试论治理型政府建设中的行政问责制
摘 要：推进国家治理体系与治理能力现代化的关键是建设现代治理型政府。行政问责制是我国政治民主化建设与法治文明建设进程中重要的制度实践和创新，对建设治理型政府具有重要作用。但目前我国行政问责制仍处于发展的初期阶段，在主体、客体、程序等方面还存在一些问题。对此，需要通过健全责任体系、推进程序规范化建设、健全责任追究机制以及建立问责失范救济机制等举措走出目前的困境，从而实现治理型政府建设的目标。
关 键 词：治理型政府；行政问责制；责任追究机制；问责失范救济机制
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0009-08
行政体制改革是政治体制改革的重要内容。随着改革开放进入攻坚期与深水区，传统社会与农业社会不断向现代社会与工业社会转型，传统与现代、人文与科技之间的矛盾以及由于行政体制改革带来的各种利益冲突不断凸显，这些都对治理型政府建设提出了新的挑战，尤其是要求政府增强服务意识、责任意识与法治意识，提升公共产品与公共服务的质量，其核心是要推进“统治”型政府、“管理”型政府向“治理”型（服务型）政府的转变。2013年11月30日，著名学者俞可平在“推进国家治理与社会治理现代化”研讨会上对统治和治理作了较为系统的比较。他认为，政府统治和政府治理主要存在以下几个层面的不同，即权威的主体不同、权威的性质不同、权威的来源不同、权力的运行向度不同、作用的范围及目标不同。[1]当前，国家治理体系和治理能力现代化已成为世界各国共同面临的时代课题，我国作为后发外生型现代化国家，也面临一个较为突出的时代课题，即实现政府统治向政府治理的转变，尤其是在转变过程中要加强治理型政府建设，强化政府治理责任。作为一种制度创新，行政问责制与治理型政府建设具有内在契合性，它强调政府的法治性、服务性、责任性，尤其是强调多元主体的协商共治，对推进治理型政府建设具有重大意义。在全面深化改革的新形势下，以行政问责制为契机和平台，加快治理型政府建设的进程，能够有效提升国家治理体系和治理能力现代化水平，从而化解现代化建设进程中积累的诸多矛盾，实现“善治”发展目标。
一、行政问责制对治理型
政府建设的意义
行政问责制是一种对政府负责人、政府工作部门以及下级政府主要负责人进行内部监督和责任追究的制度。综观理论界与学术界的观点，可以将行政问责制作如下定义：它是指在法定程序和范围内对政府责任人或者部门主要行政主体由于不履行职责、违法行使职权或者产生过失行为等进行责任监督与责任追究的制度范畴。在现实生活中，对上述行为进行问责，往往是因为行政主体的这些行为造成了严重的社会影响，例如行政秩序混乱以致受到公众质疑，行政效率低下以致间接或者直接损害了相对人的合法权益，等等。行政问责制作为一种具有惩戒性的制度举措，在一定程度上对权力的监督与制约具有积极作用。把握行政问责制至少要从五个层面的内涵着手：一是主体要素，涉及行政问责的主体是谁，或者说是由谁发起问责、承担问责事宜；二是客体要素，涉及问责的对象或者“问谁的责”，它与主体要素直接相对；三是问责内容范围，涉及的是“问什么责”，即追究行政主体的何种行政责任；四是问责手段、途径和方式，涉及的是“如何进行问责”，即程序方法；五是行政问责责任体系建设，是承担何种行政责任的法定依据，涉及的是“负什么责任”。从这五个层面的内涵不难看出，行政问责的主要目标在于提升政府行政效率与治理效能，是行政体制改革的一个重要领域。随着统治型政府、管理型政府向治理型政府转型，立足于行政问责制这五个内涵方面的建设，能够有效发挥行政问责制在治理型政府建设中的重大作用。
追根溯源，我国行政问责制的建立开始于2003年5月发布的《公共卫生突发条例》（以下简称《条例》）。《条例》第一次明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则以及制度措施，明确了各级政府及相关部门在应对公共卫生事件中应该承担的责任和义务以及违法违纪行为的法律后果。[2]随着经济社会转型发展中各种矛盾与冲突不断加剧，近年来行政问责制在建设上逐步走向规范化。2008年，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：加快推行政府绩效管理和行政问责制度，尤其是要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。