公民安全的政府责任及其实现路径

    申来津+马文远

    摘 要：目前，大量涉及公民安全的问题日渐凸显。如何有效解决这些问题，构建一个集政治安全、经济安全、社会安全等于一体的国家安全体系已成为当前政府工作的重要任务之一。因此，必须明确保障公民安全是宪法赋予政府的神圣责任，面对新情况、新问题，政府必须担当起公民安全义务，努力打造责任政府，实施“安全中国”战略，坚持科学发展、绿色发展，公共利益优先，以确保公民安全。

    关 键 词：公民安全；公共利益；政府责任

    中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）04-0018-06

    公民安全作为一个敏感的话题，引起了社会各界的广泛关注，并成为当代中国社会热点、焦点问题。约翰·奥斯丁曾说过：“一个拥有主权的政府的崇高意图或目的便是最大可能地增进人的幸福。”[1]人们感知幸福的基点是对其自身生存的环境安全感知。当前，牢固树立“五大发展理念”，认真落实“四个全面”战略布局，就是要增进人民福祉，让每个人都自由、幸福、全面发展，安全则是人们自由、幸福、全面发展的根本前提，因此，政府必须承担起公民安全保障的责任。

    一、 公民安全：宪法赋予政府的责任

    代议制的出现，使得人民和政府之间形成了委托代理关系，人民通过自己选出的民意代表（人民代表大会或议会）将管理国家的权力委托给政府，政府作为人民的代理人，承担代理人应尽的义务并对人民负责。大多数国家的宪法也相应地厘定了政府与人民之间的权力与义务关系。例如：我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。由此，我国政府的角色定位是国家权力机关的执行机关，是人民意志的执行者，是人民利益的捍卫者。因此，政府理应是公民安全的捍卫者和责任主体，政府工作必须体现“人民中心”理念，以最广大人民根本利益为最高标准。[2]

    政府依据宪法保护人民的合法权益，而人民享有的一切权益均以生命、生产、生活安全为前提，“人民的安全乃是至高无上的法律”（霍布斯）。根据费希特的法权哲学，公民财产可分为绝对财产和相对财产，而“能够生存是一切人绝对的、不可转让的财产”。生命不仅是公民的绝对财产，也是合法的私有财产。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。这其中的绝对前提是：公民的生命安全能够得到保障。边沁认为，“法律的全部作用可归结为下述四个方面：供给口粮、达到富裕、促进平等和维护安全。”[3]政府作为法律的执行者，在行使管理国家权力的过程中，实施各项方针政策，行使各种行政职能，均应以人民利益为出发点，切实体现法律的最高目标——为了最大多数人获得最大的幸福。因此，保障公民安全、增进社会幸福感已成为政府义不容辞的职责。

    二、新问题、新要求：基于政府

    履行安全的责任

    目前，我国正处于社会转型期，市场经济强化了“经济人”对个人利益最大化的追求，弱化了对道德、环境、公共利益的维护作用，收入差距的拉大则导致了社会心理的失衡，种种复杂的社会问题也使危害公共安全事件频发，安全问题已成为政府社会管理中的首要问题。

    ⒈保障食品安全，维系生命之本。民以食为天，食以安为先。食品安全问题直接威胁着公民的生命安全，考量着政府能否履行安全责任。近年来，从毒奶粉、瘦肉精、农药超标的蔬菜，到霉大米、毒馒头、地沟油、苏丹红等，很多人们赖生存的基本食品都出现了安全问题。当公民的身体健康和生命受到威胁却得不到相应的安全保障时，就会产生很强的社会危害力，以至于影响社会稳定。

    食品安全问题不仅直接影响着国家和政府的形象，而且是对政府社会管理能力的严峻考验。造成食品安全问题的原因是多种多样的，如生产商造假、农药使用超标、恶意投毒等，但食品安全问题逐年递增的现状，确实暴露出我国政府相关部门在食品安全监管及在食品安全立法执法上存在漏洞。

    我国的食品安全标准化体系尚不完善。2009年，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的颁布，对我国食品安全产生了巨大影响，遏制了食品安全犯罪蔓延的势头。然而随着经济社会的发展，原有的规制显然无法适应新的食品安全形势。2015年，全国人民代表大会常务委员会修订了《食品安全法》，该法号称“史上最严”的食品安全法，政府作为该法的执行者，理应成为食品安全责任的承担者。

    ⒉保障劳动生产安全，维护劳动致富。国家法律不仅要保障劳动者的合法劳动收入，而且也要保护劳动者在劳动过程中的人身安全。只有劳动者的人身安全得到保障，其劳动收入即财富增长才能保持其连续性，整个社会财富才能实现稳定增长。

