供给侧结构性改革背景下的PPP模式初探

    摘 要：在供给侧结构性改革的背景下，PPP模式已成为政府投资融资领域的热点。本文从财政部关于PPP模式的定义出发，结合供给侧结构性改革的发展趋势，对PPP模式的理论阐释、PPP模式与供给侧结构性改革的契合、PPP模式在我国的发展实践及障碍、加快PPP模式发展的对策等方面进行探讨，以期促进投融资领域PPP模式的发展。

    关 键 词：PPP模式；供给侧结构性改革；投融资

    中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0041-07

    收稿日期：2016-11-06

    作者简介：蔡莹（1993-），女，贵州仁怀人，贵州大学法学院2015级民商法学硕士研究生，研究方向为民商法。

    改革开放以来，我国经济经过了“释放需求”和“刺激需求”两个阶段，现正处于增长速度换挡、经济结构调整、前期刺激政策消化的“三期叠加”期；同时，还要应对经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升的“四降一升”的挑战。2015年底召开的中央经济工作会议决定，着力推进供给侧结构性改革，推动经济的持续稳定发展。至此，“供给侧改革”被赋予了未来经济改革的指引地位。不仅如此，城镇化也成为“十三五”时期的五大趋势之一，因为其可以短期释放消费需求，保证投资增速。但面对大量的基础设施建设需求，地方政府财政压力不断增大，无法独自完成庞大的公益产品和服务供给任务，使得地方政府直接主导的旧有投资模式难以延续。要破解这一困境，需要更多地依赖投融资体制改革，而PPP模式（Public-Private-Partnership）则给地方政府缓解财政压力带来了新的机遇，并在现阶段获得了新一轮的推广和应用。

    一、PPP模式及其理论阐释

    （一）PPP模式的内涵和外延

    关于PPP模式的界定众说纷纭，目前尚未达成一致认识。世界银行出版的《PPP指南第一版》将PPP模式定义为：“PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。”[1]在学理上，我国学者大多认为PPP模式是为提供公共产品或服务、实现公共项目或服务的公共效益，公共部门与私人部门建立起基于全寿命周期关系型契约的合作伙伴关系，从而进行项目融资、建设和经营的管理模式。[2]我国财政部于2014年首次对PPP模式的定义是：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”[3]虽然出发点和标准不同，对PPP模式的界定也存在差异，但在“收益共享”“风险共担”“伙伴关系”是PPP模式的重要特征等方面已达成了共识。

    关于PPP模式的外延，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、BOOT、TOT、BTO等模式。对BT是否属于PPP早些时候存在争议。PPP模式的特征之一是“伙伴关系”，其要求政府和社会资本之间的合作是一种“全过程”的长期合作，PPP模式中的私营企业从项目论证阶段就开始参与，不仅参与项目建设，更重要的是强调运营，只有这样才能提高效率，达到VFM。而BT模式仅涉及建设这一环节，施工期限很短，不具备全生命周期这一特征。因此，从发改委和财政部近期发布的文件如发改投资[2016]2231号第三条、财金函[2016]47号附件一第四条可以看出，两部委对BT项目不属于PPP模式的观点是一致的。

    （二）PPP项目合同性质

    在PPP项目的具体运营中，PPP项目实施机构组织起草的PPP合同通常包括PPP项目主合同和其他的附属合同如股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心，[4]是项目实施机构与中选社会资本（或项目公司）签订的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。关于性质归属，目前还存在争议。在采用PPP模式的国家，主流观点认为，项目合同既反映了公共部门与私营部门之间的买卖合同关系，也反映了私营部门作为生产者和经营者与公共部门作为市场监管者之间的管理与被管理关系。[5]其兼具公法和私法性质。在我国法律语境内，从财政部颁布的《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》中可以看出，财政部认定PPP项目合同兼具民事法律关系及行政法律关系的双重属性，并强调PPP项目合同的法律依据也包含民事法律体系及行政法律体系。

    笔者赞成上述观点。PPP项目合同的签订不仅包含雙方订约及之后的履约行为，更重要的还须保证政府一方依法行政，如作好公示期间异议的解释及公示合同文本等，认定项目合同具有双重属性是符合项目合同起草及签订的阶段特征。同时，在纠纷解决机制上，笔者认为，一般的PPP项目合同纠纷宜依法提起民事诉讼或仲裁，而特殊的具体行政行为纠纷如关于公示和合同解释的异议、项目法人变更以及政府须办理变更申请等情形，则可依法提起行政复议或行政诉讼。

