西藏自然灾害管理现状与应对能力建设必要性研究
王娟丽
摘要：西藏自然灾害种类多、发生频率高，对西藏各方面产生了严重影响，加强自然灾害应对能力建设，是西藏危机管理的必然趋势与现实需求。本文总结了西藏在自然灾害管理中所取得的成效及存在问题，从经济的持续稳定发展、保障西藏人民的生命财产安全、保护西藏的物质文化遗产等方面，提出西藏自然灾害应对能力建设的必要性。
关键词：自然灾害 应对能力 危机管理 防灾减灾
中图分类号：X43 文献标识码：A
西藏由于地域辽阔，地理条件复杂，受独特的地质地貌和复杂多变气候的综合影响，自近现代以来除了火山与海洋灾害外，其他各类自然灾害几乎都发生过。自然灾害的发生对西藏的政治、经济、文化、社会、农牧业、基础设施等方面产生了严重的影响，西藏自然灾害的应对成为政府的重要职能工作。在近年来的地震、雪灾等危机应对过程中，暴露了西藏在危机应对体制机制方面尚不完善、不能及时有效快速反应等问题，中央第五次西藏工作座谈会、西藏十三五规划中明确提出“西藏是我国重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障”，因此，加强自然灾害（如地震、雪灾、地质等）防御应对能力建设，是西藏自然灾害危机管理的必然趋势与现实要求，本研究在分析西藏自然灾害管理现状的基础上，提出加快西藏应对自然灾害的能力建设的必要性，对于西藏未来的发展与稳定至关重要。
1西藏自然灾害管理现状
当今社会，自然灾害已成为世界各国共同关注的热点问题之一。一直以来，西藏高度重视自然灾害的应对工作，研究西藏应对自然灾害管理的现状，对于西藏自然灾害的预防与应对起着重要的作用，也对推进西藏经济发展与和谐稳定具有重要意义。
1.1西藏应对自然灾害取得的成效
西藏自治区党委与政府历来重视灾害管理，把救灾工作作为稳定西藏社会局势，关心群众疾苦的实际行动。几十年来，西藏自治区的自然灾害管理体制在实践中逐步形成了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理的救灾领导体制，西藏自治区人民政府统领自然灾害事件应对救援全局，它是整个应对过程的核心领导，而在行政主管的领导下，由自治区应急管理办公室负责突发自然灾害事件的应急管理工作。西藏各地（市）、縣（市、区）成立了减灾委、救灾综合协调和应急机构，初步建立了救灾工作分级管理、救灾款分级负担体制。
自然灾害应对中的科技应用。随着科教兴藏战略的实施，西藏农牧区特别重视通过科学技术提高自然灾害的防灾抗灾能力。如通过太阳能暖圈解决牲畜的越冬抗灾问题；使用牛粪灰、牛粪末、煤粉等化雪科技成果来解决雪灾后牧场放牧问题；通过灾害性天气的准确预报，可使各地县提前做好防灾的准备，减少自然灾害带来的损失；通过开展灭鼠技术宣传培训，使人们掌握鼠害发生的特点和规律以及灭鼠的技术知识，以减少鼠害的损失；依靠现代科技手段推进西藏防震减灾工作的开展。
此外，西藏自治区也通过多种途径提高自然灾害的应对能力，比如西藏地方财政公共安全支出逐年在增加，西藏自治区为各个县配置了救灾专用车辆，更换传真电话等通讯设备，在西藏七个地级市、51个县以及36个高海拔乡镇启动了救灾物资储备库建设项目，形成了地、县、乡的救灾物资储备网络；此外西藏组织多方力量参与自然灾害的应对，军队是西藏救灾第一线的主力军，由西藏自治区全区干部群众、机关事业单位、驻藏部队官兵形成了自然灾害社会救助合力，进一步增强了自然灾害的应对能力。
1.2西藏应对自然灾害存在的问题
西藏自治区政府在应急机构建设、预案编制、灾前预警预报、灾害信息公开、灾后救助等方面虽然取得了一定的成绩，但与国务院的要求、西藏的现实需求以及其他地区的应对能力建设还存在一定差距，主要突出以下问题。
