，在公共管理中引入市场竞争，追求“3E”①的标准，这也为之后几十年新公共管理运动明确了根本任务——打破官僚制，树立新的体系。而2.0时期新公共服务理论则对企业家政府的理念进行了严肃的修正，表面上是严厉的批判，实则弥补了新公共管理理论的不足，丰富了其理论内涵，“3E”标准变成了“4E”②。当进入新世纪，随着新公共管理理论在实践中的深化，企业家政府的思想遇到了新的问题，即当其不断削弱官僚体制在政府行为中的作用、将更多社会和市场的力量引入治理的同时，过度市场化的问题也在日益凸显，作为公权力的政府部门不仅应扮演公共部门“企业家”的角色，而且应在“私有化”基础上彰显“公共性”、追求新治理理论论述的“私人主体公共化”，这已成为公共行政理论的共识。因此，新公共管理对于理论的上层建筑的建构已经遇到了瓶颈，再从宏观的“应然”层面讨论政府的“企业家精神” 空间已经不大。转向具体的实践、讨论具体企业家政府运作问题也成为必然，从而，新公共管理在实践中必须提供有力的、工具性的对策，而精益政府在工具层面的先天优势可以弥补新公共管理理论的不足，精益政府理论走向政府治理“前台”从而成为“显学”也成为可能。
从另一个层面来讲，美国学者马克·莫尔的公共战略管理三角模型显示，“公共价值”是政府治理的根本出发点，政府的各种管理活动应当以实现公共价值的具体内容为目标；“支持与合法性”关注利益相关者，关注向政府治理行为的有效而充分授权；“运作能力”则是政府治理具体的行为与活动能力。当三者达到平衡时，政府公共行政的目标就可以成功。反观20多年来新公共管理理论与实践，最初的企业家政府理论将竞争引入政府治理，实际上解构了官僚体制下政府治理的权力架构，重新建构了一种全新的授权环境，基本解决了新公共管理的“支持与合法性”问题；新公共服务理论对企业家政府理论的反思与批判，则弥补了后者在“公共价值”层面的缺陷，将政府的“公共性”问题摆上台面；而在解决了“授权环境”和“公共价值”问题之后，政府治理迫切希望寻找不断提升自身运作能力的出路，精益政府理论适时地担负起了这一历史任务，展开了对政府运作能力的探讨。
总之，无论从哪个角度理解精益政府理论，其最大的意义都在于“走向丰富的具体”，其工具领域的成就对于政府治理的意义是不言而喻的。同时，精益政府理论从工具应用的实践和具体问题出发，认为仅仅从工具层面探讨政府治理是无法从根本上解决问题的，继而继续拓展研究范围，形成了包括精益领导力、精益政策开发等在内的理论体系。可以说，从政府治理的微观到宏观，精益无处不在。
（二）精益政府理论的整体系统
精益政府理论的整体系统呈现出其发展至今的总体框架和基本内容，将具体“零散的”精益政府理论知识进一步系统化和逻辑化，为理论的丰富与发展提供了最为核心的框架。其中，“人员发展”是一切组织精益变革的核心，也是政府部门精益变革的核心，把“人”放在核心位置是精益变革得以实现的最为根本的动力。在“人员发展”核心理念的外围，分别由“哲学理念”“技术工具”和“管理工具”作为支撑，此三大支撑模块的均衡发展是实现人员发展的基础。
精益政府理论的核心在于始终围绕“人员发展”的目标施以变革。在丰田管理的模式里，总会出现“要造车先造人”的理念。在精益政府的整体系统中，人员发展指的是构建并落实一种能够培养有力领导者，同时向公务员队伍提供必要精益技术手段的“坚实的框架”。人员发展并不是指一种方法或工具，不是简单特指精益的人力资源管理，而是强调在任何政府公共服务的任何领域、任何层面的精益变革中，都应以人的发展为核心，真正以人为本，一切指向人的发展，而非其他功利的目的。
精益政府的哲学理念是精益政府理论的基础。精益政府的哲学理念回答的是这样的问题，即：在当前环境下，政府应有的信念究竟是什么？公共服务的目标又是什么？同时，精益政府的哲学理念不仅对使命、价值观等问题作出抽象的回答，也对具体的精益变革实践作出宏观的指引。更为重要的是，精益政府的哲学理念涉及政府内部不同部门、不同团队的文化问题，这些不同部门、不同层级的政府组织必须深入细致地观察现有组织文化与精益文化的差异，找出需要改变之处。改变文化确实需要很长时间，但绝不能借此回避政府的精益变革。
