完善我国公共设施致害赔偿制度的理论探讨与现实路径
关键词 公共设施 致害 国家赔偿 民事责任 竞合
作者简介：李天成，南京理工大学知识产权学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.013
公共设施致害是指公共设施因存在缺陷或管理不当而造成公民人身或财产受到损害，此类案件在我国已发生多起，如被称为“全国高速公路第一案”的1997年的江宁县东山镇副业公司诉南京机场高速公路管理处案，田开秀、田宇诉土家族自治县建设环保局案，以及较近的赵兰中诉亳州市公路管理局涡阳分局案等。由于我国《国家赔偿法》并未将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，而是通过将其划归为民事责任，以普通侵权法解决此类纠纷，因此在实务中，法院一般依据《民法通则》、《侵权责任法》或者《铁路法》、《邮政法》等特别法中的相关规定进行裁判，大部分该类案件中的受害人以获得公共设施的管理者的民事赔偿取得救济。本文拟从公共设施的含义及范围出发，分析我国公共设施致害赔偿的制度现状以及采取民事救济方式的利弊，对如何完善我国公共设施致害赔偿制度提出观点。一、公共设施的含义及范围
因法律用语习惯不同，大陆法系和英美法系不同国家对于公共设施致害的规定使用的术语皆有较大区别，其含义也并不完全等同。例如德国《国家赔偿法》中使用“技术性设施”，规定此种技术性设施造成公民损害由国家承担赔偿责任。日本和韩国的国家赔偿法采用“公共营造物”概念，日本相关判例对公共营造物解释为有国家或公共团体直接提供用于公共目的的各个有体物。显然，日本的“公共营造物”概念的外延较之德国“技术性设施”要更广。我国台湾地区的“国家赔偿法”使用了“公有公共设施”一词，因更具理解性，因此我国学界也较多使用类似用语。英美法国家中也存在诸多行政主体因对码头、灯塔、桥梁、公路等公共设施管理不当致人损害承担赔偿责任的案例。
我国《侵权责任法》、《国家赔偿法》等法律法规都没有使用公共设施意思相关的表述，1994年全国人大法工委在《国家赔偿法》的说明中使用“公共营造物”和“国有公共实施”两种表述。我国学界混用“公有公共设施”、“公共设施”、“国有公共设施”等概念，较多学者使用“公有公共设施”一词。对于“公有”的界定，学界有广义说和狭义说两种观点，广义说认为公共设施并不强调国家的所有权，而是国家处于事实上的管理和维护者地位，是国家提供给不特定公民使用的有体物；狭义说认为公有仅限于所有权属于国家、集体等公法人的并由其实际管理。笔者认同广义上的公有概念，随着社会经济的发展和政府职能的转变，相较以往国家提供了更多的公共服务，这些服务很大数量上以公共设施的形式发挥功用，而国家不可能也不适合完全单独管理这些公共设施，必然会通过委托、授权等方式交由事业单位、社会团体等组织来管理运营，这也与我国建设服务型政府的目标相契合，因此狭义说已不符合实际情况。但笔者也同时认为，公共设施一词已经能表达国家提供给不特定公众使用的内涵，同时因我国特殊国情，“公有”、“国有”等词具有其特定含义，为避免混淆误解，“公共设施”前不必加“公有”。
“设施”的含义限于人工建设的不动产设施。日本国家赔偿法将河川等自然物列入公共设施的范围，但因自然物本身不存在“瑕疵”的问题，只可能因管理机关未履行管理职责造成危害结果，受害人可根据行政人员违法等原因提出赔偿请求，而无须将其列入设施的范围内。公共设施是否仅限于不动产也是学界存在争议的问题，若将动产列入设施的范围，则会造成分类不明等问题，例如警犬、警械、警车等属于行政人员的工具，因这些物品损害的直接以违法行使权力要求赔偿即可。另外对于不动产应做扩大解释，不同于民法上的不动产，此处的设施还应包括行政主体为公共利益设置或管理的临时性固定的物件，如廣告牌、气球、显示屏等，这些物品也应当认为是公共设施。
因此，公共设施应当定义为行政主体为实现公共利益设置或管理的，供不特定公众使用的人工建设的不动产有体物。二、我国公共设施致害赔偿的制度现状及利弊分析
（一）制度现状