    二、PPP模式与供给侧结构性

    改革的契合

    PPP模式之所以能够在我国得到推广和运用，除了社会公众质疑政府在投资模式中所扮演的角色、传统采购模式的弊端逐渐显露以及项目融资模式的发展等因素外，此种投融资模式的最终目标与当今供给侧结构性改革的核心——“提高供给体系质量”相一致，这是促使PPP模式在近期获得大发展的原因。也就是说，此种模式被大力推行离不开国家政策的支持：推行PPP模式的最终目的是要达到公共产品和服务的供给效率和质量的提高。正如习近平总书记在2015年底召开的中央经济工作会议上强调的那样：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”[6]同时，二者之间的契合表现在：PPP模式体现了供给侧结构性改革中政府与市场的关系，具体包括以下两方面：

    （一）政府要管

    改革开放以来，就政府与经济的关系而言，我国走的是发展型政府道路，政府在经济发展中的作用在不同阶段有所区别。目前，政府面临新的转型困境：经济规模变大，政府对经济的治理变得极其困难；经济基数越来越庞大，通过项目得来的增长占比越来越小，政府很难干预国际经济等。[7]面对这些新变化，一些自由派经济学者主张政府不应当干预市场，而应当让位于市场。实则不然，就政策层面来说，供给侧结构性改革所强调的是政府的行为要符合市场规则，利用市场本身的力量来干预市场，而决不是完全放弃对市场的干预。讨论PPP模式，在政府政策的支持下强调社会资本对公共产品和服务的作用，就是在认识、尊重市场，在以市场机制为主导的同时，加上政府政策的促进、助推作用，处理好政府引导市场建设的问题。[8]这与供给侧结构性改革所强调的“两只手”共同作用相一致。

    （二）政府要“简政放权，放管结合”

    供给侧结构性改革的实质之一是形成新主体，即发挥企业、企业家、创业者等在经济发展中的主导作用，更重要的是要深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”的投融资体制改革，约束政府的“有形之手”。[9]在PPP项目运营中，现今越来越强调PPP项目中政府的事中、事后监管和过程服务，从PPP项目的主导者转型为PPP项目的服务者。国家发改委最新出台的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》强调：要注重PPP项目流程简化优化，同时要注重节约政府行政资源。通过搭建投资项目在线审批监管平台，建立各地区、各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发改委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区、各部门的传统基础设施PPP项目信息平台等方式，节约行政资源，降低行政成本，方便对PPP项目建设、运营等过程的监管。

    三、PPP模式在我国的实践及

    存在的障碍

    （一）PPP模式在我国的发展实践及运行特征

    改革开放以来，我国开始出现了具有现代意义的PPP模式。自第一个现代意义上的PPP项目——深圳沙角B电厂项目之后，PPP模式在我国逐步发展起来，其可分为三个阶段：阶段之一（上世纪90年代）： 外企主导；阶段之二（2000年以来的十多年）： 国企主导，例如北京地铁四号线、鸟巢项目等；阶段之三（自2013年7月开始）：我国鼓励社会资本参与基础设施建设，PPP模式的应用也从电厂、高速公路、基础设施延伸到水处理、垃圾处理、小城镇建设、安置房建设、医院改革等领域。

    在我国，PPP模式的运行特征大致包括以下几方面：

    ⒈与PPP模式相关的政策不断完善。我国最早涉及PPP的相关政策是20世纪80年代原对外贸易经济合作部首次发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》。随着我国对外开放步伐的进一步加大，在基础设施建设及公共服务项目中引进民间资本的趋势也越来越明显。2003年，党的十六届三中全会召开后，“让民营资本进入公共领域” 的政策使我国PPP项目建设迎来了一个新的高潮。至今，从政策层面看，仅国务院、发改委、财政部等部门出台或联合出台的规范基础设施及公共服务项目发展的法规、意见、通知、指南就有50多部，加上地方政府出台的相关通知、意见、细则等，文件总数已超过100部。

