《不动产登记暂行条例》简要评析
姜军
摘 要：《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日正式实施，这标志着我国不动产登记的立法工作已经初步完成。论文阐述了目前我国各个不动产登记机构各自为政、分别登记的现状，重点剖析《暂行条例》的“四个统一”，提出了完善不动产登记工作的几点建议。
关键词：不动产登记暂行条例；不动产登记；四个统一
为了贯彻落实我国于2007年颁布的《物权法》第十条第二款提出的建立不动产统一登记的要求，寻求解决目前不动产登记存在管理混乱的问题和理顺整合不动产登记的职责，国务院于2014-12-22正式出台了《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这标志着我国在落实不动产统一登记的道路上迈出了实质性的一步。《人民日报》就此发表评论指出：借助不动产统一登记的基础平台，首先有助于我国整体掌握和理顺全国范围内不动产的数量和权属关系；其次有助于我国建立统一不动产管理体系，保证不动产登记信息的完整性、准确性和可靠性，为不动产交易市场的安全、快速和健康发展提供坚实的保障；最后严格有序的不动产登记体系和完整准确的登记信息有利于国家对不动产市场的宏观调控和制定中长期发展规划战略，促进不同类型的产权在市场中合理地流动和有效配置。
一、我国现行不动产登记制度的现状
不动产登记是指不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或依法定职权，将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动[1]。目前，我国开展的不动产登记类型有土地物权、建（构）筑物物权和自然资源物权等，主管不动产登记工作的有国土资源部、住房与城乡建设部等众多国务院组成部门（详见表
1）。根据不动产类型的不同和审批权限的限制，形成了具体负责登记工作的机构从国家、省、市、县四级登记工作体系。就此，我国形成了目前以横向多部门、纵向多层级的不动产登记管理体系。然而这种多头管理的登记模式造成目前不动产登记工作管理混乱、机构设置重叠、重登漏登的现象屡禁不止。为改变这一不利局面，我国在2007年颁布的《物权法》中首次提出了不动产统一登记制度，并对不动产和不动产登记的定义、登记簿和权属证书的作用、登记的内容和权利的种类等基本概念进行了界定。虽然《物权法》的出台改变了我国不动产登记无法可依的尴尬局面，从根本上奠定了我国的不动产统一登记制度。然而不动产统一登记在《物权法》中的关注点是不动产登记与否的事实状态[2]。而怎样具体实现登记的事实，则需要相应的程序法来对照实施。因此，我国目前正是缺少这样的程序法来具体实施和规范不动产登记，导致不动产登记没有形成统一的管理制度体系，这不仅不利于不动产交易的健康发展，也不利于推进我国社会主义法治建设。
表1：我国不动产登记类型一览表
二、《不动产登记暂行条例》简要评析
《暂行条例》是在借鉴和整合目前有关不动产登记的多部法律法规和部门规章以及规范性文件的基础上，结合我国国情和实际情况，最终形成了包括总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任和附则共计六章三十五条。该条例第一条即指出该条例的立法目的，即整合不动产登记职责、规范登记行为、方便群众申请登记和保护权利人合法权益，这也体现了保护权利人的权益是不动产登记最根本的目的与功能。第一章“总则”共七条，主要对条例的立法目的及依据、不动产及不动产登记的定义、登记的类型与范围、不动产登记机构的具体设置、登记的管辖原则进行阐述；第二章“不动产登记簿”共六条，主要包括登记簿册的设立、记载的内容与类型等。对纸质和电子两种登记簿册类型的保存及移交做出了详细规定。第三章“登记程序”共九条，主要规定了登记原则、程序和审查形式。对不同类型的登记设定了不同的程序和对申请材料的审查做出了形式审查与实地审查两种类型。前三章构筑了《暂行条例》的主体框架，也是落实实体法《物权法》的核心内容。第四章“信息共享与保护”共六条，主要介绍了不动产登记信息平台的建设与管理。该平台有助于行政机关利用现代技术实现了不动产登记的互联互通，以达到方便、快捷的行政服务。第五章“法律责任”共四条，主要是关于登记机构、登记工作人员与申请登记的权利人没有依法履行职责和提交合法有效的材料而发生法律后果时所应承担的责任，以及造成损失后如何进行理赔。第六章“附则”共三条，该条则是介绍了在新条例实施前后，新旧制度的衔接机制，以期做到全国不动产登记工作的平稳过渡。从《暂行条例》总体来看，该条例在以下几个方面取得了重大的突破：