[3]2009年，党中央又出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，第一次将问责制度纳入到党的纪律条例范畴之中，扩大了行政问责适用领域，明确规定一旦在行政过程中出了问题，不但要对行政负责人进行问责，而且要对党委负责人进行问责。2010年的政府工作报告再次强调：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。[4]党的十八届三中全会要求：严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致，[5]强调了行政责任与责任追究的统一性。强化行政问责制，凸显了行政问责制对行政体制改革的重要性，对当前治理型政府建设意义重大。
（一）强化现代政府的责任意识
治理型政府首先是责任型政府，必然要求其对人民负责，受人民监督。“人民主权”思想或者“主权在民”理论是行政问责制提出与建立的基本理论依据。人民是国家权力的主人，是权力的所有者。在政治实践中，人民与政府间的关系即是一种委托——代理关系，政府机构及其工作人员必须对人民负责。但是，在自上而下的官僚制下，作为行使人民赋予权力的某些政府机构往往表现出一种不受约束的特性，进而不顾及或者较少顾及公众诉求而“自我行事”。因此，如果缺乏一套健全有效的行政问责制度体系及运行机制，政府向人民负责就容易成为空话，尤其是政府机构及其工作人员的失职行为和过错行为就得不到有效的遏制，进而不利于治理型政府建设。如果没有对政府失责的惩戒，就不可能有对政府履行責任的保障。[6]2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被追究责任。2004年，又先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“东百商厦特大火灾”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案和“嘉禾违法拆迁”案的有关人员。[7]在实施行政问责制的过程中，许多政府官员的行为都被纳入行政问责的法定程序之中，他们或者因为违反法律，或者因为失职、渎职而被追究责任。因此，实施行政问责制，有利于进一步强化政府的责任意识，是建立廉洁、高效、责任政府的重要保障。
（二）增强现代政府的透明度
行政公开透明是政府应具备的基本特征，具体看来，治理型政府作为民主化政府，不论是推进多元共治，还是推进公众广泛参与，其前提条件都是将传统政府体制下的主导性、内在封闭性行为转变为现代政府体制下的引导性、外在开放性行为，积极面对社会诉求，都是一项重要的行政体制改革。在现代社会，要求政府政务公开与透明是公众的一项重要权利，因而必须采取相应的措施予以保障。从一定程度上说，行政问责制的实施是对建立“透明性政府”的积极回应，能够助推政务公开，强化政府的责任意识，尤其是体现了政府权力在阳光下运行的内在本质。权力要在法律制度的范围内运行，接受公众的监督，其直接的表现就是通过行政问责制度保障公众的知情权与参与权。对社会和公众而言，行政问责是公众对政府机构及其工作人员行使公共权力进行民主监督的制度安排，它不仅保证了公众监督政府行为的制度化和规范化，提高了公众监督政府的积极性，还能够促使公众进一步要求政府公开行政信息，遏制政府行为的暗箱操作，提高政府的透明度。[8]在行政问责程序启动实施过程中，对于一些行政失范行为，包括违法、违规以及行政过失等，通过对问责主体公开调查、合法取证、公正审理等步骤程序，追究问责主体的责任，能够发现权力行使中存在的各种问题，确保政府权力行使的合法性。
（三）增强现代政府的法治性
法治性是现代政府的重要特性，由统治型、管理型政府向治理型政府转变，必然要求建设法治型政府，尤其是运用法治思维与法治方式治理国家与社会事务已成为行政体制改革的关键。权力具有天然的腐蚀性与扩张性，需要加强对权力的内外部监督和制衡。作为一项监督机制，行政问责制是对政府行使权力的约束，它能够有效推进政府依宪、依法行政，是督促政府权力行使合法化、合理化以及规范化的有效途径，更是当前高压反腐的一种重要而有效的制度。从理论与实践看，行政问责制的建立以及对违法、违规行为的问责处理，强化了行政部门的法律意识和法律责任。如果政府权力行使超越了法律的界限，政府滥用权力、以权谋私，尤其是造成了重大的不良后果与影响，就必须追究相关负责人和主要责任人的责任并使其接受法律的惩罚。