如前文所述，我国并未将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，受害人因公共设施存在瑕疵人身财产受到损害的，只可向该公共设施的设置或管理者要求民事赔偿。对于不将其纳入国家赔偿范围的原因，《关于中华人民共和国国家赔偿法草案的说明》指出公共设施致害不属于违法行使职权的行为，因此按民事赔偿处理。我国目前对于公共设施致害赔偿的规定主要有《民法通则》第126条，《侵权责任法》第八章物件损害责任的部分，以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第16条，在实务中司法机关处理公共设施致害案件基本上依据上述法律和司法解释，将其作为普通民事侵权案件处理，采取过错责任原则，通常是由致害的公共设施的管理或维护者承担民事责任。人民法院也会判定公共设施的设置管理者未履行安全保障义务致人损害而应承担民事责任，例如赵兰中诉亳州市公路管理局涡阳分局一案，赵兰中因与道路上毁损占道的栏杆相撞而受到人身伤害，向涡阳分局主张民事赔偿，法院依据《侵权责任法》第37条的规定，将条文中的“公共场所”扩大解释，认为道路属于公共场所，道路的管理者承担道路安全无障碍通行的安全保障义务，且因涡阳分局无法证明自身不存在过错，因此最终承担50%的赔偿责任。
（二）现行制度设计的利弊分析
从1994年《国家赔偿法》立法到近年的两次修改，公共设施致害国家赔偿始终未被立法者采纳，而一直是通过民事赔偿来解决此种纠纷，受害人对致害的公共设施的设置或管理者享有求偿权。立法者之所以坚持不采纳国家赔偿的方式，学者总结出有增加国家财政负担、不符合《国家赔偿法》制约国家公权力的宗旨、不顺应经济体制改革等理由。笔者认为，我国立法者坚持确定下来的民事侵权处理方式有其一定的合理性，在司法实践中对保护受害人权益也发挥了一定的作用。通过搜集大量案例，我们可以发现，公共设施致害这个问题，在实践中基本没有争议，只是学界一直在理论层面阐述纳入国家赔偿范围的理由及可行性。在司法实践中，受害人提起普通民事诉讼，法院按照普通侵权案件处理，判决公共设施管理者承担赔偿责任，基本上保障了受害人的求偿权，维护了受害人的权益。另外，相较于国家赔偿程序，民事诉讼程序简易高效，更有利于受害人获得赔偿，因此笔者认为一味脱离实际论证公共设施致害的国家赔偿责任是不合理的。
当然，我国现行规定也存在一些瑕疵和弊端：
1.对公共设施界定和瑕疵情形规定不全面
首先，现行规定并未对何为公共设施作出明确界定。公共设施致害与《民法通则》中的建筑物致害并非同一概念，公共设施的范围要更广，不仅包括建筑物，还有其他为公共利益设置的物件，公共设施的界定对于认定损害、责任分配具有重要意义，虽然2003年《解释》第16条补充规定了“道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物”，但这仍不足以完全覆盖公共设施的范围。其次，公共设施产生瑕疵的原因是多方面的，“在设置（如设计、建造、安装等）或管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性”，因此可以说，产生瑕疵的原因就是公共设施的设置或管理者在设置或管理过程中未履行自身义务，造成公共设施在安全方面产生瑕疵，对公众造成人身或财产损害。而现行规定中并未全面规定瑕疵情形，倒塌、脱落、坠落等并不是公共设施产生瑕疵的全部情形。对公共设施界定不明和瑕疵情形规定不全面，不利于全面保护受害人的合法权益，容易导致责任人逃避责任的情况的出现，而作为面向公众使用的公共设施，这也是对全体公众利益的侵害。
2.过错责任归责原则不利于保护受害人权益
上述《民法通则》、《侵权责任法》和《解释》中的相关规定都明确采用过错责任原则，过错责任原则强调行为人主观方面的过错，只有存在过错的情况下才可能承担相应的责任，也即公共设施管理者如果能够证明自身不存在過错的，不承担民事责任。根据民法中“谁主张，谁举证”的原则，受害人需要对行为人的主观过错提供证据进行证明，无法证明的，则不能主张对方承担赔偿责任。一般而言，公共设施的设置管理者是行政机关或行政机关委托、授权的事业单位、社会团体，处于强势地位，又加之我国目前的行政体制尚不完全合理，经常出现“九龙治水”、部门之间相互推诿的情况，这给受害人举证造成了巨大的困难，使得受害人本身就在诉讼中天然处于弱势地位，若采取过错责任归责原则则加重了原告在诉讼中的举证负担，很大可能使受害者的合法权益得不到保护。三、公共设施致害纳入国家赔偿范围的理论探讨
（一）应将公共设施致害纳入国家赔偿范围
对于是否应当将公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，学界有不同观点，大多数学者从公私法的性质出发，探讨公共设施致害适用行政赔偿或民事赔偿何者更为合理，主要有“公法说”、“私法说”、“妥协的公法说”、“有例外的私法说”等四种观点。笔者认为，从理论上而言，“公法说”更具合理性，公共设施致害应当纳入国家赔偿范围，主要理由如下：
1.公共服务亦属于行政行为的范畴
