非国有企业档案监管方式研究

    蔡美波+闫冬+何芮

    摘要：本文基于非国有企业档案监管方式的特点，针对存在的监管依据不充分、监管范围不明确、监管难度加大等问题，提出主动监管、细化监管、合作监管等改进建议。

    关键词：非国有企业档案监管《档案法》

    自改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐渐完善。数据显示：非公经济所生产产品和服务的产值占GDP的比重从1979年的不足1%增长到2005年的“半壁江山”。[1]随着非国有企业所占经济比重的提高，其档案工作愈发受到重视。同时，随着市场准入对非国有资本的开放，非国有企业涉及的行业愈发广泛，其档案构成更加丰富，档案价值日益凸显。在这样的背景下，我国非国有档案管理在总体上却呈现出“以我为主，各自为政”[2]的局面，部分重要的非国有企业档案并未得到有效监管与利用，进而导致国家档案信息资源的流失。鉴于此，本文在分析非国有企业档案监管方式特点的基础上，就其现有监管方式的不足，提出较为合理的改进建议。需要注意的是，由于档案界对非国有企业档案并无统一定义，笔者在参考国家统计局《关于划分企业登记注册类型的规定》和相关文献后，将不含国有资本或国有资本参股并不控股的企业统称为非国有企业，将其在各项社会活动中产生的档案界定为非国有企业档案。

    一、非国有企业档案监管方式的特点

    总体而言，我国大部分省市已出台民营企业或非公有制企业档案管理的相关规定。笔者通过梳理这些规定，总结出目前我国非国有企业档案监管方式的三大特点：

    （一）被动监管

    由于《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中所赋予的监管权限比较模糊，加上部分地方出台的规定强调由企业自管档案，如《吉林省民营企业管理细则》《衡水市民营企业档案管理暂行办法》等，使得档案行政管理部门在现实监管工作中处于被动地位，部分监管人员对非国有企业档案产生“管不好、管不了”[3]的错误思想。另外，我国长期以来一直是公有制经济体制占主导地位，对非公有制企业的档案工作不够重视，也是造成对非国有企业档案被动监管的重要原因。

    （二）粗放监管

    由于非国有企业档案的权属问题，部分省市在其相关规定中设置的条款内容过于宽泛，监管方式较为粗放。如《本溪市私营企业档案管理规定》第十二条、《威海市民营企业档案管理暂行办法》第二十四条、《天津市非国家所有档案管理规定》第十二条等，只是简单地提到要监管对国家和社会具有保存价值的非国有企业档案，而并未展开具体范围的讨论。在实际工作中，有少数监管部门甚至对非国有企业档案采取放任自流的态度。

    （三）集中监管

    国家档案局颁布的《关于促进民营企业档案工作发展的意见》中明确提出：“档案管理方式可以采取集中统一管理、分级管理或寄存等多种方式”。但是，我国大部分省市对非国有企业档案依然采用集中监管方式，该方式与“统一领导，分级管理”的档案工作原则相适应，属于自上而下的垂直型监管，但是随着档案监管主体逐渐多元化，其不适应性愈发明显。

    二、非国有企业档案监管方式存在的问题

    （一）监管依据不充分

    首先，我国并未出台专门法律来规范非国有企业档案管理，在目前的档案法律规范中，涉及非国有企业档案的条款非常少，且规定并不明确。1990年的《档案法实施办法》曾部分列出非国有档案的监管范围，但是1996年修改后的《档案法》则去掉了非国有档案的概念。其次，现有档案法律规范赋予档案行政管理部门的监管权力和处罚措施过于原则化，可操作性不强。一方面，虽然《档案法》第十六条中提到，对国家和社会有保存价值的非国有档案需要监管，但是并未提出具体的监管范围；另一方面，针对档案违法行为，档案行政管理部门只拥有行政处罚权，且“执法监督的程序法规不构成体系，就削弱了档案执法监督的力度，出现‘软法状况。”[4]可见，缺少明确具体的监管依据和科学合理的处罚体系，使得各级档案行政管理部门对非国有企业档案的监管“底气不足”，导致依法治档在较大程度上流于形式。