    为保障广大劳动者的生产安全，我国先后制定了多项有针对性的法律法规：如《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《危险化学品安全管理条例》等。针对某些重大安全生产事故还特别制定了实施细则，如针对煤矿矿难频发而出台的《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》《关于加强煤矿安全生产工作规范企业劳动定员管理的若干指导意见》等。这些法律法规不仅为安全生产提供了法律保障，也为政府在安全生产的执法上提供了依据。

    目前，还需要政府在安全生产的执法、监管、教育宣传、政策研究等方面加大力度，使安全生产向着规范化、科学化、法制化方向发展。只有为广大劳动者创建一个安全的生产环境，维护好他們的合法权益，劳动者才能发挥出更大的积极性与创造性，为国家、为社会、为个人创造更多的财富。

    ⒊保障生态环境安全，实现可持续发展。恩格斯在《自然辩证法》中写道：“劳动和自然界一起才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料变为财富。”[4]由此可见，人类获得财富是与供人类生存、栖息的大自然紧密联系在一起的，人类社会所创造的一切成果均离不开哺育人类的大自然，因此，决不能轻视大自然在人类文明发展史上举足轻重的作用。如今，全球环境污染已经为人类的生存敲响了警钟，生态环境安全已成为各国政府必须解决的关乎整个人类生存的大问题。

    在法律层面，我国已全面建立起环境保护法体系。在颁布《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》之后，又陆续出台了《水法》《草原法》《放射性污染防治法》等十几部有关生态环境和自然资源保护的法律，在《刑法》中也专门规定了“破坏环境资源保护罪”。但事实是，我国生态环境安全状况并没有得到彻底改善，如近年来出现的雾霾问题。由此可见，环境保护是政府的主要责任。目前，各级政府为环境治理采取了一系列措施，但其执法部门采取的“以罚代刑”做法在无形中助长了为求经济效益而恶意破坏生态环境的犯罪行为。一些地方政府部门为了获取短期的经济利益而放松了对环境安全问题的监管，致使少数人获得了利益，而更多普通公民的生命安全却被置于了危险的境地，如水泥厂污染了居民饮用水，使无数居民患了胆结石；造纸厂污染土地，使千亩良田寸草不生；电池厂污染了空气，使方圆百里的儿童铅中毒等。一些地方政府的短视行为在某种程度上放纵了一些为攫利而破坏生态环境的违法行为，如随处可见的过度放牧、过度开采等。这些违法行为不仅危及当代人，祸及后代子孙，而且对生态环境造成的损失也将无法得到弥补。每一起环境污染案件发生后，无论是地方政府还是深陷其中的每一个公民都付出了相当大的代价。例如：在福建紫金矿业公司铜酸水泄漏事故中，政府虽然垫付了渔业养殖户300多万斤死鱼的经济损失，但是，污染后的水源净化问题、当地居民饮用水问题、可能遗留的生态环境问题等不仅严重的影响了当地居民的生产、生活质量，而且消除潜在的危害仍需投入大量的人力物力。所以，在生态环境保护中，需要政府更加注重防范机制的构建，以防患于未然；还应将环境教育推及全民，发动社会公众广泛参与环境保护，树立环保意识，实现全民环保。

    ⒋保障金融安全，保护资产增值。金融是国民经济的命脉，金融安全稳定与否关系到我国的经济发展、社会稳定以及普通公民的生活。维护金融安全是政府的责任之一，随着公民收入的不断增加，他们往往会将其增加的收入和多年的积蓄投入到金融市场，期望通过资产增值进一步提高自身的生活水平。但金融市场具有高风险性，也是经济犯罪的高发区——银行、保险、证券等人们经常参与金融活动的领域，一些重大的金融犯罪活动，如信用卡诈骗、集资诈骗、贷款诈骗等，一经查处，往往涉案金额巨大，会给国家和人民财产造成极大的经济损失。同时，金融犯罪主体多元化、智能化、国际化的发展态势给我国的司法打击、行政监管都增加了难度，尤其是银行、证券等金融行业里工作人员的知法犯法、监守自盗行为，更增加了犯罪的隐蔽性。

    政府对维护金融安全与稳定起着举足轻重的作用。一是需要通过银监会、证监会、保监会等监管机构来规范金融市场，在银行、保险、证券、外汇等金融领域建立起行政监管网络。二是需要配合权力部门完善对金融立法的配套衔接。三是需要对金融行业加强审计，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，同时还要强化审计机关的监督作用。四是需要进一步完善金融行业的内控机制和风险防范机制。总之，政府所进行的各项改革与采取的措施，都是为了最大限度地保障国家财产的不外流、人民财产的不断增值。