1.2.1应对自然灾害技术落后
西藏无论是监测技术还是救援技术，相比较我国与其他国家和地区，都比较落后，西藏自治区在自然灾害预警监测技术水平上远远达不到国家水平，其预警系统开发不完善、各监测系统运行期间有时会出现坚持信息质量不高、渠道不顺畅、推送失败或滞后等情况，严重影响了预警效果。加之西藏地广人稀幅员辽阔，在很多落后偏远的农牧区或山区，难以保证预警信息全覆盖；此外由于受交通状况、经济发展以及地域特点等影响，西藏在自然灾害救援技术方面还有很大的提升空间。在未来，可通过技术手段降低自然灾害的危害。
1.2.2应急预案操作性不强
近年来，西藏虽已逐步建成了相对完善的应急预案体系，但这些应急预案多属于纸上谈兵，对于实际发生的自然灾害应对操作性不强，对应急预案的宣传和演练不足，虽然西藏自治区各级政府都对防灾救灾知识宣传和应急预案演练做出了明确的部署，但真正落到实处的却为数不多，甚至一些应急管理部门的工作人员以及政府部门工作人员对于相关知识和预案都不能够完全的了解。尤其基层政府，本应该是防灾救灾知识宣传和应急预案演练的主要单位，但是现实却是上级政府督促、基层政府应付，演练也只限于相关的职能部门，社会公众很少参与应急预案演练，因此现有应急预案很大程度上在实践中很难操作与产生效应，难以适应现实需求。此外旅游景区、学校、福利院等地方所建立的应急预案水平不一，甚至有些地方尚未建立。在一次培训中有位学校负责人曾提到，“我们已经有预案，但当真正发生公共危机事件时，作为负责人我也不知道怎么办。”由此可看出应急预案演练是何等重要。
1.2.3政府部门之间沟通不畅，协调性不高
西藏在之前应对自然灾害的过程中，可以看到部门之间在应急管理的分工协作关系不够明确，导致部门分割、职责交叉、管理脱节等现象。在应对自然灾害时，这种现象往往导致政府部门无法快速反应形成统一有效的力量，无法及时调配有限的救灾资源。
1.2.4自然灾害后的疾病防治和心理救助不及时
大灾之后有大疫。因为当自然灾害发生后，会造成大量人员的伤亡，而此时主要力量是放在救援上，对于尸体的处理可能会不及时，这样会带来许多的传染病，如果灾后不注意公共卫生防治，那么可能会带来比危机事件更可怕的后果，因此大型自然灾害发生后的疾病防治意义重大。而在实际情况中，西藏自治区政府尤其是基层政府，由于救援力量薄弱，以及医疗技术落后，加之行政区划较大等原因，导致灾民疾病医治不及时。另外，由于自然灾害的威力非常强大，对于灾民的心理震撼程度严重，灾后抚慰灾民平复心理创伤，尽快帮助他们恢复生产、生活的信心就非常重要，但是西藏在这方面的投入太少，较多注重物质救助而忽视精神救助。
总之，自然灾害给西藏各级政府治理带来了前所未有的挑战，而在实践中还存在着一些政府短时间内无法摆脱的困境，这就要求政府要加强应急管理薄弱环节的建设，从实践中改善，将政府的应急管理工作纳入一个合理、有效的轨道，这是完善政府应急管理体系和提升自然灾害应对能力的必经之路，也是政府迫在眉睫的艰巨任务。
2西藏自然灾害应对能力建设的必要性
2.1西藏自然灾害应对能力建设，有利于西藏经济持续稳定发展
首先，西藏地处高原，虽然近年来经济不断发展，但相比内地经济发展相对落后，一旦受到自然灾害的影响，其经济损失是非常巨大的，并导致西藏经济发展受到强烈干扰。其次，发展旅游业也是促进西藏经济发展的重要手段之一，自然灾害的发生，将会使西藏旅游业受到重创，从客观原因来说，灾害发生过后，会导致本已安排前往西藏旅游的游客延期或取消本次旅行；从主观原因来说，灾害发生过后，有意前往西藏旅游的人会动摇他们旅游的决心。若在西藏旅游途中遇上自然灾害的人，很有可能会对游客造成心理阴影，从而导致游客不再前往西藏旅游或者减少去西藏旅游的次数。因此，提高西藏自然灾害应对能力，可为西藏经济的稳定发展提供环境保障。
