环境经济政策呼之欲出

    陈沙沙

    在新环保法实施之后，环保力度会不断增强，“最大罚单”的记录会不断被刷新，因环境问题引咎辞职的官员也会不断出现。

    6月12日，环保部、国家发改委等8部委在北京联合召开环保专项行动部际联席会议，部署2014年环保专项行动。会上，环保部部长周生贤通报，19家企业因脱硫设施存在突出问题，被罚脱硫电价款或追缴排污费合计4.1亿元。

    这是环保部史上开出的最大罚单。其中，五大电力集团均有下属子公司上榜，此外，华润、中石油、神华等央企子公司亦在榜中。

    对此，受访专家普遍表示，最大罚单的开出表明国家在环境保护方面的决心以及执法力度的加强。而对于最大罚单能否罚出一片蓝天碧水，各方又存在质疑。

    “‘杀鸡给猴看的作用是明显的，这是对地方、企业的警示。”环保部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，在新环保法实施之后，环保力度会不断增强，“最大罚单”的记录会不断被刷新，因环境问题引咎辞职的官员也会不断出现。

    在环境恶化尚未得到有效遏制的当下，面对环境质量的拐点何时出现、如何破解等疑问，夏光认为，在惩处之外，最终的解决路径是寻找一条环境保护与经济发展相互协调、相互依赖的道路：“这是一个需要时间的过程，环保与经济的关系已经进入了一个新时期。”

    目前，环境与经济政策研究中心正在制定一系列环境经济政策，将陆续推出。

    开罚单不等于污染治理

    梳理环保部公布的《关于对2013年脱硫设施存在突出问题企业予以处罚的公告》，记者发现，这19家企业的脱硫设施自投运后经常停运，长期超标排放，有的企业投运率甚至低于10%。

    事实上，涉事企业并非首次遭罚，五大电力集团就曾因脱硫问题被公开处罚过，却没有达到预期的惩戒效果。

    究其原因，全国工商联环境服务业商会秘书长、原全国人大环资委研究室办公室副主任骆建华表示，按照现行的环保法规，普遍存在污染企业“违法成本低、守法成本高”的现实：“4.1亿元罚单中，大部分是追回对企业非法享受的脱硫电价，以及对排污费的追缴。这些本来就是企业应该交的，真正的罚款并不多。”

    “如果按照正常处理排污的成本，一天就要几十万元，一年排污成本高达几千万元。而通过修改环保数据造假，企业只会被罚5万元，违法成本太低了。”自然大学创始人冯永锋说。

    业内人士估算，4.1亿元的罚单平均到19家违规企业，每家企业受罚2000余万元。这一数字，对于年收入数百亿的国有企业来说，并不具有真正的震慑力。

    值得注意的是，除了罚单外，环保部还要求19家涉事企业在30个工作日之内，编制完成烟气脱硫设施整改方案，并在今年年底之前完成整改任务，逾期没有完成的将依法从重处罚。

    那么，企业如何反应？记者了解到，几家涉事企业还没有积极反应，只有华电集团向媒体表示将尽快整改，但也没有具体措施。

    业内人士分析，目前环保行政执法部门往往采用“以罚代刑”，对环境类案件一罚了之，不走司法程序，客观上纵容了环境污染行为的发生。而环保部统计数字显示，2013年各级环保部门全年共向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件706件，移送数量超过以往10年总和。

    “过去环境保护主要是靠行政手段，对于污染物超标排放的企业，通过罚款、限期治理、关停等手段进行整改，行政成本高昂但效果有限。未来，环境保护管理应更多地用经济手段。”对如何避免监管手段“一罚了之”、违规企业屡罚屡犯的现象，骆建华提出了自己的建议。

    他进一步阐述，应该并用行政、司法、经济等多种手段，同时引导公众参与环境保护，使公众成为环境质量的监督者。

    “史上最严环保法”的力度

    面对雾霾天气、饮水安全、土壤重金属污染等环境恶化的现实以及长久以来环保执法疲软的重重困境，多数专家与环保人士将希望寄于2015年1月1日起施行的“史上最严环保法”。

    据了解，多年来，我国涉及环境保护方面的法律大概有30余部，行政法规有90余部，还有大量的环保标准。换言之，我国的环保问题并不是因为缺乏规则，只是这些规则有一些已经落后于实践，没有操作性。

    而经过四审的新环保法对环境规划、环境标准、环境监测、生态保护补偿、排污许可等方面都作出一些新的规定。特别是增加了对污染企业实施诚信档案、行政拘留、按日连续计罚、罚款上不封顶等政策，在加大相关执法机构执法权限的同时，也相应加大了其相关法律责任，比如增加了地方政府和环保部门主要负责人引咎辞职制度；专门设立“信息公开和公众参与”章节等。