    （二）监管范围不明确

    根据现行的《档案法实施办法》第二条规定，省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后，可确定非国有企业档案监管的具体范围。部分地方档案行政管理部门由此出台了相关规定，如《重庆市民营企业档案管理办法》第十五条、《北京市非公企业档案管理指南》第二十五条就部分列出了非国有企业档案监管范围。需要注意的是，这些地方规定是在国家工商行政管理局颁布的《私营企业档案管理暂行规定》的基础上作出的细微修改，因此其相似性较大。换句话说，虽然这些地方规定有助于扩充和细化监管范围，但是其涵盖面依然狭窄，且大部分条款的内容比较笼统，监管范围仍不明确。此外，还有部分地方并未出台相关规定，或出台的规定并未涉及监管范围，使得非国有企业档案监管工作难以实现标准化和规范化。

    （三）监管难度加大

    与国有档案的监管方式不同，非国有企业档案监管的难度更大。一方面，由于非国有企业生产经营的特殊性，其档案形成与分布均较为分散，随着企业经营业务的调整和扩大，需要被监管的档案范围和档案数量都在不断增加，而许多非国有企业并没有健全的档案管理机构。另一方面，非国有企业档案的所有权属于企业，国家对非国有企业档案的监管必须留有“底线”，导致监管过程中“度”的把握更加困难。另外，在现实工作中，档案行政管理部门的监管对象主要为国有档案，且以集中监管为主。若以同样方式监管非国有企业档案，不仅会有不适应性，而且会相应地加大档案行政管理部门的监管压力。

    三、非国有企业档案监管方式的改进建议

    （一）完善相关法规制度，进行主动监管

    依法治档的前提是有法可依，实现监管方式由被动变为主动，其关键在于完善立法，使监管权限更明确，监管依据更充分。为此，有学者提出在相关法律法规中增加一个详略得当的“非国有档案受控目录”[5]，该目录所包含的非国有企业档案都属于监管的对象。因此，档案行政管理部门可根据该受控目录中的档案范围，了解本区域内非国有企业档案的形成特点与分布规律，进而实现主动监管。另外，还可以参考法国，实行相应的登记制度，即非国有企业可依据相关规定主动向档案行政管理部门申报登记受控目录范围内的档案；也可以由档案行政管理部门依照规定，指令非国有企业办理登记手续。登记制度的法规化，可以明确非国有企业档案的所有者、保管者、保管状况和流动情况，[6]也有助于档案行政管理部门实现主动监管。

    （二）明确具体监管范围，进行细化监管

    解决粗放监管问题的核心是明确对国家和社会具有保存价值的非国有企业档案范围。笔者根据前文所述的国家和地方各项法律法规中的规定，结合《企业档案工作规范》，进一步细化了非国有企业档案监管的范围，具体如下：

    1.生产管理类。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出要控制重点行业的碳排放，实行最严格的环境保护制度和建立食品药品质量追溯制度；《生产安全事故档案管理办法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》明确提出要确保事故档案、事故调查材料的安全。表明以下生产管理类档案可纳入监管范围：一是质量管理：食品、药品的产品质量检测、化验、试验材料；质量异议处理、事故分析及处理材料；质量认证、检查、评比材料。二是环境保护：环境保护规划、计划、总结；环境保护制度、管理办法；环保调查、监测、分析材料；环境影响评价书、环境污染防治措施、总结、报告。三是安全生产：事故报告、调查分析及处理材料；安全生产、消防方面的材料；重大故障分析和排除措施报告。

