国家综合档案馆政府信息查阅中心建设研究

    王巧玲+张金峰+范欣宇

    摘要：政府信息查阅中心是国家综合档案馆“五位一体”的功能之一，其建设发展与中国民主政治建设与大数据时代背景密切相关。目前中国绝大多数国家综合档案馆政府信息查阅中心实际提供的公开信息比《中华人民共和国政府信息公开条例》要求的范围窄，且实地查阅利用率较低，很多工作人员认为其属于边缘功能。针对上述问题，作者提出必须在档案部门就新形势下政府信息查阅中心建议之重要意义达成共识，从满足用户需求的角度出发，尽量拓宽政府信息的接收范围，发挥综合档案馆馆藏与信息管理体制优势，打造相对具有独特优势的一站式公共信息资料中心，充分挖掘实体馆和互联网各自优势，创新信息提供方式。

    关键词：国家综合档案馆政府信息查阅中心档案馆建设

    2000年以来，中国国家综合档案馆开始了向公共档案馆转型的历史性进程，并实现了从“三位一体”到“四位一体”、“五位一体”功能定位的跨越。[1]2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）在法规层面正式将提供政府信息利用服务确定为国家综合档案馆的法定职能。另一方面，围绕满足新型功能定位需要的、新一轮全国范围内的各级国家综合档案馆建设（含新建、改建、扩建）大潮也自2000年以来拉开序幕，并逐渐由沿海、东部等地向内陆、中西部推进。[2]因此，我们有必要以新一轮建设大潮为契机，总结分析国家综合档案馆政府信息查阅中心的建设现状与问题，并在此基础上探索符合新时期发展的建设新思路。

    一、国家综合档案馆政府信息查阅中心建设的现状

    为了解国家综合档案馆政府信息查阅中心的建设情况，除查阅文献、流量网站以外，课题组于2013年7月至2014年11月赴京、津、沪、浙、苏、皖、鲁、辽、粤、桂等地国家综合档案馆开展了实地调研。

    （一）各级国家综合档案馆都于2008年前后挂牌建立了政府信息查阅中心

    尽管挂牌的名称并不完全统一，如中央档案馆挂牌的名称是“政府公开信息查阅中心”，北京市挂牌的名称是“政府信息公开查阅中心”，上海市挂牌的名称是“政府公开信息查阅服务中心”、吉林省挂牌的名称是“政府公开信息查阅利用中心”，但全国各级国家综合档案馆都在《条例》正式实施的2008年前后相继在原已公开现行文件服务中心的基础上，建立了政府信息查阅中心，并围绕政府信息收集、整理和提供利用三大环节建立了基本的工作制度，配备了相应的场地、基础设施设备和工作人员。

    （二）一般都提供纸质和电子版双套政府信息查阅服务

    目前各级国家综合档案馆政府信息查阅中心都提供纸质版和电子版双套政府信息查阅服务，其纸质版政府信息的收集主要通过政府部门报送，但电子版的收集方式大致有三种：一是由政府部门同纸质版政府信息一起报送过来的，如山东省档案馆；二是从政府在外网上开通的政府信息公开网站下载并导入档案馆自身开发的政府信息资源数据库中，如青岛市档案馆；三是档案馆提供的电子版阅览服务其实就是为利用者提供上网设备，让其浏览政府在外网上开通的政府信息公开网站，如北京市档案馆。

    （三）各级国家综合档案馆的政府信息查阅中心的设置大多相对独立

    鉴于档案与政府信息两者在工作对象、尤其是在保密和安全要求上的不同，大多数国家综合档案馆的政府信息查阅中心都设置在相对独立的空间中，与档案信息的查阅利用区域有明显地界限区分，其信息收集、整理和提供利用等工作也都自成体系。

    二、国家综合档案馆政府信息查阅中心建设面临的主要问题

    （一）国家综合档案馆实际提供的公开信息比《条例》要求的范围窄

    《条例》第十、十一、十二条列举了十余类涉及民众切身利益、各级人民政府应当主动公开的政府信息具体内容。调研发现，国家综合档案馆政府信息查阅中心提供的政府信息，是由同级政府及组成部门根据自身制定的“政府信息公开目录”移交的，其所涉范围往往小于《条例》的规定；有的地方甚至利用《档案法》、《档案法实施办法》与《条例》的矛盾冲突之处，将本应公开的政府信息提前归档，并以此为由，拒绝公开。另外，从时间上看，大多数国家综合档案馆政府信息查阅中心提供的公开信息都在2008年及以后。

    （二）实体馆查阅利用率自2008年后锐减，目前很多地方场地设备闲置

    国家综合档案馆政府信息查阅中心实地查阅人数在2008年《条例》正式实施后开始锐减。很多调研对象甚至不愿提供具体的统计数字，只说“人数很少”。另外，浙江省2011年的调研数据也同样说明了这个问题：有45%的档案馆未开展利用人次的统计，利用人次在10人以下的占25%。[3]