进一步说，行政问责制是对政府依法行使人民赋予权力的约束，其目的在于通过多种途径将政府权力限制在宪法与法律的范围内，以避免权力“任性”。行政问责制能够使“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为可能，使政府法治建设的效率得到提高。党的十八届三中全会明确强调：建设法治中国，必须依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[9]2014年，党的十八届四中全会又首次将“依法治国”作为全会的主题，顶层设计法治中国与法治社会，拉开了我国法治建设的帷幕。推进法治中国建设，必须建立一套完备而强有力的助推机制，以确保法律的权威性；而行政问责制直指政府行为的合法性，能够有效地推进政府在宪法与法律范围内行使职权。此外，更为明显的成效是：通过实施行政问责制，对违法违纪责任人、对过错与过失责任主体的问责与追究，增强了政府的公信力。
（四）提高现代政府的服务效能和质量
从性质来看，服务型是建设治理型政府的重要目标，建设治理型政府就是要打造一个服务型政府，即为公众提供优质而高效的公共服务和公共产品的政府。 西方发达国家在这方面取得了很大的成就，主要表现是新公共管理运动以及新公共服务运动，二者都强调提高政府效能与服务水平。其中，美国学者罗伯特B·登·哈特夫妇在著作《新公共服务：服务而不是掌舵》中系统论述了政府的重要职能在于为社会提供更多更好的服务，政府的核心职能是服务，而非划桨与掌舵。遵循这一目标原则，必须对政府机构及其工作人员的行政行为进行相应的约束，而这一约束的直接体现就是实施行政问责制，即对行政不自觉、行政乱作为、行政不作为以及懒政怠政等行为进行问责，以增强政府服务意识，提高服务水平。从政府效度上看，建设治理型政府，能够促使政府绩效评估发生重要变化，使绩效评估更加切合民情，符合民意，更加强调行政结果。对行政结果进行问责即“结果导向型行政问责”，是行政问责制在建设治理型政府中的具体运用。目前，“结果导向型行政问责”的转变趋势不仅出现在发达国家，而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在上演。[10]“结果导向型行政问责”是对政府绩效评估的进一步改革与发展，对我国当前行政问责制的实施具有借鉴意义，尤其是有利于消除政府政绩上的GDP主义色彩，减少政府外部不经济行为。不仅如此，以结果为导向的行政问责制还是对求真务实作风的倡导，是对官员无功就是过与无为即无位的警醒。即问责应该从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进，从追究“有过”官员向追究“无为”官员转变。[11]因此，从现实来看，实施行政问责制，能够有效提高政府服务能力和水平，其已成为建设治理型政府的重要组成部分。
二、推进行政问责制过程中存在的问题
（一）问责主体困境——如何选择和确定问责主体
问责主体是行政问责的主要实施者，是启动程序、选择方式、决定责任追究的组织以及个人。问责主体是行政问责的核心内容，要避免问责主体与被问责对象之间因直接或者间接的利益交叉而影响行政问责的效果。因此，如何确定问责主体至关重要。在此方面，西方发达国家经过长期的民主、法治积淀，逐步确定了较为有效的问责主体，通常包含立法机关、专司监督政府工作的监管部门、政府主管部门以及社会监督组织，如社团组织和媒体舆论等。与西方發达国家相比，我国的行政问责主要集中在政府系统内部，靠体制运作途径实施，带有很强的官僚主义色彩。不仅如此，依靠系统内部运作途径进行问责也难以体现中立性、公正性，因为这是一种体制内部利益相关者之间的政治行为，主观性较大，难以体现法治精神和依法治理。而就立法机关、司法机关以及社会组织所发挥的作用而言，在主体间权力与地位失衡的情况下，其难以有效参与到行政问责过程中，更难以对问责过程及结果形成影响力，结果往往是因行政问责沦为单方面主体行为而丧失了法律效力，降低了问责效果。
（二）问责客体困境——如何确定问责对象或者事由