    2.行政管理类。根据《各级各类档案馆收集档案范围的规定》第三条，以及1990年的《档案法实施办法》第十六条，以下行政管理类档案可纳入监管范围：一是行政事务：反映党和国家领导人视察企业以及市、区（县）主要领导参加企业重要会议、重大活动或到企业调研的档案材料；中共领导人、国家领导人以及某一时期或某一地区著名历史人物的题词、指示、讲话材料、手迹、手稿、来往书信、照片、录音、录像等。二是对外工作：外国政要、世界知名人士参观考察中形成的档案；出访考察、参加国际会议、签订的重要协议、接待来访等外事活动材料；以及出访审批文件。

    3.产品生产类。根据《安徽省民营企业档案管理办法》《湖南省民营企业档案管理暂行办法》《南京市档案馆接收档案管理办法》等地方规定，产品生产：属于该行业第一次生产或该行业领军企业的产品档案；能够反映本地区发展面貌、地方特色、行业特点，具有代表性、典型性的企业产品档案；发明、创造、技术革新成果、专利产品及获省、部级以上名优（牌）产品称号的证明副本或复印件；各种资质证书、产品合格证的复印件；填补国内外行业空白的新产品档案，以及在国内属于高新技术、先进设备和行业主导产品的档案；我国独有的传统工艺档案；对国家、社会产生重大影响，涉及国家荣誉、利益的有关发明创造的档案。这些都是可以纳入产品生产类档案监管范围的。

    4.其他类别。一是科研开发：《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》第一条、《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条，提到的参与或承担国家和省重大科研项目、重大建设项目（973计划、863计划等）档案；涉及国家秘密、国防安全、社会利益的科研项目材料。二是职工管理：《企业职工档案管理工作规定》第七条、《私营企业档案管理暂行规定》第四条，提到的对国家和企业有特殊贡献（劳动英雄、模范人物、知名人士等）的职工人事档案；私营企业从业人员中县级以上人大代表、政协委员及参加民主党派、社会团体凭证的复印件。三是项目建设：《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》第八条，《全国档案馆设置原则和布局方案》第二条，分别提到的属于“大中城市规划区域”范围内的重要建设项目档案；属于全国重点工程项目，重点引进项目的相关材料。

    （三）鼓励社会力量参与，进行合作监管

    随着非国有企业数量的增多，档案行政管理部门作为单一的监管主体，其集中监管的压力不断上升。鉴于此，覃兆刿教授提出：“档案行政管理部门在民营企业档案管理问题上不可能变得更直接，民营企业档案管理问题将更多地依靠自主发展和社会联动。”[7]因此，分流档案行政管理部门的部分监管职能，鼓励社会力量参与监管成为新的监管方式。档案行政管理部门可以通过有限度地强制备案、定期或不定期抽查、联合有关部门协调监督等方法，间接掌握这部分档案的保存利用状况。具体而言，可以合作的社会力量包括两类，一是非盈利性的，如中国档案学会，以民间组织的方式，通过业务交流、培训，制定行业规范，对非国有企业档案管理进行指导。二是盈利性的，如档案外包服务机构，这些机构既可以在业务活动中贯彻有关的法规标准，又可以向档案行政管理部门反映非国有企业档案工作的具体情况，成为档案执法检查与业务指导的有益补充。

    注释及参考文献：

    [1]李欣欣.我国非公经济发展指标比重大增[J].瞭望，2007（40）：37.

    [2]孙爱萍.非国有档案信息资源管理研究[M].中国档案出版社，2009：77.

    [3]刘金霞.国家监管非国有企业档案工作的问题及对策[J].浙江档案，2004（9）：10-11.

    [4]汪兴.档案执法监督的难点及对策[J].贵州档案， 1999（4）：11-12.

    [5]徐云.建立非国有档案备案制度问题初探[J].档案学通讯，2008（6）：88-90.

    [6]荆绍福.对非国有企业档案的依法监控[J].中国档案，2000（12）：19-20.

    [7]覃兆刿，张斌.“自觉”、“自主”与“自我完善”——民营企业档案管理究竟应该选择怎样的模式？[J].档案管理，2008（6）：4-11.