精益政府变革的工具是精益政府理论的重要内容，对各种工具的创造、完善以及合理性、适用性研究更是精益政府变革实践的重要基础。精益政府变革的工具包括“技术工具”和“管理工具”，二者与“哲学理念”共同支撑人员的发展。技术工具是具体的、已开发或正在开发的精益方法模型，而管理工具则是与精益政府要求相配套的一整套管理模式。关于技术工具，到目前为止，精益政府变革的技术工具基本上汲取了企业精益管理的经验，将改善思想、精益思想等一系列实践经验与政府治理特殊性相结合，尤其是将针对问题解决的精益六西格玛管理搬入政府治理，吸收了一大批行之有效的变革工具。关于管理工具，当前西方精益变革中的政府部门，“通常只专注于效仿那些容易用肉眼看到的工具和实践方法”，然而，“肉眼看不见的管理系统也更加难以模仿” 〔5 〕5，因此，政府精益变革管理工具的重要性绝不亚于技术工具，精益变革容易学习掌握的技术工具并不是精益政府的全部内容。提升管理工具与技术工具的匹配度，从管理思维变革入手改变政府组织发现问题、应对问题、解决问题的传统思路，辅之以精益的管理手段，是学习和豐富精益政府管理工具的重要任务。精益政府的管理工具应当包括精益领导力、精益人力资源管理、精益会计等。其中精益领导力是对政府精益变革影响最大的关键的因素，“领导水平和管理技巧对精益方法的实施起着重要作用”，并且“精益方法的实施也需要稳定的领导层和管理系统” 〔5 〕27 来保障政府公共服务的持续改进。因此，对于精益政府管理工具的研究，应当聚焦于领导力、人力资源管理等方面，并对其中的重点进行详细探讨。
（三）精益政府理论的研究现状
精益政府理论的支持者普遍认为，政府应该减少 “浪费”和“低效率”，从而为税收支持的项目和服务提供全面的更好的服务和更多的价值。莱恩布雷特卢咨询集团认为，精益政府是在完成政府服务中不懈追求消除浪费的目标，它意味着少花钱多办事。麦肯锡咨询公司研究团队认为，“精益管理通过定位组织低效成因，构建管理系统和能力素质以支撑工作新方式，吸引管理者和职员将持续改进作为每个人日常工作的一部分，最终帮助公共部门简化流程” 〔6 〕4，并且，由于“关注于单一流程可以达成循序渐进的进步，但还是达不到真正和持久的变革” 〔6 〕5，从而创新性地提出公共部门精益管理必须打破“简单”精益管理的束缚，超出精益仅仅关注生产流程的边界，扩展精益的视野，推进变革的五个“镜像”（详见图3）。推动公共部门精益变革应“更多依靠高层领导力的参与和更有能力和天分的、更贴近工作和顾客的一线职员，而非专家所驱动的分析计划或其他特殊设计” 〔6 〕6。精益管理下的政府更加重视“培训培训师”，提升迅速变革能力，使持续变革成为政府内生动力。另外，他们也提出了“精益管理变革的五阶段（5A）模型”，将推进政府精益化具体分解为五个可行时间段：立志（Aspire）、评估（Access）、缔造（Architect）、行动（Act）、发展（Advance）。麦肯锡咨询公司对精益管理在政府中运用的聚焦研究，一步步提升了精益管理的理论可操作性，精益思想的“持续改善”不断重塑着政府治理的思维与方式 〔6 〕7。
图3 公共部门精益管理变革的五个“镜像”
学者、企业乃至美国政府的研究，证明了精益思想可以作为一种普遍的管理理念在各个行业传播和应用，因而出现了“精益服务”“精益医保”“精益政府”等新概念，精益思想和管理取得了飞跃性的发展。2006年，大卫·克林斯、戴夫·莱文、特伦特·沃尔发表文章讨论了“精益生产”“精益办公”“精益政府”的相关内容，以俄亥俄州辛辛那提市自2003年的精益政府实践为例，证实了精益思想对地方政府的重要意义，并提出了地方政府精益化变革的挑战：各种工作流程在不同层级政府中存在重叠，精益行为权责不定导致“谁说了也不算”或“谁说了都算”，对顾客需求多元化的解释等，“所有这些地方政府的特征都与精益的哲学与实践背道而驰” 〔7 〕。