    骆建华认为，新环保法对处理好环境与发展的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系给出了答案。

    “我们从来不缺少环保理念。只是环境保护一直在为经济发展让路。”他说，我国环境管理从1972年开始起步，在1984年环境保护被明确为基本国策，1992年制定《环境与发展十大对策》中提出“可持续发展”的思想。但是，改革开放以来，环境质量至少3次受到经济增长所带来的冲击。

    “第一次在20世纪80年代中期，乡镇企业全面突起；第二次是1992年后，市场经济进一步开放；第三次就是2008年全球金融危机后，四万亿资金拉动经济增长带来的。”

    “此次法律明确规定‘保护优先原则，这是第一次将环境保护置于优先位置，是环保理念上的一次突破。”骆建华强调。

    “如果没有力度，还不如不修。”夏光向记者介绍，环境与经济政策研究中心也参与了新环保法的修订，在“小修小补”的最初几稿中，研究中心都投出了反对票。

    对于将“保护优先”的原则写入新环保法，夏光表示支持。同时，他也谈到修法团队中专家对“保护优先”的不同理解。有专家认为是相对于经济发展而言，环境保护要优先；而另一方专家认为相对于污染事后治理，预先保护是更重要。

    他回忆道，在修法研讨之初，研究中心曾提出使用“环境优先”这一含义更明晰的用词，但由于部分专家还无法完全接受这一理念，所以终稿还是选择了“保护优先”的用词，而如何理解则由公众选择。“都是强调环境保护的重要性，可以不用拘泥于文字”。

    此外，除了肯定新环保法的亮点外，夏光、骆建华同时建议，可以完善政府官员环境绩效考核：“虽然中央对干部的考核评价办法都做了修改，但绿色考核对官员任免环节的影响还不大。这需要高层‘指挥棒的扭转，否则一味要求地方官员搞绿色发展，他们是听不进去的。”

    在环保与经济间寻找平衡？

    “环保法修改的根本目的还是要调整环境与经济发展的关系。要促进经济的转型，从而推动环境质量的逐步改善。”环保部政策法规司副司长别涛曾表示。

    “环境保护不是经济发展的对立面，反而是一个促进因素。”夏光认为环境保护是经济发展的驱动因素。他分析道，目前环境与经济的关系越来越密切，两者之间相互协调和互相促进的一面已经显现出来。比如现在的情况下，环境容量已经无法承载经济的发展，所以必须改变经济发展方式和路径。而改变经济发展方式，使非绿色经济转向绿色经济，又要回过头来从加强环境保护的法律法规和标准做起。

    “改变经济发展方式，由过去的资源消耗模式转到资源节约模式是一个必然趋势。此外，在环境保护的促进下，也在形成一个新的市场，像环保产业就是由于百姓的需求而发展起来的。”夏光解释说，绿色经济是低碳经济、循环经济和生态经济的统称，它需要国家政策的支持。

    据了解，2010年，联合国发布报告称，要在全球范围内推行绿色新政，以扭转环境污染问题，并通过绿色新政应对经济危机和金融危机带来的经济衰退。

    我国的节能环保产业过去这几年发展很快，每年大概以平均15%的速度增长，主要在治理污染、节约能源方面起作用。近年来，随着经济走向低迷，国务院希望把节能环保产业作为拉动经济的新引擎，成为中国经济的支柱产业。

    据记者了解，目前，环境与经济政策研究中心正在制定一系列环境经济政策，涉及绿色信贷、绿色保险、绿色证券等，将陆续推出。这些政策所释放的市场信号和政策信号，将加强绿色经济在市场上的竞争力，避免市场的逆淘汰。

    但对于能否在保护环境和经济增长之间寻找到恰当的平衡点，骆建华并不乐观。他认为在保稳定、创造一定就业岗位的背景下，环境和经济发展之间是存在内在冲突的，两者相互矛盾，想达到最理想的双赢状态非常不易。

    “只要我国还提出经济增长GDP的目标，基本无法避免环境与经济之间的冲突。在上层制定GDP目标后，这一数字到下级政府就会层层放大。更多的地方政府还是选择重化工业拉动经济增长。”

    对于环境质量的拐点何时出现的疑问，骆建华认为，随着环保投入增加以及以钢铁、水泥为代表的高耗能、高污染产品的峰值点出现，预计2020年前后，我国主要污染物排放量将会陆续达到峰值；2030年中国环境污染有望得到全面控制，环境状况开始全面好转。

    “现在，污染治理占GDP的比重刚刚临近2%。从2002年到2012年，用于污染物治理的资金加起来是4万亿元。如果今后10年都是投入GDP的2%的话，预计投入资金将达到10万亿元。有了这10万亿元的投入，我国环境质量会有大的改善。”