    ⒉PPP项目数量和价值增长较快。2015年5月，国家发改委建立了首个国家部委层面PPP项目库。先后分两批向社会公开推介了2531个项目，总投资达4.23万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域……[10]相较2007年的103个PPP项目数量和1000多亿美元的价值量[11]来说翻了好几番。在财政部PPP综合信息平台上，PPP项目数量达到10000个，投资总额达到12万亿，并且至少还有18万亿在陆续申报中。

    3.以特许经营为主。财政部相关负责人认为：“广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征……”国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也指出：“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。财政部[2014]113号文件同样提到项目运作的主要方式是特许经营类。①可见，特许经营是目前最常见的一类PPP模式，外包和私有化类都不是PPP的主要模式。

    ⒋以特殊目的公司为载体。国发[2014]43号文件提出：“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”。其后，财政部在解答该文件时要求：“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还……”即国内PPP项目主要以项目公司即特殊目的公司（SPV）为载体来实现，其工作范围涵盖了整个全寿命周期。

    （二）我国PPP模式推广中存在的瓶颈与障碍

    经过多年的探索，推广和运用PPP模式初见成效，已成为我国基础设施建设和城镇化建设的助推器。盡管如此，PPP模式在我国的推广仍存在如下问题：

    ⒈PPP模式顶层设计有待完善。PPP项目是一个周期长、投入大、过程复杂的项目，其特殊性和复杂性决定了需要对PPP项目的立项、招投标、设计、建设、运营、风险分担、定价以及争议的解决等作出系统的顶层设计，但我国现行关于PPP模式的相关法律法规还未形成体系，多为政策性指导文件，具体的运营细节规范尚待完善。PPP模式法律体系不健全带来的一个直接后果是社会资本方在参与PPP项目时对政府的行为和政策、对自身的回报收益等无法作出一个可靠、理性的预期，从而大大挫伤了社会资本的积极性。除了存在隐性壁垒之外，这也是PPP项目落地率低的原因之一。

    ⒉PPP模式效率优势不明显。很多地方政府推动PPP模式的动机仍限于补充项目资金，拓宽融资渠道，并没有考虑效率的提升。在实践推广运行中，社会资本多采用“名股实债”的方式介入项目，仅发挥了PPP模式的融资作用。2016年6月8日财政部发布的《PPP示范项目评审标准》第六条中明确提出：采用固定回报、回购安排、名股实债等方式进行变相融资的不再作为备选项目，原因在于采用“名股实债”的方式实际上仍等同于地方政府借债融资，这只会进一步扩大地方政府债务，违背PPP风险共担、绩效评价等原则，不属于PPP项目。同样，若仅关注PPP模式的融资功能而忽视效率的提升，那么，PPP模式既不会减少风险或者降低项目所需的支出，也无法从根本上解决政府债务问题。政府自身治理水平提升缓慢，将进一步增强私人部门对政府信誉和能力的不信任感，使得参与PPP项目的积极性降低。

    ⒊PPP项目对社会性基础设施投资较少。国家的基础设施建设及公共服务类项目建设不仅包括交通、通讯、能源等经济性基础设施，也包括科、教、文、卫、体等社会性基础设施。据财政部相关统计数据显示：在前两批落地示范项目中，市政工程类项目占48%，生态建设和环境保护占9%，交通运输占8%，水利建设占8%。可见，我国的PPP项目更多地投向了污水和垃圾处理、公路、铁路、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目，而社会性基础设施领域则投资较少。以教育投入为例：从表面上看，教育投入已符合我国在1993年制订的《中国教育改革和发展纲要》提出的4%的标准，但我国学前教育入园率低、农村义务教育薄弱、义务教育严重不均衡的问题仍然存在。要想提升教育质量，教育投入至少要达到GDP的5%，而不是满足于4%的水平。[12]

    ⒋政府存在信用风险。PPP项目面临的风险主要有政策风险、技术风险、财务风险、运营风险，汇率风险等。在PPP模式中，由于政府部门和私营部门之间的出发点不同，因而在PPP项目合同设计中应当做到权责对应，建立合理的风险分担机制。但从我国目前的实际情况来看，由于多数PPP项目都表现为政府部门“一头热”，即某些地方政府官员为了政绩，在短期利益的驱使下，在PPP项目合同签订中，通过过高的固定投资回报率、过高的收费标准、过长的特许经营期来吸引社会资本，甚至加入了隐形担保，承担了不该承担的技术、经营等风险，但最终因为缺乏承受能力，产生了信用风险。[13]