（一）登记机构形成统一。登记机构的统一是实施不动产统一登记的关键环节。登记机构是指负责不动产登记职责与活动的法定机构。由于登记的职能必须通过登记机构的作为而实现，因此它在整个不动产登记工作中占据非常重要的地位。不动产登记机构的统一是指由一个法定的国家机关统一负责不动产登记事项。《暂行条例》第六条明确规定由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，从而在国家最高层面确定了统一的不动产登记的指导和监督机构。
（二）登记依据形成了统一。目前我国不同类型的不动产登记依据、范围、程序不统一，导致不动产登记工作混乱。《暂行条例》的出台，不仅落实了物权法中不动产统一登记的制度，而且为不同类型的不动产设定了统一的登记依据。条例通过第四条和第三章“登记程序”规定了不动产登记的范围和类型，针对不同类型的不动产登记规定了不同的登记程序，从而能保证不动产登记工作统一、规范和有序。因此，《暂行条例》是落实不动产登记工作最根本的法律依据，为不动产登记工作制定了统一的标准和规范。但该条例在某些登记程序方面还只是进行了原则性的规定，可操作性不高，因此还需要相关部门制定更加详细的实施细则，使登记程序更加规范和明确。
（三）登记簿册形成统一。不动产登记簿，是指由登记机构依据法律法规制定的专门用于记载不动产物权以及相关权利的具有法定效力的官方记录。该簿册的作用和功能不仅是要记载不动产的自然属性和权利状况，更重要的是实现不动产物权的公示和管理信息平台的建立和查询提供数据支撑。因此不动产登记簿册是实现不动产统一登记的枢纽与核心。《暂行条例》在《物权法》的基础上，进一步细化了登记簿的设置原则、内容、存在的形式，并且对其管理做出了更详细、具体的规定。这意味着各种类型的不动产登记簿在制度层面实现了统一，结束了“各具特色”的登记簿，为后期不动产信息管理平台的建设奠定了坚实基础。
（四）登记信息管理基础平台形成统一。目前我国不同类型的不动产登记各执一面的混乱局面，难以实现统一管理。因此建立统一的不动产信息管理基础平台势在必行。《暂行条例》从纵向和横向两个层面进行了信息管理基础平台建设的制度设计：纵向方面，国家、省、市、县四级不动产登记机构的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台并且实现信息的实时共享；横向方面，不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息实时互通共享；同时还要加强与国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门的不动产登记有关信息互通共享。从不同层级和不同部门的信息互通共享不仅能提高登记工作的准确率和行政效率，而且有助于政府行政机构提高不动产调控的及时性、科学性和准确性。然而要全面落实《暂行条例》，除了理顺部门职责关系，加快相应的职能整合和配套的制度建设，更应该尽快出台更加具体的实施细则，把原则性的规定进行细化，使其具有全局指导性和可操作性；其次，可以选取试点省份进行政策过渡，待其成熟后再进行全国推广，这样可以为地方做成范例，使其结合各自的实际情况，出台相应的规范制度，达到各部门各司其职，各负其责，共同推进制度的落实；最后，强化上级对下级的垂直管理，从而使不动产登记从中央到地方，从顶层到底层形成一体化，保证不动产登记工作的独立性。
三、完善我国不动产登记的建议
（一）建立和完善不动产登记人员的从业资格制度。不动产登记人员，是专职负责不动产登记事务并具有不动产审核权限的工作人员。我国已经在土地登记和房屋登记领域形成了成熟的登记人员资格管理制度和体系。因此建立和完善不动产登记工作人员的从业资格制度：首先，能够提高登记人员的专业素质和知识水平与结构；其次，能保证登记机构更好的规范登记行为，履行登记职责；最后，能强化登记人员的职业素养和责任心，从而保证登记工作的准确性和真实性，最大程度地降低因登记人员的过错而导致被追偿的概率与风险。因此，规范有序的登记从业人员的管理体系是进一步完善登记制度的重要补充。成熟和完善的不动产登记从业人员的管理体系不仅包括任职资格的管理，还包括继续教育制度。首先，不动产登记工作涉及范围广、协调工作量大、社会关注程度高、对人员素质和专业知识要求高。因此通过定期组织对相关法律法规和业务知识培训，针对突出问题组织开展专题研究，不断提高从业人员的专业素质和业务水平，从而进一步提高登记工作的效能；其次，由于目前不动产登记机构的法律地位是属于国家政府机关，决定了从事不动产登记的人员属于公务员，而目前公务员考试的内容知识涉猎基本社会常识和公文写作能力。然而不动产登记涉及的法律众多，例如《物权法》、《婚姻法》、《合同法》、《继承法》等，通过教育和培训制度来提高从业人员的法律知识，保证登记工作的准确性。