大卫·德里克海默指出，“精益思想的本质是让政府员工负责重新设计工作，同时牢记要为顾客提供最好的产品或服务” 〔8 〕。肯·米勒（Ken Miller）认为，精益可以承诺改善政府，有这样三个原因：（1）精益关注操作。精益的整个要点就是重新思考我们生产什么的生产方式，提高我们的能力，向我们服务的顾客提供价值。精益认识到低效存在于我们的系统和操作中，存在于我们设计的工作方式中。精益不是另一个规划模型、测量方法，或者问责制，精益也不是一个口号或者旨在告诉员工做什么，精益实际上侧重于该机构的工作。（2）精益在时间、能力和客户满意度上有一个可测量的影响。精益项目产生惊人的效果，它们通常只要不到五天就可以完成。（3）精益涉及员工。具体来说，在过程或系统中工作的员工被改善。相对于以往员工可以通过建议的方法来提高自己的表现或参与项目并且仅能看到系统的一部分，精益项目涉及所有的关键参与者在一个系统中（包括“客户”）来分析和改善整个系统 〔9 〕。与此同时，由于精益聚焦于减少浪费的具体技术，部分国外学者将精益政府、“精益治理”作为政府治理技术的新变革，如MarijnJanssena和Elsa Estevez就提出，“精益政府是电子政府发展的‘第三波”，与治理相关方协作是精益政府的核心，且“基于平台的治理”将有益于这种协作 〔10 〕。
在近些年的一些文献中，可以发现许多学者已开始从理论研究与实证研究两方面寻找精益管理的优势和缺陷，对精益政府理论进行更加深入的发掘，不断探索适合于政府等公共部门的精益管理办法。2012年，佐伊·拉德纳提出了精益政府内部服务流程改进和客户服务之间关系的问题，认为英国政府精益化更多聚焦于内部行为流程的改进而相对忽略了客户，事实上二者理应受到同等关注 〔11 〕。2015年，麦卡恩·里奥、约翰·哈萨德、爱德华·格兰特、保拉J.海德讨论了精益思想在英国国家医疗服务系统运作中的重要作用，同时也对精益思想在工作中为什么开始时得到广泛支持而随时间推移逐渐被组织成员所冷淡的问题进行了系统的、实证的分析：“规范的、主流的文献表明，精益正在迅速地在公共部门领域传播。对于政府传统的工作和改善绩效的激励方法，提供了急需的反思。” 〔12 〕同时，他们基于三年来对英国医疗人员的人类学研究发现，这些医疗人员对于“精益”的接受度呈现明显下滑，他们把这一过程形象描述为“最初的支持，之后被稀释，最终崩毁”。
总之，精益思想和精益管理已在政府治理领域结出丰硕成果。目前理论和实践已经开始反思前一阶段精益思想与精益管理在公共部门的应用，并着力寻找改善精益管理的突破口。当然，政府精细化治理完全照搬企业的精益管理是不明智的，比如精益思想对于“低成本、零缺陷、持续改善”的追求是存在矛盾的，零缺陷的治理并不存在，持续的改善应建立在治理过程中的既有缺陷之上。另外，精益政府所应确定的公共价值显然要比精益企业所提倡的价值更为复杂和深刻，确定政府的公共价值是构建精益政府最为复杂的课题。不过应当承认，无论是在理论还是在实践领域，精益思想和精益管理的丰富成果，对于政府公共行政理论走向“宏大”的“精微”都将起到重要作用，对于我国政府治理精益化实践也具有借鉴意义。
三、精益政府的理论简评
纵观精益政府理论的演进过程，可以发现其经历了改善思想、精益思想与精益管理、精益政府三个理论阶段。其中，改善思想应用于政府治理，主要提供了公共部门改革的“4P”模型，使现场改善思想在政府治理活动中得以落实，初步对政府治理流程进行了改善，并对公务员队伍培训进行了相应的探索；精益思想与精益管理阶段，其创新在于将精益思想与一些具体的企业管理工具进行结合，形成了一套初步的政府精益管理工具，尤其是“精益+六西格玛”在政府中应用的成功，大大拓展了理论研究范围，使精益政府理论从基本思想转向工具开发与可行性研究，从此政府精益变革工具成为理论的重点讨论领域，也为各国实践中的政府精益变革提供了最为具体的理论基础；精益政府理论阶段则是理论的成熟阶段，它已经超出詹姆斯·沃麦克、丹尼尔·T.琼斯所理解的精益思想与管理，从其所倡导的精益思想五原则中“跳”了出来，全面探讨和论述精益政府理论，探讨构建全面、自觉精益化的政府治理体系，包括政府的精益领导力、精益文化在内，其研究内容被无限放大，也为未来进一步丰富和发展精益政府理论不断积淀着成果。