随着社会的发展，政府的职能和角色已然发生了变化，不同于以往，现今的国家和政府越来越多地需要提供广泛的公共服务已满足公众日益增长的生活需要，可以说，现代社会的个人是脆弱的，是越来越离不开国家提供的公共服务而独立存在生活的，提供公共服务是现代政府的主要职能之一，给付行政或者说服务行政已经成为现代行政的主要特征。令而言之，服务行政是现代政府行政行为的重要形式甚至是主要方面，行政行为不仅包括行政处罚、行政许可等权力行为，更包括非权力行为，而提供公共服务就是一种非权力行为，这种非权力行为在当今社会的重要性不可忽略，道路、建筑、桥梁、水电等公共服务也包含着公权力的因素，不仅是从我国的公有制来说，还是从设置、管理者的权力来源来说，行政主体都是不可避免的要素。“政府活动的目的就是造福于社会，因此而产生的风险也必须由全社会来承担。”因此，由于提供公共服务的公共设施产生瑕疵造成公众损害的，理应由国家承担行政赔偿责任。
2. 公共设施的设置、管理者之间与使用者之间形成的是行政法律关系
有学者认为，公众在使用公共设施时与公共设施设置、管理者之间形成的是民事法律关系，例如高速公路收取过路费、过桥费以及其他种类的服务费用等，双方建立民事合同关系，使用者支付对价以取得相关的服务。此观点忽略了公共设施的性质以及设置、管理者的权力及权力来源。如前文所述，公共设施的设立和管理运营主体是行政主体，设立目的是实现公共利益，其所有权归属于国家，即使不由国家直接管理，也不影响其所有权归属。而对公共设施进行运营管理的机关法人、企事业单位，一般是通过行政委托、行政合同产生，因此，公共设施的设置、管理者只是被委托者，不是最终责任人，所以赔偿责任应当由国家承担。行政主体以及其他单位在对公共设施进行管理时行使职权造成损害理应承担行政赔偿责任，这一点在《公路法》中对公路管理机构作了特别规定，而我国法律法规没有作其他一般性规定，是为法律规定的疏漏。
3.保障人权是《国家赔偿法》的基本精神之一
从历史发展来看，国家赔偿制度的演进经历了漫长而曲折的过程，包括国家无责任论、法律拟制论、国家无过错责任论和公共负担平等理论都在历史上产生了重要的影响，现如今我们认为理所当然的国家赔偿是经历了长久的斗争取得的，现代的国家赔偿法是宪法实施法，是人权保障法。我国《国家赔偿法》第一条就规定“为了保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”，作为人权保障法，《国家赔偿法》保证国家应当承担公有的公共设施造成使用者损害的赔偿责任，既是发挥填补作用、保护受害人权益的必然要求，也对于督促相关机关和单位进一步加强管理、履行职责，保障公共设施安全，维护公众利益具有重要意义。
（二）公共设施致害国家赔偿的构成要件
笔者认为，将公共设施致害纳入国家赔偿范围确属必要，从理论上而言具有应然性，而如何在理论框架内完成制度构建，则又是另外一个重要的问题。从构成要件上来说，国家承担公共设施致害的赔偿责任，需满足以下四个要件：
1.致害物件属于公共设施
前文已述，公共设施是行政主体为实现公共利益设置或管理的，供不特定公众使用的人工建设的不动产有体物，国家承担公共设施致害赔偿责任的前提和基础是该致害物件属于公共设施的范围，如不属于公共设施，自然也不存在该领域的国家赔偿问题。在此方面存在的特殊问题是公有企业特别是供水、供电、供气的国有企业，在其提供公共服务过程中，其设施造成公民损害，国家是否应当承担赔偿责任。此类公司独立经营、自负盈亏，在我国社会主义市场经济体制下也是市场中的普通一员，与其他类型的公司处于平等的关系，也不存在国家作为主体实际管理的情况，因此该类型的企业的设施造成他人损害的，应当按照民事侵权理论，由公司自身承担民事赔偿责任。
2.公共设施的设置、管理存在瑕疵
公共设施存在瑕疵是指设施的设置、管理等方面存在不足或缺陷，在质量上或者使用过程中存在造成他人损害的隐患，并且这种隐患是由于行政主体的违法作为或不作为导致的。例如行政主体设置的设施设计或构造不合理，倒塌、跌落造成他人损害，或者行政主体没有尽到妥善合理管理的职责导致公共设施致人损害，这些都属于公共设施在设置、管理上存在瑕疵。需要注意的是，判断公共设施是否存在瑕疵，应当以国家法律法规及部门规章、行业标准等文件决定，如果一公共设施的瑕疵不属于上述文件中禁止性规定所列的缺陷，则不应当将其认定为公共设施致害语境中的瑕疵。
3.公共设施造成他人损害
有损失才有救济，有损害才有赔偿。行政主体设置或管理的公共设施须对他人造成损害，只有存在损害事实，国家才应当承担赔偿责任。我国的现行国家赔偿法对于国家赔偿范围的规定是违法限制或非法剥夺公民人身自由、造成公民身体伤害或者死亡、违法拘留、违法对公民财产查封、扣押、冻结等行为。因此，公共设施致害赔偿中造成的损害，也同样必须是已经客观存在并且可以确定的公民或法人的人身权或财产权的损害，国家应当对此类型损害承担赔偿责任，至于期待利益、间接损失等则不应包含在内。