（二）规范和完善不动产登记代理制度。从市场经济发展的角度来看，不动产登记代理制度是社会发展的客观需求。目前我国已经于2001年和2002年开始实行土地登记代理人制度和房地产经纪人员制度，土地和房屋产权人可以委托中介代理机构代办土地产权登记和房屋产权登记。《暂行条例》第十五条也对不动产代理登记做了相应规定：当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。目前代理登记包括两种情况：第一种是无民事行为能力人和限制行为民事能力人委托监护人代理登记申请；第二种是权力人通过委托代理人进行登记申请。不动产权力人通过委托给具有相应专业知识和水平的代理人，这样能使权力人的意思表达更加准确、登记过程更加顺畅，有利于减少登记错误。因此在不动产登记工作推进的过程中，应该借鉴土地登记代理人和房屋中介代理人制度的成熟做法，出台相应的不动产登记代理人从业资格制度和中介机构市场准入制度，最大限度的把方便企业、方便群众的登记原则落到实处。
（三）完善登记救济与赔偿制度。从世界各国和地区的不动产登记制度来看，不动产登记救济和赔偿制度是不动产登记制度的重要组成部分。我国《物权法》第二十一条分两款分别对当事人、登记机构和登记人员在不动产登记过程中发生侵权责任时应当如何承担责任和进行赔偿。《暂行条例》在此基础上进行了细化，针对不同行为所造成的后果和影响不同，所给予的处罚也不同。这说明我们已经从立法的层面已经完善了赔偿责任制度，但是我们还没有详细规定用于赔偿的资金来源[4]。为了保障上述制度执行到位，我们应该借鉴现有其他国家和地区的有效和成熟做法，如建立登记赔偿基金制度，与保险机构合作等金融手段，这样不仅有利于保护受害人的合法权益，而且有助于降低和转移登记机构的赔偿风险。
参考文献：
[1] 司泽楠. 完善我国不动产登记的若干思考[J]. 法制与社会，2014.
[2] 程啸. 不动产登记法研究[M].北京：法律出版社，2011.P41
摘 要：《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日正式实施，这标志着我国不动产登记的立法工作已经初步完成。论文阐述了目前我国各个不动产登记机构各自为政、分别登记的现状，重点剖析《暂行条例》的“四个统一”，提出了完善不动产登记工作的几点建议。
关键词：不动产登记暂行条例；不动产登记；四个统一
为了贯彻落实我国于2007年颁布的《物权法》第十条第二款提出的建立不动产统一登记的要求，寻求解决目前不动产登记存在管理混乱的问题和理顺整合不动产登记的职责，国务院于2014-12-22正式出台了《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这标志着我国在落实不动产统一登记的道路上迈出了实质性的一步。《人民日报》就此发表评论指出：借助不动产统一登记的基础平台，首先有助于我国整体掌握和理顺全国范围内不动产的数量和权属关系；其次有助于我国建立统一不动产管理体系，保证不动产登记信息的完整性、准确性和可靠性，为不动产交易市场的安全、快速和健康发展提供坚实的保障；最后严格有序的不动产登记体系和完整准确的登记信息有利于国家对不动产市场的宏观调控和制定中长期发展规划战略，促进不同类型的产权在市场中合理地流动和有效配置。
一、我国现行不动产登记制度的现状
不动产登记是指不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或依法定职权，将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动[1]。目前，我国开展的不动产登记类型有土地物权、建（构）筑物物权和自然资源物权等，主管不动产登记工作的有国土资源部、住房与城乡建设部等众多国务院组成部门（详见表
