德国“债务刹车”的运行设计
张宪昌
当前，德国的公共债务运行正处在一个新的时代基点上。一是从纵向比较来看，德国联邦统计局公布的初步数据显示，截至2013年第四季度末，德国联邦、各州和市镇债务余额达到2.04万亿欧元，同比增长为-1.4%。这也是自1951年以来，德国政府债务余额首次出现环比负增长。二是从横向比较来看，2014年4月欧盟统计局发布的数据显示，2013年末德国政府债务率达到78.4%，同比降低了2.6个百分点，而同一时期，EU-28有22个国家债务率在增长。三是从发展导向来看，2014年4月德国联邦内阁批准的《德国稳定计划》，更为乐观地描绘了该国债务率持续下降的趋势。
《德国稳定计划》的目标极有可能实现。德国减少公共债务的努力，源于2009年7月份以来的“债务刹车”。
不同于美国式的“债务刹车”
“债务刹车”，又称“债务上限”，是一国宪法中规定的国家负债的最高限额。与美国不同，德国的这一刹车在设计上借鉴了瑞士的成功经验，在实践中成为德国债务的一道“紧箍咒”。其目的不仅在于保持财政的长期稳定性和所谓的代际公平，更为重要的是为避免公共债务惹火烧身、引发经济危机做长远打算。相比较美国而言，德国式的“债务刹车”表现出高效、务实、严谨的特点。究其原因，一方面与德国经济在欧洲大陆扮演“领头羊”的角色有关，另一方面与该国对放债较为克制的传统密切相关。
2008年美国金融危机的爆发，严重影响了德国的出口。基于扩大内需、拉动经济增长的需要，德国政府加强了债券发行力度。2009年德国公共债务达到1.69万亿欧元，2010年首次突破了2万亿欧元，而当时德国的GDP还不到2.5万亿欧元。面对不断增长的庞大债务，当时德国政府变得忧心忡忡。按照德国总理默克尔的做法，经济增长和财政整顿必须同时进行。
“债务刹车”的德国设计
2009年7月，“债务刹车”被正式写进德国宪法《德意志联邦共和国基本法》（GG）第115条。其规定如下：自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，德国结构性赤字不能超过其名义GDP的0.35%；并且，各联邦州自2020年开始，不能新增任何债务。这一规定不仅强调减少债务量，还旨在从其根源上减少，甚至消灭赤字。相对于美国的“债务刹车”，德国的这一规定是个很大的进步。从德国执行的具体情况来看，联邦的“债务刹车”已经于2013年提前三年完成。令人担心的是财政比较薄弱的各州，如不莱梅、萨尔、柏林、萨安、石荷州等，如何来实现预算平衡，对此，德国早就确立了一种横向均等化制度，即基于整体主义、国家利益的团结原则，由财力强州直接向弱州转移支付一定的收入。再加上联邦政府的转移支付，各州财力基本上达到全国各州的平均水平，实现了各州财力均衡。因此，弱州预算平衡、消除新债的问题，就迎刃而解了。这赋予了德国政府债务运行和管理的鲜明特色，也是德国社会市场经济强调秩序自由主义的重要体现。
监控“债务刹车”执行的机构是稳定委员会。该委员会由各州的财政部长和联邦的经济与财政部长组成。他们的任务是监督联邦和州财政预算，以及那些为了到2020年实现一体化而获得转移支付的各州。如果在联邦一级或特定的州一级识别出预算风险，稳定委员会和管理部门将同意一项重组计划。各州的义务是，必须每半年一次，向稳定委员会呈交其所采取的新债务报告，并配合委员会做好进一步的协调措施。但稳定委员会的权利仅限于警告，对于违约者，不能给予制裁。因此，在德国，“债务刹车”这一机制作用的发挥，主要依靠公众的压力和各州的自律。从制度设计上，这一点被西方一些质疑者当作“软肋”进行攻击。尽管其为“软肋”，并不妨碍“债务刹车”在德国初有小成。这可能与德国高度服从、严谨务实的行政风格和民众习惯有关。
“债务刹车”的扩展与实质
面对愈演愈烈的欧洲主权债务危机，2011年9月，西班牙在其宪法中正式引入“债务刹车”。在德国的积极推动下，欧元区领导人在2011年12月9日的布鲁塞尔欧盟峰会上发布联合声明，同意在宪法层面上嵌入“债务刹车器”，确定一国年度结构性赤字不得超过该国名义GDP的0.5%。声明还设立自动调整程序、监督程序和制裁机制，自动制裁赤字率超过3%的国家。同时，明确成员国主权债占该国GDP不超过60%的减赤目标，从而为成员国政府财政预算平衡，设置了硬约束。这些规定在2012年3月份签署的《财政契约》上，得到进一步确认，“债务刹车”的整体设计由此走向完善。
整体来讲，“债务刹车”实质上是一种纠错纠偏机制，用来防范过去的不均衡，演化成为未来更大的难以控制的失衡。作为信奉秩序自由主义的国家，德国非常强调财政纪律。但在公共债务发行上也曾多次违约，如2002～2004年间赤字和借债上限超过了名义GDP的3%。这有悖于1992年签署的《稳定与增长公约》。这个公约核心内容是，欧元区国家年度财政赤字、债务总额分别不得超过该国GDP的3%和60%，各成员国应实现中期的财政预算平衡或盈余。具有讽刺意味的是，这一公约最早是由德国提出来的。欧洲主权债务危机的发生，显然进一步强化了德国对过去错误的总结和认识，重塑公债发行约束秩序，恪守财政纪律。这也给那些热衷于发行公共债务的国家敲响了警钟，后来国家且行且审慎。