2.2西藏自然灾害应对能力建设，有利于保障西藏人民生命财产安全
在西藏，主要居住着藏族同胞，而近年来不同民族的民众也不断涌入西藏这片美丽的雪域高原，或工作或生活或旅游，人口数量不断增加。而在自然灾害频发的西藏，如何保障人们的生命财产安全，使得人民能够安居乐业，也是目前西藏政府的一大考验。因此，加强西藏自然灾害应对能力，提前做好防灾减灾措施，减少西藏自然灾害带来的经济损失，以保障西藏人民的生命、財产以及居住场所的安全。
2.3西藏自然灾害应对能力建设，有利于保护西藏物质文化遗产
在神圣的雪域高原，有着众多文化遗产，如布达拉宫、大昭寺等等。如何保护这些珍贵的物质文化遗产，也是西藏政府的重要任务之一。这些物质文化遗产作为西藏的象征，一旦被破坏，将会成为不可弥补的损失，这不仅是西藏的损失，中国的损失，更是全人类的损失。因此，保护这些身处自然灾害频发的西藏的物质文化遗产，更显得尤为重要。在自然灾害发生前，应加强物质文化遗产的灾害抗击能力，周全考虑到可能会破坏文化遗产的种种自然灾害与次生灾害，制定出相关应对方案，提高对自然灾害的监测与防控能力，以便减小自然灾害带给西藏文化遗产的破坏。在灾害过后，也应尽快制定出如何修护或重建文化遗产，极大程度地恢复或还原文化遗产。
2.4西藏自然灾害应对能力建设，有利于提高西藏的就业率
在西藏，因为地理条件与气候因素，危机管理人员相对较少，自然灾害应对能力相对薄弱，而危机管理工作类型众多，所以要想提高西藏自然灾害应对能力，吸纳更多危机管理工作人才，也是不可缺少的过程。西藏同样可通过吸纳其他地区的人才，来弥补西藏危机管理工作人员缺少的不足，可以大大提高工作效率。而对于西藏危机管理工作者来说，他们的职业性质是关乎到西藏的发展与安危，是减少灾害发生或灾害损失的重要因素之一。因此，西藏自然灾害应对能力建设不仅和就业形成互补关系，也是对公共危机管理工作建设。
2.5西藏自然灾害应对能力建设，可提高政府在人民心中的公信力
保障人民的生命财产安全是政府的职责。在自然灾害发生前，政府应该做好预防灾害的种种准备与措施，提高自然灾害应对能力，才能解除人民心中的不安与恐慌，使得人民群众能够尽力配合政府的工作；在自然灾害发生后，政府也必须首当其冲的面对挑战，但只有做好挑战前的各种准备，才能在面对自然灾害时有能力有办法地解决灾害带来的种种困难。因此，提高西藏自然灾害应对能力，保护西藏人民的生命财产安全，也同样能提高政府在人民心中的地位以及公信力。
2.6西藏自然灾害应对能力建设，是维护社会稳定团结的迫切需要
面对西藏“生态脆弱性、经济落后性、政治敏感性以及军事敏感性”的特殊区情，建立自然灾害救助体系，加强自然灾害应对能力建设，是维护西藏社会团结稳定的迫切需要。同时西藏自然灾害应对能力的提升，能够保障西藏公共安全，有利于提升政府的公共危机管理水平，维护西藏社会稳定，适应国家发展的要求。自然灾害的特征与危害显示，人类是有能力对其治理，且产生的危害使政府不得不去治理。自然灾害对人们已有的生活与社会秩序造成破坏，会进一步使社会利益关系发生变化，人们心理不安甚至会导致社会严重动荡，因而加强西藏自然灾害应对能力，有助于政府发现自身存在的问题，并加以完善，进而保障西藏的公共安全与社会稳定。
总之，自然灾害应对能力的建设与提高，对于西藏来说至关重要。西藏自然灾害能力建设目的是立足于西藏发展的大环境基础之上的，它给西藏带来的不仅是直观的单方面利益，而且是一个发展环境的塑造和动力。自然灾害应对能力的提高，是西藏公共危机管理工作者与西藏各职能部门的重要责任，同时也是西藏公众有效预防与应对自然灾害的保障。