4.公共设施的瑕疵与致害结果存在因果关系
最后，公共设施设置、管理上的存在的瑕疵应当与致害结果之间存在因果关系，即公共设施造成他人的损害是由于其自身的瑕疵造成的。之所以强调因果关系要件，是因为我们所说的公共設施的瑕疵是因行政主体的违法作为或不作为造成的，设施的瑕疵造成损害实质是就是行政主体的违法行为造成了他人的损害，而这是国家承担赔偿责任的基础，因果关系将此二者联系起来。应当注意的是，公共设施的瑕疵与致害结果之间应当存在直接的因果关系，如果损害结果不是由公共设施的瑕疵直接造成的，那么就不能认为存在因果关系。另外，认定存在因果关系并不意味着设施的瑕疵是造成损害的唯一原因，很多情况下损害的发生是由于多种原因综合造成的，此时就需要具体问题具体分析。四、完善我国公共设施致害赔偿制度的现实路径
虽然笔者从理论上赞同将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，但毕竟学界的这一观点历时二十余年之久都未被立法者采纳，且在近期内也没有取得立法上的重大突破之可能，因此，从我国现阶段法律规定出发，根据该领域司法实务中出现的问题、矛盾，对症下药，探索完善公共设施致害赔偿制度的途径，切实保障受害人获得赔偿的权利，方为更加务实之举。
我国目前对于公共设施致害按照民事侵权处理，此处不再赘述，问题是按照我国法律规定，公共设施致害是否只能通过民事途径来解决？我国《国家赔偿法》第2条就明确规定了国家机关或国家机关工作人员违法行使职权损害公民、法人和其他组织的合法权益的，国家承担赔偿责任。在现行制度下，如果国家机关作为公共设施的设置、管理者，且因为国家机关工作人员违法行使职权或违法不作为造成公共设施产生瑕疵，导致公众人身财产损害的，受害人就应该有权利就该公务员的违法行为提起国家赔偿。如此就产生了国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合问题，在这种情况下，受害人既可以提起民事诉讼，又可主张国家赔偿。这种情况是由我国目前的特殊国情造成的，即公共设施种类多、范围广，管理主体既包括国家机关，也包括企事业单位和社会团体，管理方式也主要是由相关单位独立经营、自负盈亏，因此才会产生此两种情形。
从以上分析的基础上作出梳理，可以将我国公共设施致害分为一般侵权和特殊侵权两种情况，一般侵权是指公共设施由国家机关设置管理，瑕疵的出现不包含行政主体违法，以及公共设施是由国家委托授权的企事业单位、社会团体设置管理下产生瑕疵造成损害，在此两种情况下，受害人只能通过民事途径向公共设施设置、管理者主张民事赔偿；特殊侵权是指公共设施是由国家机关设置管理的，且瑕疵的产生是由于国家机关或国家机关工作人员违法行使职权造成的，在此种情况下，产生民事赔偿责任与行政赔偿责任的竞合，受害人享有选择请求权，既可以主张民事赔偿，也可以就行政主体的违法行为主张国家赔偿。两种赔偿方式的归责原则和赔偿标准都存在差异，受害人为保障自身合法权益可选择适用，且受害人只能选择一种请求权主张，不能同时适用或补充适用。
国家赔偿与民事赔偿的目的都是为了填补损失，保障受害人的合法利益，在国家赔偿法中，侵权责任法具有填补性的作用，国家赔偿法中未规定的侵权行为应当适用侵权责任法的相关规定。我国目前国家赔偿法没有明确规定调整公共设施致害，那么适用民事赔偿当然无可厚非，而既然现实中存在民事责任与行政责任的竞合情形，国家就应当及时出台相关的司法解释将其确定下来，以明确公共设施致害案件的处理方式，保障受害人的选择请求权。五、结语
随着公共设施致害案件的增多，近年来学界对于将其纳入国家赔偿法的调整范围的呼声渐高。在司法实务中，大部分该类案件都依据民法规定进行了裁判，受害人也获得了相应的救济。但在一些特大事故中，例如重庆虹桥坍塌事故、“6·19”粤赣高速匝道断裂坍塌事故等，国家承担民事责任则显示弊端，重庆市綦江县政府依据民法通则的规定对死亡者按城镇、农村户口支付了不同的死亡赔偿金和精神抚慰费，由此也可说明依据民法规定来处理公共设施致害案件是存在局限性的。因此，笔者主张先出台司法解释明确民事赔偿责任和行政赔偿责任的竞合情形，保障受害人在特殊情形下的选择请求权；而从长期来看，也需要在《国家赔偿法》下一次修改之际将公共设施致害纳入其调整范围，并作相关具体规定，以全面保障受害人的合法权益，避免国家逃遁责任的情况出现。