1）。根据不动产类型的不同和审批权限的限制，形成了具体负责登记工作的机构从国家、省、市、县四级登记工作体系。就此，我国形成了目前以横向多部门、纵向多层级的不动产登记管理体系。然而这种多头管理的登记模式造成目前不动产登记工作管理混乱、机构设置重叠、重登漏登的现象屡禁不止。为改变这一不利局面，我国在2007年颁布的《物权法》中首次提出了不动产统一登记制度，并对不动产和不动产登记的定义、登记簿和权属证书的作用、登记的内容和权利的种类等基本概念进行了界定。虽然《物权法》的出台改变了我国不动产登记无法可依的尴尬局面，从根本上奠定了我国的不动产统一登记制度。然而不动产统一登记在《物权法》中的关注点是不动产登记与否的事实状态[2]。而怎样具体实现登记的事实，则需要相应的程序法来对照实施。因此，我国目前正是缺少这样的程序法来具体实施和规范不动产登记，导致不动产登记没有形成统一的管理制度体系，这不仅不利于不动产交易的健康发展，也不利于推进我国社会主义法治建设。
表1：我国不动产登记类型一览表
二、《不动产登记暂行条例》简要评析
《暂行条例》是在借鉴和整合目前有关不动产登记的多部法律法规和部门规章以及规范性文件的基础上，结合我国国情和实际情况，最终形成了包括总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任和附则共计六章三十五条。该条例第一条即指出该条例的立法目的，即整合不动产登记职责、规范登记行为、方便群众申请登记和保护权利人合法权益，这也体现了保护权利人的权益是不动产登记最根本的目的与功能。第一章“总则”共七条，主要对条例的立法目的及依据、不动产及不动产登记的定义、登记的类型与范围、不动产登记机构的具体设置、登记的管辖原则进行阐述；第二章“不动产登记簿”共六条，主要包括登记簿册的设立、记载的内容与类型等。对纸质和电子两种登记簿册类型的保存及移交做出了详细规定。第三章“登记程序”共九条，主要规定了登记原则、程序和审查形式。对不同类型的登记设定了不同的程序和对申请材料的审查做出了形式审查与实地审查两种类型。前三章构筑了《暂行条例》的主体框架，也是落实实体法《物权法》的核心内容。第四章“信息共享与保护”共六条，主要介绍了不动产登记信息平台的建设与管理。该平台有助于行政机关利用现代技术实现了不动产登记的互联互通，以达到方便、快捷的行政服务。第五章“法律责任”共四条，主要是关于登记机构、登记工作人员与申请登记的权利人没有依法履行职责和提交合法有效的材料而发生法律后果时所应承担的责任，以及造成损失后如何进行理赔。第六章“附则”共三条，该条则是介绍了在新条例实施前后，新旧制度的衔接机制，以期做到全国不动产登记工作的平稳过渡。从《暂行条例》总体来看，该条例在以下几个方面取得了重大的突破：
（一）登记机构形成统一。登记机构的统一是实施不动产统一登记的关键环节。登记机构是指负责不动产登记职责与活动的法定机构。由于登记的职能必须通过登记机构的作为而实现，因此它在整个不动产登记工作中占据非常重要的地位。不动产登记机构的统一是指由一个法定的国家机关统一负责不动产登记事项。《暂行条例》第六条明确规定由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，从而在国家最高层面确定了统一的不动产登记的指导和监督机构。
（二）登记依据形成了统一。目前我国不同类型的不动产登记依据、范围、程序不统一，导致不动产登记工作混乱。《暂行条例》的出台，不仅落实了物权法中不动产统一登记的制度，而且为不同类型的不动产设定了统一的登记依据。条例通过第四条和第三章“登记程序”规定了不动产登记的范围和类型，针对不同类型的不动产登记规定了不同的登记程序，从而能保证不动产登记工作统一、规范和有序。因此，《暂行条例》是落实不动产登记工作最根本的法律依据，为不动产登记工作制定了统一的标准和规范。但该条例在某些登记程序方面还只是进行了原则性的规定，可操作性不高，因此还需要相关部门制定更加详细的实施细则，使登记程序更加规范和明确。
（三）登记簿册形成统一。不动产登记簿，是指由登记机构依据法律法规制定的专门用于记载不动产物权以及相关权利的具有法定效力的官方记录。该簿册的作用和功能不仅是要记载不动产的自然属性和权利状况，更重要的是实现不动产物权的公示和管理信息平台的建立和查询提供数据支撑。因此不动产登记簿册是实现不动产统一登记的枢纽与核心。《暂行条例》在《物权法》的基础上，进一步细化了登记簿的设置原则、内容、存在的形式，并且对其管理做出了更详细、具体的规定。这意味着各种类型的不动产登记簿在制度层面实现了统一，结束了“各具特色”的登记簿，为后期不动产信息管理平台的建设奠定了坚实基础。