摘要：西藏自然灾害种类多、发生频率高，对西藏各方面产生了严重影响，加强自然灾害应对能力建设，是西藏危机管理的必然趋势与现实需求。本文总结了西藏在自然灾害管理中所取得的成效及存在问题，从经济的持续稳定发展、保障西藏人民的生命财产安全、保护西藏的物质文化遗产等方面，提出西藏自然灾害应对能力建设的必要性。
关键词：自然灾害 应对能力 危机管理 防灾减灾
中图分类号：X43 文献标识码：A
西藏由于地域辽阔，地理条件复杂，受独特的地质地貌和复杂多变气候的综合影响，自近现代以来除了火山与海洋灾害外，其他各类自然灾害几乎都发生过。自然灾害的发生对西藏的政治、经济、文化、社会、农牧业、基础设施等方面产生了严重的影响，西藏自然灾害的应对成为政府的重要职能工作。在近年来的地震、雪灾等危机应对过程中，暴露了西藏在危机应对体制机制方面尚不完善、不能及时有效快速反应等问题，中央第五次西藏工作座谈会、西藏十三五规划中明确提出“西藏是我国重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障”，因此，加强自然灾害（如地震、雪灾、地质等）防御应对能力建设，是西藏自然灾害危机管理的必然趋势与现实要求，本研究在分析西藏自然灾害管理现状的基础上，提出加快西藏应对自然灾害的能力建设的必要性，对于西藏未来的发展与稳定至关重要。
1西藏自然灾害管理现状
当今社会，自然灾害已成为世界各国共同关注的热点问题之一。一直以来，西藏高度重视自然灾害的应对工作，研究西藏应对自然灾害管理的现状，对于西藏自然灾害的预防与应对起着重要的作用，也对推进西藏经济发展与和谐稳定具有重要意义。
1.1西藏应对自然灾害取得的成效
西藏自治区党委与政府历来重视灾害管理，把救灾工作作为稳定西藏社会局势，关心群众疾苦的实际行动。几十年来，西藏自治区的自然灾害管理体制在实践中逐步形成了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理的救灾领导体制，西藏自治区人民政府统领自然灾害事件应对救援全局，它是整个应对过程的核心领导，而在行政主管的领导下，由自治区应急管理办公室负责突发自然灾害事件的应急管理工作。西藏各地（市）、縣（市、区）成立了减灾委、救灾综合协调和应急机构，初步建立了救灾工作分级管理、救灾款分级负担体制。
自然灾害应对中的科技应用。随着科教兴藏战略的实施，西藏农牧区特别重视通过科学技术提高自然灾害的防灾抗灾能力。如通过太阳能暖圈解决牲畜的越冬抗灾问题；使用牛粪灰、牛粪末、煤粉等化雪科技成果来解决雪灾后牧场放牧问题；通过灾害性天气的准确预报，可使各地县提前做好防灾的准备，减少自然灾害带来的损失；通过开展灭鼠技术宣传培训，使人们掌握鼠害发生的特点和规律以及灭鼠的技术知识，以减少鼠害的损失；依靠现代科技手段推进西藏防震减灾工作的开展。
此外，西藏自治区也通过多种途径提高自然灾害的应对能力，比如西藏地方财政公共安全支出逐年在增加，西藏自治区为各个县配置了救灾专用车辆，更换传真电话等通讯设备，在西藏七个地级市、51个县以及36个高海拔乡镇启动了救灾物资储备库建设项目，形成了地、县、乡的救灾物资储备网络；此外西藏组织多方力量参与自然灾害的应对，军队是西藏救灾第一线的主力军，由西藏自治区全区干部群众、机关事业单位、驻藏部队官兵形成了自然灾害社会救助合力，进一步增强了自然灾害的应对能力。
1.2西藏应对自然灾害存在的问题
西藏自治区政府在应急机构建设、预案编制、灾前预警预报、灾害信息公开、灾后救助等方面虽然取得了一定的成绩，但与国务院的要求、西藏的现实需求以及其他地区的应对能力建设还存在一定差距，主要突出以下问题。