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作者简介：李天成，南京理工大学知识产权学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.013
公共设施致害是指公共设施因存在缺陷或管理不当而造成公民人身或财产受到损害，此类案件在我国已发生多起，如被称为“全国高速公路第一案”的1997年的江宁县东山镇副业公司诉南京机场高速公路管理处案，田开秀、田宇诉土家族自治县建设环保局案，以及较近的赵兰中诉亳州市公路管理局涡阳分局案等。由于我国《国家赔偿法》并未将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，而是通过将其划归为民事责任，以普通侵权法解决此类纠纷，因此在实务中，法院一般依据《民法通则》、《侵权责任法》或者《铁路法》、《邮政法》等特别法中的相关规定进行裁判，大部分该类案件中的受害人以获得公共设施的管理者的民事赔偿取得救济。本文拟从公共设施的含义及范围出发，分析我国公共设施致害赔偿的制度现状以及采取民事救济方式的利弊，对如何完善我国公共设施致害赔偿制度提出观点。一、公共设施的含义及范围
因法律用语习惯不同，大陆法系和英美法系不同国家对于公共设施致害的规定使用的术语皆有较大区别，其含义也并不完全等同。例如德国《国家赔偿法》中使用“技术性设施”，规定此种技术性设施造成公民损害由国家承担赔偿责任。日本和韩国的国家赔偿法采用“公共营造物”概念，日本相关判例对公共营造物解释为有国家或公共团体直接提供用于公共目的的各个有体物。显然，日本的“公共营造物”概念的外延较之德国“技术性设施”要更广。我国台湾地区的“国家赔偿法”使用了“公有公共设施”一词，因更具理解性，因此我国学界也较多使用类似用语。英美法国家中也存在诸多行政主体因对码头、灯塔、桥梁、公路等公共设施管理不当致人损害承担赔偿责任的案例。
我国《侵权责任法》、《国家赔偿法》等法律法规都没有使用公共设施意思相关的表述，1994年全国人大法工委在《国家赔偿法》的说明中使用“公共营造物”和“国有公共实施”两种表述。我国学界混用“公有公共设施”、“公共设施”、“国有公共设施”等概念，较多学者使用“公有公共设施”一词。对于“公有”的界定，学界有广义说和狭义说两种观点，广义说认为公共设施并不强调国家的所有权，而是国家处于事实上的管理和维护者地位，是国家提供给不特定公民使用的有体物；狭义说认为公有仅限于所有权属于国家、集体等公法人的并由其实际管理。笔者认同广义上的公有概念，随着社会经济的发展和政府职能的转变，相较以往国家提供了更多的公共服务，这些服务很大数量上以公共设施的形式发挥功用，而国家不可能也不适合完全单独管理这些公共设施，必然会通过委托、授权等方式交由事业单位、社会团体等组织来管理运营，这也与我国建设服务型政府的目标相契合，因此狭义说已不符合实际情况。但笔者也同时认为，公共设施一词已经能表达国家提供给不特定公众使用的内涵，同时因我国特殊国情，“公有”、“国有”等词具有其特定含义，为避免混淆误解，“公共设施”前不必加“公有”。
“设施”的含义限于人工建设的不动产设施。日本国家赔偿法将河川等自然物列入公共设施的范围，但因自然物本身不存在“瑕疵”的问题，只可能因管理机关未履行管理职责造成危害结果，受害人可根据行政人员违法等原因提出赔偿请求，而无须将其列入设施的范围内。公共设施是否仅限于不动产也是学界存在争议的问题，若将动产列入设施的范围，则会造成分类不明等问题，例如警犬、警械、警车等属于行政人员的工具，因这些物品损害的直接以违法行使权力要求赔偿即可。另外对于不动产应做扩大解释，不同于民法上的不动产，此处的设施还应包括行政主体为公共利益设置或管理的临时性固定的物件，如廣告牌、气球、显示屏等，这些物品也应当认为是公共设施。
因此，公共设施应当定义为行政主体为实现公共利益设置或管理的，供不特定公众使用的人工建设的不动产有体物。二、我国公共设施致害赔偿的制度现状及利弊分析
（一）制度现状