    实体馆的查阅利用率较低，其重要原因之一与上述问题密切相关：即其提供的信息比《条例》要求的范围窄，不能最大限度地满足公众查阅利用需求；其重要原因之二就是《条例》正式实施后，综合档案馆自2000年以来因职能创新[4]而获得的政府现行文件利用服务提供方面的相对“垄断”地位不复存在，且与《条例》规定的其他几类主体，如图书馆，政府门户网站等相比，综合档案馆政府信息查阅中心目前提供的服务不仅没有竞争优势，甚或还处于弱势地位。这种弱势地位既体现在综合档案馆相对较低的公众知晓度上，也与其服务提供时间仅限于工作日有关。

    （三）通过档案信息网发挥政府信息查阅中心功能的比例相对较低

    截至2014年5月31日，在31个省级国家综合档案馆中，有7个不提供相关服务（其中1个尚未建立档案信息网），约占整个调查对象总数的22%；有9个提供链接跳转至政府开通的政府信息公开网页，占比为30%；有9个提供的是已公开现行文件公开服务；仅有6个提供政府信息公开服务。如果将提供已公开现行文件的公开服务等同于提供政府信息的公开服务，那么在31个省级单位中，国家综合档案馆通过档案信息网络发挥政府信息查阅中心基本功能的仅占48%。

    （四）政府信息查阅中心的地位不受重视，很多工作人员认为是边缘功能

    调研发现，很多国家综合档案馆的工作人员认为，档案馆的本职是保存和管理档案并提供利用服务，提供政府信息只是附带的，何况目前查阅利用率低，更说明该工作目前没有太大的社会需求。

    三、推进国家综合档案馆政府信息查阅中心建设的建议

    （一）在档案部门就新形势下政府信息查阅中心建议之重要意义达成共识

    在档案部门内部统一认识：由于档案与政府信息之间存在的密切关系，国家综合档案馆是最重要的政府信息储存中心，建设政府信息查阅中心既是现行法律法规即《条例》赋予的法定职能，也是中国民主政治建设、大数据时代经济社会发展对其向公共档案馆转型及创新发展提出的必然要求。[5]

    （二）从满足用户需求的角度出发，尽量拓宽政府信息的接收范围

    以《条例》规定为依据，以公众普遍关注的民生、环保、政府预决算、税收、城市建设等内容为重点，逐步促使各行政机关将应主动公开的政府信息全部移送进馆，并将接收政府公开信息的年限，由2008年逐渐向前延伸。[6]

    （三）打造相对具有独特优势的一站式公共信息资料中心

    从信息时效性划分，政府信息包括政府现行信息和历史信息。与图书馆、行政服务大厅相比，国家综合档案馆的独特优势在于其丰富的馆藏档案资源及专业化的信息管理体制，这些馆藏档案不仅包括根据《条例》应公开的政府历史信息，还包括其他应向公众开放的从各个方面反映时代变迁的社会历史信息。因此，可以在做好保密审查工作的基础上，充分发挥国家综合档案馆的独特信息资源优势，对政府信息和开放档案两者进行资源整合，运用大数据思维推进管理创新，提供深层次、高质量的公共信息产品，打造一站式公共信息资料中心。

    （四）充分挖掘实体馆和互联网的各自优势，创新信息提供方式

    在信息技术日益普及的今天，互联网因其方便快捷、不受时空限制，已成为公众获取信息的首选方式。[7]国家综合档案馆政府信息查阅中心建设须重视和加强网络应用的开发，提供便捷的多移动终端搜索、下载和在线阅览、个性化公共信息管理帮助、订阅和推送等服务。另一方面，实体馆在提供纸质版文件资料阅览、数字信息终端设施设备、信息技术支持、开放亲民的公共信息文化场所等服务方面则具有互联网不可替代的优势。

    *本文为北京市档案局项目（编号：2013-01）“国家综合档案馆建设研究”的阶段性研究成果之一，该项目为以北京市档案局（馆）为依托单位的北京市校外人才培养基地建设项目（2012）。

    参考文献：

    [1][2]杨冬权.[N/OL].[2009-12-30]全国档案局长馆长会议上的讲话.http：//jda.cq.gov.cn/xwzx/ldjh/ 21726.htm.

    [3]郭啸笑.国家档案馆政府信息公开服务效果评价研究[D].浙江：浙江大学，2012.

    [4]杨霞.国家档案馆政府信息公开服务：困局与应变[J].档案学研究，2014，（1）：54-58.

    [5]国家档案局办公室中共中央办公厅国务院办公厅印发关于加强和改进新形势下档案工作的意见[[N/ OL].中国档案报.[2014-5-5].http：//www.zgdazxw.com. cn/news/2014-05/05/content_45061.htm.

    [6]马忠魁.北京市国家档案馆政府主动公开信息接收和查阅工作面临的主要问题及对策[J].北京档案，2013，（9）：18-20.

    [7]胡燕.公众档案利用行为现状的调查分析——基于苏州市民的调查[J].档案学通讯，2014，（5）：4-10.