1.2.1应对自然灾害技术落后
西藏无论是监测技术还是救援技术，相比较我国与其他国家和地区，都比较落后，西藏自治区在自然灾害预警监测技术水平上远远达不到国家水平，其预警系统开发不完善、各监测系统运行期间有时会出现坚持信息质量不高、渠道不顺畅、推送失败或滞后等情况，严重影响了预警效果。加之西藏地广人稀幅员辽阔，在很多落后偏远的农牧区或山区，难以保证预警信息全覆盖；此外由于受交通状况、经济发展以及地域特点等影响，西藏在自然灾害救援技术方面还有很大的提升空间。在未来，可通过技术手段降低自然灾害的危害。
1.2.2应急预案操作性不强
近年来，西藏虽已逐步建成了相对完善的应急预案体系，但这些应急预案多属于纸上谈兵，对于实际发生的自然灾害应对操作性不强，对应急预案的宣传和演练不足，虽然西藏自治区各级政府都对防灾救灾知识宣传和应急预案演练做出了明确的部署，但真正落到实处的却为数不多，甚至一些应急管理部门的工作人员以及政府部门工作人员对于相关知识和预案都不能够完全的了解。尤其基层政府，本应该是防灾救灾知识宣传和应急预案演练的主要单位，但是现实却是上级政府督促、基层政府应付，演练也只限于相关的职能部门，社会公众很少参与应急预案演练，因此现有应急预案很大程度上在实践中很难操作与产生效应，难以适应现实需求。此外旅游景区、学校、福利院等地方所建立的应急预案水平不一，甚至有些地方尚未建立。在一次培训中有位学校负责人曾提到，“我们已经有预案，但当真正发生公共危机事件时，作为负责人我也不知道怎么办。”由此可看出应急预案演练是何等重要。
1.2.3政府部门之间沟通不畅，协调性不高
西藏在之前应对自然灾害的过程中，可以看到部门之间在应急管理的分工协作关系不够明确，导致部门分割、职责交叉、管理脱节等现象。在应对自然灾害时，这种现象往往导致政府部门无法快速反应形成统一有效的力量，无法及时调配有限的救灾资源。
1.2.4自然灾害后的疾病防治和心理救助不及时
大灾之后有大疫。因为当自然灾害发生后，会造成大量人员的伤亡，而此时主要力量是放在救援上，对于尸体的处理可能会不及时，这样会带来许多的传染病，如果灾后不注意公共卫生防治，那么可能会带来比危机事件更可怕的后果，因此大型自然灾害发生后的疾病防治意义重大。而在实际情况中，西藏自治区政府尤其是基层政府，由于救援力量薄弱，以及医疗技术落后，加之行政区划较大等原因，导致灾民疾病医治不及时。另外，由于自然灾害的威力非常强大，对于灾民的心理震撼程度严重，灾后抚慰灾民平复心理创伤，尽快帮助他们恢复生产、生活的信心就非常重要，但是西藏在这方面的投入太少，较多注重物质救助而忽视精神救助。
总之，自然灾害给西藏各级政府治理带来了前所未有的挑战，而在实践中还存在着一些政府短时间内无法摆脱的困境，这就要求政府要加强应急管理薄弱环节的建设，从实践中改善，将政府的应急管理工作纳入一个合理、有效的轨道，这是完善政府应急管理体系和提升自然灾害应对能力的必经之路，也是政府迫在眉睫的艰巨任务。
2西藏自然灾害应对能力建设的必要性
2.1西藏自然灾害应对能力建设，有利于西藏经济持续稳定发展
首先，西藏地处高原，虽然近年来经济不断发展，但相比内地经济发展相对落后，一旦受到自然灾害的影响，其经济损失是非常巨大的，并导致西藏经济发展受到强烈干扰。其次，发展旅游业也是促进西藏经济发展的重要手段之一，自然灾害的发生，将会使西藏旅游业受到重创，从客观原因来说，灾害发生过后，会导致本已安排前往西藏旅游的游客延期或取消本次旅行；从主观原因来说，灾害发生过后，有意前往西藏旅游的人会动摇他们旅游的决心。若在西藏旅游途中遇上自然灾害的人，很有可能会对游客造成心理阴影，从而导致游客不再前往西藏旅游或者减少去西藏旅游的次数。因此，提高西藏自然灾害应对能力，可为西藏经济的稳定发展提供环境保障。