如前文所述，我国并未将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，受害人因公共设施存在瑕疵人身财产受到损害的，只可向该公共设施的设置或管理者要求民事赔偿。对于不将其纳入国家赔偿范围的原因，《关于中华人民共和国国家赔偿法草案的说明》指出公共设施致害不属于违法行使职权的行为，因此按民事赔偿处理。我国目前对于公共设施致害赔偿的规定主要有《民法通则》第126条，《侵权责任法》第八章物件损害责任的部分，以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第16条，在实务中司法机关处理公共设施致害案件基本上依据上述法律和司法解释，将其作为普通民事侵权案件处理，采取过错责任原则，通常是由致害的公共设施的管理或维护者承担民事责任。人民法院也会判定公共设施的设置管理者未履行安全保障义务致人损害而应承担民事责任，例如赵兰中诉亳州市公路管理局涡阳分局一案，赵兰中因与道路上毁损占道的栏杆相撞而受到人身伤害，向涡阳分局主张民事赔偿，法院依据《侵权责任法》第37条的规定，将条文中的“公共场所”扩大解释，认为道路属于公共场所，道路的管理者承担道路安全无障碍通行的安全保障义务，且因涡阳分局无法证明自身不存在过错，因此最终承担50%的赔偿责任。
（二）现行制度设计的利弊分析
从1994年《国家赔偿法》立法到近年的两次修改，公共设施致害国家赔偿始终未被立法者采纳，而一直是通过民事赔偿来解决此种纠纷，受害人对致害的公共设施的设置或管理者享有求偿权。立法者之所以坚持不采纳国家赔偿的方式，学者总结出有增加国家财政负担、不符合《国家赔偿法》制约国家公权力的宗旨、不顺应经济体制改革等理由。笔者认为，我国立法者坚持确定下来的民事侵权处理方式有其一定的合理性，在司法实践中对保护受害人权益也发挥了一定的作用。通过搜集大量案例，我们可以发现，公共设施致害这个问题，在实践中基本没有争议，只是学界一直在理论层面阐述纳入国家赔偿范围的理由及可行性。在司法实践中，受害人提起普通民事诉讼，法院按照普通侵权案件处理，判决公共设施管理者承担赔偿责任，基本上保障了受害人的求偿权，维护了受害人的权益。另外，相较于国家赔偿程序，民事诉讼程序简易高效，更有利于受害人获得赔偿，因此笔者认为一味脱离实际论证公共设施致害的国家赔偿责任是不合理的。
当然，我国现行规定也存在一些瑕疵和弊端：
1.对公共设施界定和瑕疵情形规定不全面
首先，现行规定并未对何为公共设施作出明确界定。公共设施致害与《民法通则》中的建筑物致害并非同一概念，公共设施的范围要更广，不仅包括建筑物，还有其他为公共利益设置的物件，公共设施的界定对于认定损害、责任分配具有重要意义，虽然2003年《解释》第16条补充规定了“道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物”，但这仍不足以完全覆盖公共设施的范围。其次，公共设施产生瑕疵的原因是多方面的，“在设置（如设计、建造、安装等）或管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性”，因此可以说，产生瑕疵的原因就是公共设施的设置或管理者在设置或管理过程中未履行自身义务，造成公共设施在安全方面产生瑕疵，对公众造成人身或财产损害。而现行规定中并未全面规定瑕疵情形，倒塌、脱落、坠落等并不是公共设施产生瑕疵的全部情形。对公共设施界定不明和瑕疵情形规定不全面，不利于全面保护受害人的合法权益，容易导致责任人逃避责任的情况的出现，而作为面向公众使用的公共设施，这也是对全体公众利益的侵害。
2.过错责任归责原则不利于保护受害人权益
上述《民法通则》、《侵权责任法》和《解释》中的相关规定都明确采用过错责任原则，过错责任原则强调行为人主观方面的过错，只有存在过错的情况下才可能承担相应的责任，也即公共设施管理者如果能够证明自身不存在過错的，不承担民事责任。根据民法中“谁主张，谁举证”的原则，受害人需要对行为人的主观过错提供证据进行证明，无法证明的，则不能主张对方承担赔偿责任。一般而言，公共设施的设置管理者是行政机关或行政机关委托、授权的事业单位、社会团体，处于强势地位，又加之我国目前的行政体制尚不完全合理，经常出现“九龙治水”、部门之间相互推诿的情况，这给受害人举证造成了巨大的困难，使得受害人本身就在诉讼中天然处于弱势地位，若采取过错责任归责原则则加重了原告在诉讼中的举证负担，很大可能使受害者的合法权益得不到保护。三、公共设施致害纳入国家赔偿范围的理论探讨
（一）应将公共设施致害纳入国家赔偿范围
对于是否应当将公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，学界有不同观点，大多数学者从公私法的性质出发，探讨公共设施致害适用行政赔偿或民事赔偿何者更为合理，主要有“公法说”、“私法说”、“妥协的公法说”、“有例外的私法说”等四种观点。笔者认为，从理论上而言，“公法说”更具合理性，公共设施致害应当纳入国家赔偿范围，主要理由如下：
1.公共服务亦属于行政行为的范畴
