不丹经验：政府主导下的公众参与治理
蔡青竹
经过30多年的改革开放，我国在经济领域创造了“中国奇迹”，政治和社会领域也有诸多改革和进步。在改革发展的关键阶段，十八届三中全会适时提出全面深化改革的战略部署，还首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，提出要通过推进国家治理体系和治理能力现代化完善和发展中国特色社会主义制度。如何改进社会治理方式？又如何形成科学有效的治理体制？在这方面，也许邻国不丹可以向我们提供一些宝贵经验。
不丹幸福“神话”
位于喜马拉雅山脉东段南坡的不丹，东、北、西三面与中国接壤，南部与印度交界，国土面积3.8万平方公里，人口仅为73万，是个名副其实的袖珍国。20世纪60年代，不丹经济极其落后，交通简陋，食物短缺，人口普遍贫困，自然灾害频发，教育和医疗水平极端落后。今天的不丹依然贫穷（在联合国发展署2013年发表的全球人类发展报告中，不丹仅排名第140位），但却成为了世界上幸福指数最高的几个国家之一。在世界上大多数国家无奈地走上“先污染，后治理”道路的时候，不丹为了保护环境，舍弃了“短平快”，选择了“长贵慢”。几十年的现代化发展过去了，不丹的森林覆盖率不降反升，法定的森林覆盖率为60%，现实中已经达到了81%。2004年，联合国将首届“地球卫士”奖授予了不丹国王和人民，以表彰不丹为改善地球环境所作出的卓越贡献。更加难能可贵的是，不丹的自然环境没有被工业化污染，社会环境也没有染上常见的现代化疾病。不丹政府从20世纪70年代就开始探索用国民幸福总值（GNH）替代国民生产总值（GDP）来指导国家治理。从2008年开始，不丹政府每两年就对国民幸福进行一次抽样调查，并据此来调整政策。2006 年英国莱斯特大学社会心理学者怀特（Adrian White）绘制了首份“世界幸福地图”，不丹排名全球第八，超过了大部分经济富足的发达国家。
也许，用神话来形容不丹的发展是不准确的。因为神话往往是一蹴而就的，而不丹的发展是脚踏实地的。不丹的不俗成绩来源于政府的善治。从20世纪70年代开始，围绕着提升国民幸福总值，不丹逐渐形成了一套独特的发展和治理模式。在世界银行的评估中，不丹的政府效能为5.2分，高居世界首位，远超3.1的平均分。
与世界上大多数争先恐后走上快速现代化道路不同，不丹坚定不移地走上了一条完全不同的道路，这就是不丹的另类现代化道路。在经济与自然之间，不丹果断选择了自然。为了保护森林资源，不丹政府将地方所有的森林砍伐权收归中央所有，对以商业为目的的砍伐活动征收印花税，但是赦免以家用为目的的伐木和捡拾柴火的印花税；为了将旅游业对自然环境的冲击控制在最小的程度，不丹政府甚至通过控制道路、规定人数、提高票价的方式来刻意控制旅游业发展。在效率与公平之间，不丹的答案是公平。随着经济发展，收入差距必然扩大，但是不丹政府及时采取了各种措施来缩小贫富差距。除了帮助国民脱贫，还引入新的政策调整二次分配。比如，要求高收入的国有企业为社会提供免费资源以调整行业差距，通过所得税缴纳的方式调节高收入等。在传统与现代之间，不丹更加崇尚传统。文化传统是不丹深层心理的一根敏感神经。为了保留传统文化，民众上班、上学必须穿着传统服装；所有建筑也得依照传统的藏式风格搭建，最高不能超过六层，不论是医院、银行、学校或是住家，也不论用的材质是泥土还是钢筋水泥，无一例外。
不丹良好的治理经验
归结起来，不丹良好的治理经验至少反映在以下五个方面：
顶层设计，未雨绸缪