2.2西藏自然灾害应对能力建设，有利于保障西藏人民生命财产安全
在西藏，主要居住着藏族同胞，而近年来不同民族的民众也不断涌入西藏这片美丽的雪域高原，或工作或生活或旅游，人口数量不断增加。而在自然灾害频发的西藏，如何保障人们的生命财产安全，使得人民能够安居乐业，也是目前西藏政府的一大考验。因此，加强西藏自然灾害应对能力，提前做好防灾减灾措施，减少西藏自然灾害带来的经济损失，以保障西藏人民的生命、財产以及居住场所的安全。
2.3西藏自然灾害应对能力建设，有利于保护西藏物质文化遗产
在神圣的雪域高原，有着众多文化遗产，如布达拉宫、大昭寺等等。如何保护这些珍贵的物质文化遗产，也是西藏政府的重要任务之一。这些物质文化遗产作为西藏的象征，一旦被破坏，将会成为不可弥补的损失，这不仅是西藏的损失，中国的损失，更是全人类的损失。因此，保护这些身处自然灾害频发的西藏的物质文化遗产，更显得尤为重要。在自然灾害发生前，应加强物质文化遗产的灾害抗击能力，周全考虑到可能会破坏文化遗产的种种自然灾害与次生灾害，制定出相关应对方案，提高对自然灾害的监测与防控能力，以便减小自然灾害带给西藏文化遗产的破坏。在灾害过后，也应尽快制定出如何修护或重建文化遗产，极大程度地恢复或还原文化遗产。
2.4西藏自然灾害应对能力建设，有利于提高西藏的就业率
在西藏，因为地理条件与气候因素，危机管理人员相对较少，自然灾害应对能力相对薄弱，而危机管理工作类型众多，所以要想提高西藏自然灾害应对能力，吸纳更多危机管理工作人才，也是不可缺少的过程。西藏同样可通过吸纳其他地区的人才，来弥补西藏危机管理工作人员缺少的不足，可以大大提高工作效率。而对于西藏危机管理工作者来说，他们的职业性质是关乎到西藏的发展与安危，是减少灾害发生或灾害损失的重要因素之一。因此，西藏自然灾害应对能力建设不仅和就业形成互补关系，也是对公共危机管理工作建设。
2.5西藏自然灾害应对能力建设，可提高政府在人民心中的公信力
保障人民的生命财产安全是政府的职责。在自然灾害发生前，政府应该做好预防灾害的种种准备与措施，提高自然灾害应对能力，才能解除人民心中的不安与恐慌，使得人民群众能够尽力配合政府的工作；在自然灾害发生后，政府也必须首当其冲的面对挑战，但只有做好挑战前的各种准备，才能在面对自然灾害时有能力有办法地解决灾害带来的种种困难。因此，提高西藏自然灾害应对能力，保护西藏人民的生命财产安全，也同样能提高政府在人民心中的地位以及公信力。
2.6西藏自然灾害应对能力建设，是维护社会稳定团结的迫切需要
面对西藏“生态脆弱性、经济落后性、政治敏感性以及军事敏感性”的特殊区情，建立自然灾害救助体系，加强自然灾害应对能力建设，是维护西藏社会团结稳定的迫切需要。同时西藏自然灾害应对能力的提升，能够保障西藏公共安全，有利于提升政府的公共危机管理水平，维护西藏社会稳定，适应国家发展的要求。自然灾害的特征与危害显示，人类是有能力对其治理，且产生的危害使政府不得不去治理。自然灾害对人们已有的生活与社会秩序造成破坏，会进一步使社会利益关系发生变化，人们心理不安甚至会导致社会严重动荡，因而加强西藏自然灾害应对能力，有助于政府发现自身存在的问题，并加以完善，进而保障西藏的公共安全与社会稳定。
总之，自然灾害应对能力的建设与提高，对于西藏来说至关重要。西藏自然灾害能力建设目的是立足于西藏发展的大环境基础之上的，它给西藏带来的不仅是直观的单方面利益，而且是一个发展环境的塑造和动力。自然灾害应对能力的提高，是西藏公共危机管理工作者与西藏各职能部门的重要责任，同时也是西藏公众有效预防与应对自然灾害的保障。