随着社会的发展，政府的职能和角色已然发生了变化，不同于以往，现今的国家和政府越来越多地需要提供广泛的公共服务已满足公众日益增长的生活需要，可以说，现代社会的个人是脆弱的，是越来越离不开国家提供的公共服务而独立存在生活的，提供公共服务是现代政府的主要职能之一，给付行政或者说服务行政已经成为现代行政的主要特征。令而言之，服务行政是现代政府行政行为的重要形式甚至是主要方面，行政行为不仅包括行政处罚、行政许可等权力行为，更包括非权力行为，而提供公共服务就是一种非权力行为，这种非权力行为在当今社会的重要性不可忽略，道路、建筑、桥梁、水电等公共服务也包含着公权力的因素，不仅是从我国的公有制来说，还是从设置、管理者的权力来源来说，行政主体都是不可避免的要素。“政府活动的目的就是造福于社会，因此而产生的风险也必须由全社会来承担。”因此，由于提供公共服务的公共设施产生瑕疵造成公众损害的，理应由国家承担行政赔偿责任。
2. 公共设施的设置、管理者之间与使用者之间形成的是行政法律关系
有学者认为，公众在使用公共设施时与公共设施设置、管理者之间形成的是民事法律关系，例如高速公路收取过路费、过桥费以及其他种类的服务费用等，双方建立民事合同关系，使用者支付对价以取得相关的服务。此观点忽略了公共设施的性质以及设置、管理者的权力及权力来源。如前文所述，公共设施的设立和管理运营主体是行政主体，设立目的是实现公共利益，其所有权归属于国家，即使不由国家直接管理，也不影响其所有权归属。而对公共设施进行运营管理的机关法人、企事业单位，一般是通过行政委托、行政合同产生，因此，公共设施的设置、管理者只是被委托者，不是最终责任人，所以赔偿责任应当由国家承担。行政主体以及其他单位在对公共设施进行管理时行使职权造成损害理应承担行政赔偿责任，这一点在《公路法》中对公路管理机构作了特别规定，而我国法律法规没有作其他一般性规定，是为法律规定的疏漏。
3.保障人权是《国家赔偿法》的基本精神之一
从历史发展来看，国家赔偿制度的演进经历了漫长而曲折的过程，包括国家无责任论、法律拟制论、国家无过错责任论和公共负担平等理论都在历史上产生了重要的影响，现如今我们认为理所当然的国家赔偿是经历了长久的斗争取得的，现代的国家赔偿法是宪法实施法，是人权保障法。我国《国家赔偿法》第一条就规定“为了保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”，作为人权保障法，《国家赔偿法》保证国家应当承担公有的公共设施造成使用者损害的赔偿责任，既是发挥填补作用、保护受害人权益的必然要求，也对于督促相关机关和单位进一步加强管理、履行职责，保障公共设施安全，维护公众利益具有重要意义。
（二）公共设施致害国家赔偿的构成要件
笔者认为，将公共设施致害纳入国家赔偿范围确属必要，从理论上而言具有应然性，而如何在理论框架内完成制度构建，则又是另外一个重要的问题。从构成要件上来说，国家承担公共设施致害的赔偿责任，需满足以下四个要件：
1.致害物件属于公共设施
前文已述，公共设施是行政主体为实现公共利益设置或管理的，供不特定公众使用的人工建设的不动产有体物，国家承担公共设施致害赔偿责任的前提和基础是该致害物件属于公共设施的范围，如不属于公共设施，自然也不存在该领域的国家赔偿问题。在此方面存在的特殊问题是公有企业特别是供水、供电、供气的国有企业，在其提供公共服务过程中，其设施造成公民损害，国家是否应当承担赔偿责任。此类公司独立经营、自负盈亏，在我国社会主义市场经济体制下也是市场中的普通一员，与其他类型的公司处于平等的关系，也不存在国家作为主体实际管理的情况，因此该类型的企业的设施造成他人损害的，应当按照民事侵权理论，由公司自身承担民事赔偿责任。
2.公共设施的设置、管理存在瑕疵
公共设施存在瑕疵是指设施的设置、管理等方面存在不足或缺陷，在质量上或者使用过程中存在造成他人损害的隐患，并且这种隐患是由于行政主体的违法作为或不作为导致的。例如行政主体设置的设施设计或构造不合理，倒塌、跌落造成他人损害，或者行政主体没有尽到妥善合理管理的职责导致公共设施致人损害，这些都属于公共设施在设置、管理上存在瑕疵。需要注意的是，判断公共设施是否存在瑕疵，应当以国家法律法规及部门规章、行业标准等文件决定，如果一公共设施的瑕疵不属于上述文件中禁止性规定所列的缺陷，则不应当将其认定为公共设施致害语境中的瑕疵。
3.公共设施造成他人损害
有损失才有救济，有损害才有赔偿。行政主体设置或管理的公共设施须对他人造成损害，只有存在损害事实，国家才应当承担赔偿责任。我国的现行国家赔偿法对于国家赔偿范围的规定是违法限制或非法剥夺公民人身自由、造成公民身体伤害或者死亡、违法拘留、违法对公民财产查封、扣押、冻结等行为。因此，公共设施致害赔偿中造成的损害，也同样必须是已经客观存在并且可以确定的公民或法人的人身权或财产权的损害，国家应当对此类型损害承担赔偿责任，至于期待利益、间接损失等则不应包含在内。