显而易见，精益政府理论已经描述出一个政府治理自下而上的变革路径，即从基本的、基层的、简单的治理流程改进出发，向上扩展到政府治理文化、领导力等“上层建筑”的精益化，从而带来政府整体的、持久的变革。从对精益政府理论的全面理解中可以得出许多启示，尤其是对于我国政府的发展变革而言有重要意义。在经济发展遭遇瓶颈、全球治理问题矛盾尖锐的大环境下，各国政府面对的问题其实是极为相似的，应对措施也有相互借鉴意义。政府向社会和市场“让利”以释放活力是解决问题的必然要求，精益政府理论的提出和完善就是在探讨政府如何将更多资源转让供给于社会和市场，如何得到更多的行政资源以获得更大的治理效果，这种思考是必要的，也是公共行政理论发展的必然。
不过，我们也应当理性地认识到，当前精益政府理论发展处于初级阶段，对于精益政府的理解是比较局限的。大多数专家学者聚焦于精益管理各种工具在政府治理中的运用，这种工具化的、过分关注方法论的理论发展模式有其必然性，但其缺陷也十分明显。精益政府在理论与实践中已经显现出“一条腿走路”的“病变”，将精益政府等同于“在政府治理活动中进行精益管理”，严重束缚了理论的发展空间。西方一些学者尤其是政府部门对精益政府理论的理解比较狭隘——将“政府精益管理”③与精益创业、软件的敏捷开发相并列，作为一种非常具体的政府管理工具来看待，认为只有对待当前的政府工作时才应使用“政府精益管理”工具，而开发新任务、开发新软件则应换用精益创业和敏捷开发工具。
这种对精益政府工具化的理解将造成很多弊病，最严重的弊病就是过分关注工具开发导致理论储备不足，在实践中明显表现出工具开发多样化和实用化。每个针对具体问题的工具在解决问题的同时会产生更多的衍生问题，这些问题本可以在理论的发展中受到关注；同时工具的开发和使用削弱了专家学者、政府部门对“人”的关注，这就涉及当前精益政府理论向精益领导力、精益文化的转向，关注人和人的行为将是精益政府成败的关键。
总之，精益政府不仅僅是政府部门的精益管理，其内容应涵盖方方面面，它应当成为一种政府存在的模式、一系列政府行为的理念和一套政府理论的范式，代表着政府公共行政理论走向精细化的必然趋势。从理念到工具，从技术到思维，精益作为一种完整的认识论和方法论，延续着上世纪80年代以来对政府的再造尝试。因此，应客观认识精益政府。首先，相较于企业管理领域的精益管理理论，精益政府的理论体系尚不完善，从其哲学思想到具体的精益工具系统，都呈现出一种开放的、包容的状态，持续改善成为精益政府理论的标签。其次，在精益政府实践领域，西方各国在新公共管理的改革道路上继续探索，近十年精益政府的改革也从实践上证明了新公共管理运动的活力和包容度，无论新公共服务理论还是治理理论，其合理内核都成为了新公共管理运动的理论基石。再次，在预测精益政府未来的发展方面，在负责政务运行职能的基层政府层面，可以进一步大胆创新地提出匠人政府理论，以培养治理匠人作为精益之人的灵魂，既有理论基础也有现实依据，对精益政府理论向着“以人的发展为中心”不断充实有重大意义。最后，我国经济社会发展的具体要求和政府改革的现实问题都证明了精益政府理论中国化和在我国推进精益政府改革的必要性和紧迫性，基于放管服改革、清单管理等目前政府改革明确的精益变革路径方向有一定可行性。
注 释：
①“3E”，即政府活动的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）。
②“4E”，即“3E”加上社会公平（Social Equity）。
③由于将Lean Government视作一种管理工具，在此也只能将其译为“政府精益管理”。
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責任编辑 周 荣