在问责客体与内容上，因何被问责，需要得到进一步规范和明确，以收到预期的问责效果。也就是说，哪些对象的行为需要被问责，必须作出明确的规定。通常看来，需要被问责的主要包括违法行政、滥用职权、违反程序、决策失误，执行不力、效能低下，管理不善、用人失察，防范不力、处置失当，泄露机密、违反纪律等情形。[12]这就是说，行政问责应该包括诸多的对象和行为，而不是仅仅局限于某些主体的行为和事件。但在实际生活中则恰恰相反，行政问责往往局限于一些受到高层重视并产生不良社会后果的事件，如重大安全生产事件、公共安全事件，而未将一些因决策失误、用人不当等造成不良社会影响的行政行为纳入问责范围。不仅如此，一些法律法规也只将行政问责的对象限定为掌握重大权力的行政首长，其他行政人员的违法违纪行为则很少被纳入问责范围，严重影响了法律的权威。
（三）问责程序困境——如何使问责过程更加符合法律规定
问责程序困境主要是指行政问责在实施方面存在一些不合程序规定的情形，也没有形成一套较为完备的程序性法律规定，以致于在启动问责、受理问责、立案调查以及执行和申诉方面因法制性不强而带有浓厚的“人治”色彩。一方面，不利于行政问责制的实施和推进；另一方面，也不利于行政问责制发挥作用。从目前我国行政问责制的推行与实践看，⑴在启动程序方面，有权启动问责程序的主要局限于政府机关，由人大权力机关或者社会公众启动的很少；⑵在问责汇报对象的确定方面，责任人向何主体、何部门进行汇报尚不清楚，是向单个领导报告，还是需要向上级领导班子汇报或者说是否要在更大范围内公布，在程序上都需要进一步完善，否则容易流于形式；⑶在问责调查与核实方面，通行的做法是让纪检、监察和审计机关来执行，而代表人民行使权力的人大机关在其中发挥的作用并不明显；⑷在责任人责任认定方面表现出较大的随意性，缺乏法律意义上的严格规范，面对不同的情况如何确定责任以及接受何种惩罚，需要有法律与制度方面的明确规定。[13]为此，要进一步提升法治化水平，将法治精神贯彻到行政问责的整个过程中，增强运用法治思维和法治方式执政、行政的能力。
（四）责任追究困境——如何确定和追究当事人的责任
在现实生活中，由于问责责任的确定与追究涉及当事人的切身利益，加之受政治关系或者其它因素的影响，在确定被问责人承担何种责任以及接受何种处罚时容易产生一些不良的后果，如定责不当、惩处不严等。从责任类型看，被问责人所涉及的责任主要包括政治性责任，如破坏党群关系、损害人民利益等；法律性责任，如违反我国《宪法》和法律；行政责任，如违反行政纪律、规章制度；道德责任，如违反道德准则与伦理规范，等等。然而，在行政问责实践中，关于如何有效定责、追责尚未形成一套普遍、公开、细致的标准与具体的规定，以致于在责任定性与确定上存在较大的空间，主观随意性较大。具体看来，对于责任人承担何种责任存在一些严重的避重就轻现象，不仅如此，在直接责任与间接责任以及领导责任与执行责任的认定方面也缺少具体的操作标准，使得一些行政主体的责任追究流于形式。
（五）问责救济困境——如何维护当事人的权利
问责救济困境主要是指在行政问责中如何保障被问责主体的合法权利，以及在被问责主体后续成长与晋升的权益如何把握上出现了一些问题。一般看来，行政主体受到问责，表明其在本职岗位没有做好本职工作，或者其行为能力与所担任工作存在差距，再或者是其出于对所产生后果的一种责任担当。但不论是何种情况，都应该在被问责主体的权益保障方面制定相应的法律规范与规章制度，以明晰权利与义务，而不能依靠主观臆断或者带有偏见而忽视其权利诉求。体现在实践中，对于一些被问责主体的职业发展前景，如受到降职、降级、职务调整等处分后能否重新被启用等缺乏明确的规定。此外，如何规范问责行为、问责过程，确保问责的正当性、有效性，杜绝腐败现象，实现依法问责，尤其是对于问责失范产生的不良后果如何进行有效补救，尚未出台规范的救济办法。作为一种纠偏机制，问责失范救济机制的缺失显然与行政问责制建立的初衷相违背，不利于推进政治文明以及生态政治建设。
三、治理型政府建设中推进
行政问责制的路径
在新常态下，打造一个高能效、高责任感的治理型政府， 需要解决行政问责制实施过程中存在的诸多问题。在此过程中，要通过建立健全责任体系、规范程序建设、完善责任追究机制以及建立问责失范救济机制，推进行政问责制的實施，进而实现治理型政府建设的目标。
（一）建立健全行政问责主体结构及责任体系，不断提升政府的责任意识