4.公共设施的瑕疵与致害结果存在因果关系
最后，公共设施设置、管理上的存在的瑕疵应当与致害结果之间存在因果关系，即公共设施造成他人的损害是由于其自身的瑕疵造成的。之所以强调因果关系要件，是因为我们所说的公共設施的瑕疵是因行政主体的违法作为或不作为造成的，设施的瑕疵造成损害实质是就是行政主体的违法行为造成了他人的损害，而这是国家承担赔偿责任的基础，因果关系将此二者联系起来。应当注意的是，公共设施的瑕疵与致害结果之间应当存在直接的因果关系，如果损害结果不是由公共设施的瑕疵直接造成的，那么就不能认为存在因果关系。另外，认定存在因果关系并不意味着设施的瑕疵是造成损害的唯一原因，很多情况下损害的发生是由于多种原因综合造成的，此时就需要具体问题具体分析。四、完善我国公共设施致害赔偿制度的现实路径
虽然笔者从理论上赞同将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，但毕竟学界的这一观点历时二十余年之久都未被立法者采纳，且在近期内也没有取得立法上的重大突破之可能，因此，从我国现阶段法律规定出发，根据该领域司法实务中出现的问题、矛盾，对症下药，探索完善公共设施致害赔偿制度的途径，切实保障受害人获得赔偿的权利，方为更加务实之举。
我国目前对于公共设施致害按照民事侵权处理，此处不再赘述，问题是按照我国法律规定，公共设施致害是否只能通过民事途径来解决？我国《国家赔偿法》第2条就明确规定了国家机关或国家机关工作人员违法行使职权损害公民、法人和其他组织的合法权益的，国家承担赔偿责任。在现行制度下，如果国家机关作为公共设施的设置、管理者，且因为国家机关工作人员违法行使职权或违法不作为造成公共设施产生瑕疵，导致公众人身财产损害的，受害人就应该有权利就该公务员的违法行为提起国家赔偿。如此就产生了国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合问题，在这种情况下，受害人既可以提起民事诉讼，又可主张国家赔偿。这种情况是由我国目前的特殊国情造成的，即公共设施种类多、范围广，管理主体既包括国家机关，也包括企事业单位和社会团体，管理方式也主要是由相关单位独立经营、自负盈亏，因此才会产生此两种情形。
从以上分析的基础上作出梳理，可以将我国公共设施致害分为一般侵权和特殊侵权两种情况，一般侵权是指公共设施由国家机关设置管理，瑕疵的出现不包含行政主体违法，以及公共设施是由国家委托授权的企事业单位、社会团体设置管理下产生瑕疵造成损害，在此两种情况下，受害人只能通过民事途径向公共设施设置、管理者主张民事赔偿；特殊侵权是指公共设施是由国家机关设置管理的，且瑕疵的产生是由于国家机关或国家机关工作人员违法行使职权造成的，在此种情况下，产生民事赔偿责任与行政赔偿责任的竞合，受害人享有选择请求权，既可以主张民事赔偿，也可以就行政主体的违法行为主张国家赔偿。两种赔偿方式的归责原则和赔偿标准都存在差异，受害人为保障自身合法权益可选择适用，且受害人只能选择一种请求权主张，不能同时适用或补充适用。
国家赔偿与民事赔偿的目的都是为了填补损失，保障受害人的合法利益，在国家赔偿法中，侵权责任法具有填补性的作用，国家赔偿法中未规定的侵权行为应当适用侵权责任法的相关规定。我国目前国家赔偿法没有明确规定调整公共设施致害，那么适用民事赔偿当然无可厚非，而既然现实中存在民事责任与行政责任的竞合情形，国家就应当及时出台相关的司法解释将其确定下来，以明确公共设施致害案件的处理方式，保障受害人的选择请求权。五、结语
随着公共设施致害案件的增多，近年来学界对于将其纳入国家赔偿法的调整范围的呼声渐高。在司法实务中，大部分该类案件都依据民法规定进行了裁判，受害人也获得了相应的救济。但在一些特大事故中，例如重庆虹桥坍塌事故、“6·19”粤赣高速匝道断裂坍塌事故等，国家承担民事责任则显示弊端，重庆市綦江县政府依据民法通则的规定对死亡者按城镇、农村户口支付了不同的死亡赔偿金和精神抚慰费，由此也可说明依据民法规定来处理公共设施致害案件是存在局限性的。因此，笔者主张先出台司法解释明确民事赔偿责任和行政赔偿责任的竞合情形，保障受害人在特殊情形下的选择请求权；而从长期来看，也需要在《国家赔偿法》下一次修改之际将公共设施致害纳入其调整范围，并作相关具体规定，以全面保障受害人的合法权益，避免国家逃遁责任的情况出现。
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