面对席卷而来的西方民主浪潮，不丹政府意识到西方社会的民主制度有其优秀的一面，尤其是对权力的监督和民主参与。但是，当备受爱戴的国王自上而下地发动起废除自己权力的运动时，很多人都认为“东西没坏时就去修理”毫无必要，还有许多不丹民众非常震惊和疑惑，对老国王恋恋不舍，有些上了年纪的人甚至掩面哭泣。面对民众对民主政治半推半就、不甚欢迎的态度，不丹政府坚持认为不能把国家的未来交给未知的命运，要用制度来规范政府的力量，从而避免将来可能发生的恶治。“一个好的政府管理系统不依赖于任何个人或者个性，好的政府管理体系能够发挥积极高效的作用在于它内在的优点，这是我们必须为我们的后代创造的遗产。”国王辛格通过这种“主动退位”的方式赢得了从容设计自己的新制度的有利时机，自主地控制变化的节奏和方向，而不必在匆忙中把全球化传来的东西囫囵吞枣。
尊重传统，独立从容
不丹在传统方面的坚持也许让人觉得没有必要，甚至有些不自由，这是不丹在广受好评的同时也让人诟病得最多的一个方面。但无可否认的是，每个国家都有自身的历史传统，而从传统到现代的过渡非常微妙，在这个过渡期里，保持清醒和自觉十分重要。不丹的政体就充分体现了这种自觉。不丹虽然建立了西方式的三权分立的框架，但框架所包含的内容却充满不丹特色。它的议员产生方式，不采取公开竞选，而是采用传统、协商的方法，以避免公开对立的冲突。
国王向下，民众往上
不丹在从君主制向议会民主制国家的转型过程中，保留了国王的位置和一定的权力。但是，有国王不等于专权，权力如何运用是问题的关键。重视走访民间是集权和分权的不丹式结合表现之一。集权者主动走访无权者，使无权者能发出自己的声音，表达自己的意见。平时，国王总是行走在不丹的各个地方，和人民直接交谈。每个国民都可以直接上书，或者把书信留在国王车辆经过的路边，拿石头压住，等他路过时就能下车取走。每当要做发展规划的时候，国王会亲自去参加各地发展计划的讨论，一个地区的规划总是要经过上下互动来作出最后决定。权力下放是不丹政府的另一个治理经验。行政上，行政权力下放给地方政府，人力资源下放到基层政府。政治上，成立宗（区）发展委员会和格窝（单元）发展委员会作为代表们讨论的场所，鼓励国民积极参与地方的发展规划和执行。
结果导向，少说空话
不丹倡导国民幸福指数，大众参与正是民众幸福的一个重要保障。不丹在各级政府设立发展委员会，让国民参与到政策的制定中来。但是，这种参与和西方式的参与有所差别。西方式的参与强调公民权利，而不丹的参与则不是为了一个抽象的口号，而是为了更好的效果。为了能产生一个好的决策，不丹的公众参与政策侧重于广泛收集民意；为了能更好地执行这个决策，不丹政府充分动员民众自愿起来行动。由于不丹整体贫困，政府往往没有资金进行一些地方所需的建设，这时就会鼓励当地人民来充当免费的劳动力，自己建设自己的家园。这种务实的做法还无形之中增强了社区的凝聚力和人们的归属感，同时也充分地体现了国民参与的特色。
充分考虑可能导致的后果
治理需要多方参与，但绝不是胡乱参与，随随便便参与。因为公务员是政府官员，熟悉政府运作，又有专业知识，所以在决策中能够起主导作用。但是，不丹的公务员名额很少，需要很优秀的成绩，绝大部分还要有国外学习的背景。也许人们要问，不丹这么贫穷的国家，出国留学的人多吗？事实上，不丹政府每年都资助成绩优异的学生免费出国进修。并且在没有硬性约束的情况下，99%的留学生在学成后都选择回国。所以不丹的公务员基本上都拥有国外的学历。仔细分析这种参与决策的过程，可以看到其中一个隐含的机制：政府欢迎大家参与决策，但要想参与决策，就要先负起学习的责任；学习的成绩就如同一道合理的门槛，跨过这道门槛才能充分享受参与政府事务的资格。这样在很大程度上就避免了民众盲目的或者不负责任的参与情况。
不丹重视公众参与治理
习近平总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。不丹的治理经验并不完全适合我国实际，但却能为我们提供有益的素材。
强调人与社会全面协调发展