    四、加快推广PPP模式的对策

    （一）健全PPP模式法律体系

    现阶段，国家政策对PPP模式的项目范围、操作过程、模式选择、投融资方式、利益分配和风险分担机制等均有较明确的规定，因此，笔者认为，无需专门设立有关PPP模式的法律，只要在项目运行过程中社会资本方严格遵守项目规划、土地管理、环境保护、安全生产等相关法律规定，自觉规范投资行为；政府方面依法行政，在项目储备、论证、采购、招投标中严格按现有法律规定行事，严守契约，在实践中出现的问题都可以在现行法律规范下得到解决。同时，有关行业协会只需健全本行业的相关规范和标准，提高服务质量，不必设立专门的法律。笔者认为，需要完善的地方在于：

    首先，由于PPP模式是一项突破传统政府公共产品和服务提供机制的制度创新，必然涉及到PPP模式与其它部门法之间的冲突、创新和銜接问题，因此，需要着力解决PPP模式运作过程中与我国现行法律如《预算法》《政府采购法》《招标投标法》《土地管理法》《担保法》和《环境保护法》的衔接协调问题。

    其次，各个行业部委可以对涉及本领域的基础设施建设或公共服务项目设立具体的PPP项目规范和标准。如2015年4月，财政部、环保部联合颁布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，在水污染领域形成了综合性的PPP工作规范体系，这种方式能够有效建立和完善水污染防治领域稳定、长效的社会资本投资回报机制和价格机制。

    （二）大力发展PPP项目咨询公司

    《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号文件）（以下简称《意见》）明确提出：要发挥工程咨询、金融、财务、法律等专业机构的作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。同时，国家发改委发布的《传统基础设施领域PPP项目工作导则》第十四条也作出规定：“PPP合同确认谈判PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。”可见，咨询机构在PPP项目落地上发挥了独特的作用。但实践中，我国PPP项目咨询机构还缺乏具体的政策指引与操作规范，咨询机构的业务运行状态基本上等于“摸着石头过河”。因此，从提升我国PPP项目市场成熟度的角度出发，应加强对咨询机构业务价值的宣传，提高对PPP项目第三方咨询机构的重视程度；可以从政策层面推出咨询业务指引框架，规范咨询机构行为，提高其专业能力。[14]同时可以成立全国性的咨询行业协会。

    （三）加大PPP项目对社会性基础设施的投资力度

    加强社会性基础设施建设可以促进我国现代服务业发展，调整和优化产业结构，提高我国的人口素质，促进就业增长。[15]为此，《意见》明确要求：政府投资资金只能投向市场不能有效配置资源的公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。[16]当然，对于政府投资的项目，还需要对投资概算、建设标准和工期等作出严格要求，以确保投资项目及时发挥效益。同时，要完善监管机制，加强审计监督，健全责任追究制度，建立社会监督机制，鼓励公众和媒体进行监督。此外，今后我国在PPP项目的立项和审批上，要实施有效、合理的倾斜政策，通过税收减免、财政补贴、政策引导等吸引更多的社会资本投资社会性基础设施，最大可能地提高我国公共产品和服务的公益性。

    （四）防范政府信用风险

    对于政府信用风险，首先，政府本身应增强法治意识、严守契约精神、防止失信。认真做好项目前期论证工作，力求有稳定的投资回报作保障，并与当地的财力与经济发展水平相匹配；充分考虑未来的不稳定因素，作出与其相关的审慎的承诺，避免失信违约。其次，社会资本方需要进行充分的调研，包括投资环境的好坏，当地的法律环境、政府效率，政府对私营企业的政策支持力度，财政的经济实力，人民生活水平及购买力，城市现有的基础设施水平等；关注项目运营及商业模式的可行性，切勿追求高额回报或将项目是否成功过分依赖于某个领导缺乏客观依据的个人承诺上。

    （五）拓宽融资渠道并建立项目退出机制

    ⒈拓宽融资渠道，健全PPP融资体系。PPP项目投资大、期限长，若能够通过适当方式进一步拓宽融资渠道，不仅可以减轻政府和社会资本的资金压力，分散风险，保障项目持续运营，还可以创造新的社会资金投资机会，实现项目的多元化融资。在现有项目融资方式中，贷款是最主要、最基本的一种融资方式。此外，还应大力倡导债券、股权基金、资产证券化等融资方式。具体包括以下几方面：