    ⒌保障信息安全，守护无形财产。进入21世纪以来，人类从工业社会迈入了以网络、信息技术、知识经济为特征的信息社会。信息社会也常被称为知识社会，在这一社会里知识和创新成为社会的核心，信息和知识成为主要的社会财富，其最高境界是实现“人人享用信息和实现表达自由”。

    目前，网络已成为公民自由表达的最便利的载体，而遵守网络言论自由制度是每个网民的职责。网络言论能够得到很好的利用、引导，能起到上情下达、互通有无的作用；反之，则会出现虚假信息泛滥、舆情难控的局面，成为社会不稳、人心不定的主要因素。2006年，国务院颁发的《2006—2020年国家信息化发展战略》提出以信息化促进产业结构的调整、转换和升级来推动经济增长；加强基础信息资源建设，让信息化给人们带来的利益能够在全国不同地区、不同社会阶层得到共享；大力推进电子政务，完善信息化政策与法规；加快建立应急机制，保障信息安全。由此各级政府应将加强信息化建设作为未来的发展方向，同时采取多项措施，使信息化惠及全民。

    信息社会以“实现表达自由”为最高理想，表达自由包括言论自由、言语和写作自由、新闻自由、接触信息自由和数据与信息流通自由等。这些无形财产的产权难以界定、转移过于频繁、侵犯的形式多种多样，使政府的社会管理面临着严峻的挑战。所以，这些自由的实现还必须通过相关的法律加以制约与规范，例如：法律规定，公民在享有言论自由权利的同时，不得对他人进行诽谤、毁誉，不得侵犯他人的人身权、隐私权，泄漏国家、企业机密等；公民享有写作自由的权利，但必须遵守知识产权法，不得抄袭、侵害他人的著作权；公民享有新闻自由的权利，但必须遵守新闻出版法；公民享有接触信息自由的权利，但须遵循大众信息传播法的规定，不得进行非法监听、跟踪；公民享有数据与信息流通自由的权利，但须遵守网络知识产权制度、计算机与网络安全制度，不能以黑客形式非法攻击网站，擅自侵入对方的数据库。

    在现实社会中，人们获取信息的渠道、种类、方式越来越多样化，但对信息的误用、滥用则会给国家、社会及个人带来极大的不安全感甚至造成重大的经济损失。信息安全所涉及的范围极广，大到保障国家军事、政治机密的安全，小到防止商业机密、技术机密、个人信息的泄漏，以及对青少年对不良信息浏览的防范等都需要政府建立有效的防控机制，对国家信息、企业信息、个人信息安全进行保护，为人们守护住无形资产。

    三、政府履行公民安全责任的路径

    当前，我国的社会经济发展正处在一个黄金发展期与矛盾凸显期并存的时期，能否妥善解决各种安全问题关系着社会稳定大局，决定着国民经济能否健康、可持续发展，因此需要政府和社会应采取合作的模式，携手迎接挑战。

    ⒈著力打造责任政府。责任政府是政府现代化的标志，是对公民安全有担当的政府，体现了政府权力与义务的统一。打造责任政府必须注意以下几个问题，首先，责任政府的责任必须是具体的、明确的，而不能是抽象的、空洞的，即责任追究是可行的。其次，责任政府是主动的，而不是被动的，建设责任政府是现代政府的基本要求，必须明确政府公务人员责任所在，并使其能够积极主动地履行工作职责。第三，责任政府追责必须法治化，即责任法定，追责法定，担责法定，不允许找“替罪羊”，更不允许凭借手中的权力逃避应该承担的责任。最后，必须明确依法行政是政府履行职责的最佳路径，慢作为、不作为、乱作为等都是不负责任的表现。

    ⒉實施“安全中国”战略。“安全中国”战略的实施意义重大、深远。“安全中国”战略应基于现实社会中存在的安全问题做好战略性的长远顶层设计，充分体现中华文明的基因，[5]而不是“头疼医头、脚疼医脚”式的应对。因为安全问题关系千家万户，关系人们的生存生活质量，关系社会和谐，关系小康社会的品质，所以，不仅要考虑国内因素，还要考虑国际因素；不仅要考虑到现实空间因素，还要考虑到虚拟空间因素。即“安全中国”战略应当成为公民安全保障战略。