中国的改革开放政策激励和保护了个人追求幸福生活的努力，也成就了令世人瞩目的中国模式，但是环境恶化、资源锐减、社会分层化严重的现实是我们成长中付出的惨痛代价。发展的目标说一千道一万，最后归结起来只有一个，那就是幸福。幸福也许难以衡量，但是可以感受。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。这个目标我们应当时刻谨记。
什么是幸福？不丹人相信物质发展绝对不是衡量人类幸福与否的唯一标准。因为除了物质，还有其他同样非常重要的东西。比如，文化、政府的善治、公民的社会责任等。如何才能实现幸福？一要严控贫富差距。社会发展不能以人的不发展为代价，一部分的人的发展也不能以另一部分人的不发展为代价。不丹的大街上没有乞丐、游民，暗巷里没有娼妓、毒枭。从城镇到乡间，没有超级豪宅，也看不到破破烂烂的房子。这里没有人炫耀财富，皇宫甚至比许多民宅小。经济发展中必然出现的贫富差距被不丹政府控制到了最低，民众的相对剥夺感也大大减少，危险的“仇富”心理没有在这个国家出现。二要大力投资社会领域。社会领域的保障也是控制贫富差距的重要手段。不丹将最多的政府预算投入教育，从幼儿园到十年级是义务教育，农村和城市学校的办学条件没有差别，每个国民都有平等的发展权。不丹王国的非正规与继续教育计划也被视作发展中国家的一个楷模，这计划旨在满足妇女和女童学习的需要，同时推广不丹的国家语言；再有，不丹九成以上的人口都可享受到基础的医疗设施服务，免除了国民健康方面的后顾之忧。三要重视环境与生态保护。不丹经验提醒我们，快乐不是随机降临在人们身上的，它来自选择的结果。“要”美好的生活环境，“不要”被破坏被污染的土地；“要”长远的可持续发展，“不要”一时的经济增长。因为一时的破坏可能要今后付出成倍的代价才能挽回，甚至再也无法挽回。
政府在公众参与的治理中发挥主导作用
西方的民主政体设计不一定适合每个国家，但是公众参与的治理每个国家都需要。公众参与的制度设计有利于双向传递信息，有利于让公众表达真实的偏好诉求，并就有争议的问题达成共识，最终还有利于降低政策的执行成本。同时，公众参与并不等于政府袖手旁观。再好的计划，能否落实的关键在于政府良好的引导。在公众参与的治理活动中，政府要积极引领、适时纠偏，发挥四两拨千斤的主导作用。联合国辖下的联合国协会就曾评选不丹为东南亚（含南亚）地区善用非营利组织资源的第一名。过去十年，从十六届三中全会将“社会建设和管理”纳入“五个统筹”到十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，我国也一直在积极探索社会管理的方式方法。这是经济社会发展对党的执政提出的必然要求，也是中国特色社会主义自身的经验总结，还是发展中国特色社会主义的必然选择。
高度重视对本国传统文化的保护
传统文化是一国的精神支柱，在建立本国话语权和国家影响力中起着中流砥柱的作用。不丹的传统主要源自于宗教和身份认同感，佛教是他们的精神财富和幸福心理的来源。不丹的现代化发展没有以放弃自己的文化认同为代价。不丹实施的国民幸福总值概念，看似很现代，其实也包含了浓浓的佛教意蕴。保护环境和自然资源的理念中蕴含着 “万物有情”“无我”“轮回”的思想，而政府的良善治理也遵循了“业报轮回”的原则。不丹就这样让人意外却又合情合理地将传统信仰和现代治理融为一体。“国民幸福总值”在不丹默默地推行30余年后成为了它新的身份识别铭牌。我国在海外建立的孔子学院是我们打出的一张国际牌，在世界范围内产生了广泛的积极影响，但也有评论认为我国无法协调好马克思主义和儒家思想的关系。如何将马克思主义更好地内化，如何将传统的儒家学说现代化，是我们要做的一项重要课题。
（作者单位：中共中央党校）