    发行PPP项目收益债券。由于有政府参与，一般此类债券都能在资本市场上获得较好的评级。《意见》明确要求：未来政府应进一步完善项目收益债品种，加快建立规范的地方政府举债融资机制，支持省级政府依法依规发行政府债券，用于公共领域重点项目建设。

    建立股权基金。建立地方政府与社会资本合作、专门支持PPP项目的产业投资基金或者政府自己建立的产业投资基金如基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应，吸引社会资本参加，加快地方政府融资平台的市场化转型。

    采用资产证券化方式。在典型的PPP项目资产证券化运作过程中，公共部门将未来项目收益权卖给特殊目的公司，特殊目的公司再将以未来项目收益权作为基础资产发行的证券卖给私人投资者，所得收益用来为PPP项目融资。由于PPP项目一般生命周期较长，资产证券化有利于盘活存量资产，补充项目资金。

    ⒉借鉴成熟的PPP项目市场退出机制。建立PPP项目权益权转让的二级市场，增强PPP项目收益权资产的流动性。例如英国，投资者可以从PPP项目股权集中交易市场上直接购买处在运营阶段的项目，可免于参加项目竞标与建设过程，规避相应的风险。此外，还可以利用资产证券化方式实现社会资本退出。成熟的退出机制是吸引社会资本的重要方式，可以有效减少社会资本承担的风险。[17]

    （六）建设PPP项目管理中心

    建立全国性PPP项目管理机构，可以选择在调整某个部委的职能时将PPP项目管理机构置于其中。笔者建议，可以从财政部和发改委择一而定。其职能包括政策研究、标准制定、项目筛选、项目评估、融资支持、统计分析等。此外，可以在与PPP项目相关的部门内设立PPP项目协调小组，承担相应的项目筛选及推荐工作。

    当前，大力推广PPP模式，并不是将其单纯地作为一项政府融资和稳增长的工具，而是寄希望于用它撬起一场公共服务变革。但目前我国PPP模式的制度构建还不够完善，公私合作模式仍有着诸多理论和实践问题值得深入研究，本文仅就PPP模式在我国的实践状况、应用困境及对策建议进行了初步探讨。在当前供给側结构性改革的背景下，深入开展PPP模式理论研究、完善制度设计，对于转变政府职能、整合社会资源、消除隐性壁垒的“机制变革”，具有重要意义。

    【参考文献】

    [1]PPP指南第一版[EB/OL].世界银行官网，https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16055.2012-02.

    [2]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].管理科学，2013，（06）.

    [3]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t2014-09-24_1143760.html.

    [4]关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（2014）113号）[Z]第十一条（五）：合同体系.

    [5]湛中乐，刘书燃.PPP协议中的法律问题辨析[J].法学，2007，（03）：20.

    [6]《财经界》编辑部.聚焦供给侧改革[J].财经界，2015，（12）.

    [7]郑永年.供给侧改革到底要回答什么问题[A].读懂供给侧改革[M].中信出版社，2016.

    [8]贾康.九句话理解供给侧改革[A].读懂供给侧改革[M].中信出版社，2016.

    [9]李佐军.供给侧改革为何是势在必行之举[A].读懂供给侧改革[M].中信出版社，2016.

    [10]国家发改委发布第二批PPP推介项目[EB/OL].http：//zys.ndrc.gov.cn/xwfb/201512/t2015-12-16_767642.html.

    [11]刘薇.PPP模式理论阐释极其现实例证[J].财政税收与资本市场，2015，（01）.

    [12]教育投入不能满足于4%的水平[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/comments/2015-03/12/c_1114609788.htm.

    [13]王丽锟.推进PPP，政府怎么做[J].决策，2015.

    [14]陈建荣.PPP模式法律关系梳理分析[J].计兮周刊，（04）.

    [15]任春玲.我国PPP模式发展的现存问题及对策研究[J].长春金融高等专科学校学报，2016，（01）.

    [16]中华人民共和国国家发展和改革委员会.中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见.http：//www.sdpc.gov.cn/fzgggz/gdzctz/tzgz/201607/t2016-07-19_811627.html.

    [17]山西省PPP项目研究中心.PPP模式在我国推广落实的现状及对策建议[EB/OL].http：//www.518ppp.com/pp/show.php？itemid=508，2016-08-29.

    （责任编辑：高 静）