作为监督政府有效运行的行政问责制，主要包括以下内容：由权力机关进行责任追究，即人大监督；由权属关系而产生的内部问责，其主要是由上级机关对被问责主体进行责任追究；行政系统内部由专门机构作出问责，如监察审计机关对相应责任主体开展的问责；行政系统外部对责任主体进行监督，如司法监督、社会监督以及舆论监督等。由此建立健全行政问责主体结构及责任体系。一要推进体系外行政问责，不断健全民主问责机制。这是对当前同体问责即行政体系内部对相应责任主体问责的有效补充。在实践中，由行政系统实施同体问责不仅会影响问责成效，而且在“潜规则”的影响下也会影响行政问责制的实施。越来越多的经验表明，“异体问责”在实践中发挥着巨大的作用，其能够切实有效地推进行政问责制的实施。进一步说，实施异体问责，就是要扩大行政问责主体的范围，发挥各级人大、司法机关、各民主党派及媒体对政府部门问责的作用。二要进一步扩大行政问责的范围，建立一套问责责任追踪机制。在这一点上，治理型政府突出强调治理责任与效果，对责任人的“责”要认真核查、分析，在问责程序上不仅要审查、落实行政责任，也要审查落实政治责任、法律责任以及道德责任。在各种责任的确定与追究方面，要体现客观、公正、实事求是的原则，不能避重就轻，为责任人开脱罪责。反过来，在问责中对一些责任主体因行政过失行为造成的损失也要理性对待，公正处理，切不可“一棒子打死”。
（二）健全行政问责运行程序，以程序化和常态化监督政府权责行为
问责程序的规范化是行政问责遵守法治精神，沿着法治轨道运行，避免陷入“人治”困境的重要保障。因此，在制度方面，要完善行政问责的各类程序，包括提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议以及申诉等，进而实现行政问责制度化、规范化、程序化的目标。这不仅要用规范的程序将行政问责制纳入法治化轨道，促进其健康有序发展，而且要用规范的程序来保证行政问责制的合理性与正当性，在程序性问责中保障每个人不论身份地位，在责任面前人人平等。此外，还要用规范化的程序来提升行政问责制的公开性和透明度，让问责在阳光下运行，尤其是让广大公众参与到问责过程中来，监督政府的权责行为。
（三）健全责任追究机制，确保被问责主体有效承担相应的责任
治理型政府是责任型政府，为此，必须健全责任追究机制。责任追究机制既是治理型政府建设的内在要求，也是深化干部人事制度改革、推进国家公务员制度改革的重大措施。具体看来，健全责任追究机制要把握以下几个方面：⑴科学制定责任追究的标准，即秉持客观公正、公众信赖、定性准确、定量合理的精神，确保责任追究标准的准确性、可行性及可操作性；⑵增强责任追究过程的透明度，即要有效回应公众呼声，对公众强烈要求被问责主体辞职的，不仅要做到信息公开、透明，而且要适时扩大公众参与范围，以增强问责成效；⑶完善相应的法律追惩制度，制定并出台《行政过错责任追究条例》《道德责任规范》等法律制度。在问责过程中，追究被问责主体的相应责任，必须靠相关的法律制度；⑷切实做好被问责主体的教育管理工作，不仅要对他们进行批评、惩处，而且要对其进行教育引导，增强其权责意识。
（四）建立行政问责失范救助机制，保障被问责主体权利义务对等
在我国，行政问责制还处在起步探索阶段，在实施过程中可能会产生过错和偏差，从而对被责任主体构成权益损害。这就需要建立一套完备的行政问责失范救助机制，切实保障被问责主体在自身权益受到损害时可获得申辩和申诉的权利。在实践中，对于被问责主体或者部门提起的申辩与申诉，相关部门应当及时受理，不得进行打击报复。对于那些需要审查复核的，监察管理部门必须在规定的期限内提交审查复核报告，也可以另行组织调查组进行复查，再提交复查报告。此外，如果被问责主体仍对问责处理决定不满意或者不服，可以按照我国《公务员法》所规定的相应程序进行申诉，以此保障其合法权益。当前，随着我国法治化建设进程的不断推进，健全行政问责失范救助机制是推进行政问责制规范化、民主化、制度化的重要方式；反过来，通过建立行政问责失范救助机制，也能够有效提升问责成效。
总之，行政问责制是民主政治与法治社会的内在要求，对于建设治理型政府具有重要作用。2013年，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略决定，推进国家治理体系与治理能力现代化是其重要目标。为保证这一目标的实现，必须转变政府职能，规范政府权力结构，实现“统管型”政府向“治理型”政府转型。因此，在治理型政府建设中，要进一步完善行政问责制，明确政府治理责任，不断提升政府服务意识、责任意识、法治意识，进而提高政府治理现代化水平。
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（责任编辑：高 静）