（四）登记信息管理基础平台形成统一。目前我国不同类型的不动产登记各执一面的混乱局面，难以实现统一管理。因此建立统一的不动产信息管理基础平台势在必行。《暂行条例》从纵向和横向两个层面进行了信息管理基础平台建设的制度设计：纵向方面，国家、省、市、县四级不动产登记机构的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台并且实现信息的实时共享；横向方面，不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息实时互通共享；同时还要加强与国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门的不动产登记有关信息互通共享。从不同层级和不同部门的信息互通共享不仅能提高登记工作的准确率和行政效率，而且有助于政府行政机构提高不动产调控的及时性、科学性和准确性。然而要全面落实《暂行条例》，除了理顺部门职责关系，加快相应的职能整合和配套的制度建设，更应该尽快出台更加具体的实施细则，把原则性的规定进行细化，使其具有全局指导性和可操作性；其次，可以选取试点省份进行政策过渡，待其成熟后再进行全国推广，这样可以为地方做成范例，使其结合各自的实际情况，出台相应的规范制度，达到各部门各司其职，各负其责，共同推进制度的落实；最后，强化上级对下级的垂直管理，从而使不动产登记从中央到地方，从顶层到底层形成一体化，保证不动产登记工作的独立性。
三、完善我国不动产登记的建议
（一）建立和完善不动产登记人员的从业资格制度。不动产登记人员，是专职负责不动产登记事务并具有不动产审核权限的工作人员。我国已经在土地登记和房屋登记领域形成了成熟的登记人员资格管理制度和体系。因此建立和完善不动产登记工作人员的从业资格制度：首先，能够提高登记人员的专业素质和知识水平与结构；其次，能保证登记机构更好的规范登记行为，履行登记职责；最后，能强化登记人员的职业素养和责任心，从而保证登记工作的准确性和真实性，最大程度地降低因登记人员的过错而导致被追偿的概率与风险。因此，规范有序的登记从业人员的管理体系是进一步完善登记制度的重要补充。成熟和完善的不动产登记从业人员的管理体系不仅包括任职资格的管理，还包括继续教育制度。首先，不动产登记工作涉及范围广、协调工作量大、社会关注程度高、对人员素质和专业知识要求高。因此通过定期组织对相关法律法规和业务知识培训，针对突出问题组织开展专题研究，不断提高从业人员的专业素质和业务水平，从而进一步提高登记工作的效能；其次，由于目前不动产登记机构的法律地位是属于国家政府机关，决定了从事不动产登记的人员属于公务员，而目前公务员考试的内容知识涉猎基本社会常识和公文写作能力。然而不动产登记涉及的法律众多，例如《物权法》、《婚姻法》、《合同法》、《继承法》等，通过教育和培训制度来提高从业人员的法律知识，保证登记工作的准确性。
（二）规范和完善不动产登记代理制度。从市场经济发展的角度来看，不动产登记代理制度是社会发展的客观需求。目前我国已经于2001年和2002年开始实行土地登记代理人制度和房地产经纪人员制度，土地和房屋产权人可以委托中介代理机构代办土地产权登记和房屋产权登记。《暂行条例》第十五条也对不动产代理登记做了相应规定：当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。目前代理登记包括两种情况：第一种是无民事行为能力人和限制行为民事能力人委托监护人代理登记申请；第二种是权力人通过委托代理人进行登记申请。不动产权力人通过委托给具有相应专业知识和水平的代理人，这样能使权力人的意思表达更加准确、登记过程更加顺畅，有利于减少登记错误。因此在不动产登记工作推进的过程中，应该借鉴土地登记代理人和房屋中介代理人制度的成熟做法，出台相应的不动产登记代理人从业资格制度和中介机构市场准入制度，最大限度的把方便企业、方便群众的登记原则落到实处。
（三）完善登记救济与赔偿制度。从世界各国和地区的不动产登记制度来看，不动产登记救济和赔偿制度是不动产登记制度的重要组成部分。我国《物权法》第二十一条分两款分别对当事人、登记机构和登记人员在不动产登记过程中发生侵权责任时应当如何承担责任和进行赔偿。《暂行条例》在此基础上进行了细化，针对不同行为所造成的后果和影响不同，所给予的处罚也不同。这说明我们已经从立法的层面已经完善了赔偿责任制度，但是我们还没有详细规定用于赔偿的资金来源[4]。为了保障上述制度执行到位，我们应该借鉴现有其他国家和地区的有效和成熟做法，如建立登记赔偿基金制度，与保险机构合作等金融手段，这样不仅有利于保护受害人的合法权益，而且有助于降低和转移登记机构的赔偿风险。
参考文献：
[1] 司泽楠. 完善我国不动产登记的若干思考[J]. 法制与社会，2014.
[2] 程啸. 不动产登记法研究[M].北京：法律出版社，2011.P41