    ⒊坚持科学发展、绿色发展。政府一味地追求GDP增长和“经济利益高于一切”，不仅会使许多政府工作偏离正确的方向，也会使一些人为攫取经济利益而不择手段。知法犯法、投机倒把、损人利己、为眼前利益不顾后果的违法违规行为就会大量出现，严重影响正常的经济秩序，给社会带来更多的安全隐患。

    因此，必须坚持科学发展、绿色发展理念，把全面协调可持续发展作为基本要求，作为政府工作的新指南。发展经济能够改善人民生活，但这并不意味着要置人民的基本需求于不顾，毁掉美好家园、毁掉人们的安全保障。经济社会发展不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。科学发展和绿色发展理念是应对安全问题的基本原则，政府应加快从致力于抓GDP增长速度转向抓经济质量、效益的提升和经济社会的全面协调发展上来，将质量安全、生产安全等作为考核经济发展的新指标。

    ⒋坚持公共利益优先。安全问题通常具有极大的社会危害性，会使公共利益不可避免地遭受损害。个别不法商贩的一时的投机行为往往会殃及许多无辜合法商人的利益。这种“多米诺骨牌效应”往往与政府监管部门失职、渎职有关。每处理一项重大安全事故，就会牵扯出政府某些监管部门的利益链条，导致社会对政府的公信力、社会管理能力产生质疑。因此，公共利益优先原则应该成为政府与社会共同遵守的公约。“公共既是一种理念也是一种能力。……作为一种理念的公共，意味着所有的人们为了公共利益而非个人或家庭的目的走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起的一种积极的、获取充分信息的能力”。[6]信守公共利益优先原则，对普通公民而言，就是减少损人利己、损公肥私、见利忘义行为，就是在日常生产生活中重诚信，重公益，在利人利他的行为中肯定自己的社会价值；对政府而言，就是公共利益高于部门利益，部门的主要工作不是围绕利益“扯皮”，而是尽职尽责地服务人民，在决策、执法时从大局出发，考虑得更加长远和细致，将保障公民安全、社会安全置于重要位置。

    ⒌履行责任讲策略。科学发展、绿色发展与公共利益优先原则是政府应对安全问题的策略，做到软硬兼施、内外兼顾，两手都要抓，两手都要硬。首先，加强硬件建设，从外部控制入手。所谓“硬件”，指的是具有强制性的法律法规，构建起约束政府——市场——社会三者的法律框架；其次，加强“软件”建设，选择内部控制路径。这里的“软件”指的是人的精神动力，一种为了公共利益而牺牲小我的公共精神，一种集民族精神、爱国气节、公民道德、职业伦理于一体的精神力量。对于政府公务人员而言，他们本身肩负着双重的价值标准，一个来自于自身成长过程中形成的价值观与信仰，一个来自于工作中必须承载的组织伦理与道德，这些内部控制资源在冲突与相容中决定着一个人的行为与态度。加强“软件”建设，尤其需要政府自上而下地全面践行社会主义核心价值观，因为，政府公务人员的服务意识与公共精神决定着政府的决策方案制定是否周密、时机选择是否得当、节奏把握是否稳妥、推进是否精细，最终体现为人民的利益与安全是否能够得到保障。

    在社会变革时期，面对社会上凸显的种种安全问题，政府的当务之急是认真对待，积极寻找解决之道；避重就轻地推卸责任、对人民安全漠然视之，将会使政府面临合法性危机。因此，选择内外控制两条路径，把完善法律法规与重视价值体系构建相结合，从根本上解决公民安全问题，防公民安全隐患于未然，是政府当下重点工作之一。

    【参考文献】

    [1]谷春德.西方法律思想史[M].邓正来译.中国人民大学出版社，2002.195.

    [2]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].学习出版社，2016.128.

    [3]（德）费希特.费希特著作选集（第2卷）[C].商务印书馆，1994.473.

    [4]马克思恩格斯选集（第3卷）[C].人民出版社，1995.508.

    [5]杨光斌.习近平的国家治理现代化思想[M].中国社会科学出版社，2015.5.

    [6]H.George Frederickson，The Spirit of Public Administration，Jossey-Bass Publishers，San Francisco，1997.52.

    （责任编辑：牟春野）

    Abstract：At present，a large number of issues concerning civil security has become increasingly prominent.It has become a top priority of the current government work as to how to effectively solve these problems and to create a social environment which combines political security，economic security and social security.Therefore，we must clarify that the guarantee of civil security is a sacred responsibility endowed by the constitution.When facing new situations and new problems，the government must assume its responsibility of civil security，and to strive to build a responsible governance，implement the “Safe China” strategy，adhere to scientific development and green development，take public interests as priority so as to ensure the security of citizens.

    Key words：civil security；public interests；government responsibility