经济开发区绩效管理的效应、瓶颈及其消解
梁丽芝++李磊
摘 要：经济开发区作为一个地区深化改革、经济发展、产业升级、社会转型的领头雁与排头兵，在推进人事管理制度创新和实行绩效管理方面发挥了双导、互动、统筹、关联四大示范效应。但也应看到，经济开发区在实行绩效管理过程中，仍然存在运行机制与保障体系这两大瓶颈。对此，本文认为，只有加强绩效管理文化建设，破除体制机制壁垒，畅通信息运行渠道，强化人才引进战略，优化软件系统配置，才能突破瓶颈，进而实现经济开发区绩效管理的制度化、规范化、民主化、科学化、精细化与信息化。
关 键 词：经济开发区；人事管理；绩效管理；绩效考核
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0032-09
收稿日期：2016-08-20
作者简介：梁丽芝（1965—），女，广东高州人，湘潭大学公共管理学院教授，博士研究生导师，研究方向为国家公务员制度与公共部门人力资源管理；李磊（1991—），男，湖南湘乡人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理。
党的十八大明确提出，要“创新行政管理方式，推行政府绩效管理，提高政府公信力和执行力”。党的十八届三中全会进一步提出，要“完善发展成果考核评价体系”，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。这为政府绩效管理指明了方向。当前，在全面深化改革、经济社会转型发展的大环境下，经济开发区作为一个地区的“改革开放试验田”“经济建设发动机”“转型升级助推器”，在推行绩效管理的过程中，要在创新选拔任用机制，充分调动干部员工的积极性和创造力，建设一支廉洁勤政、高效运转、纪律严明的公务员队伍上下大力气，以充分发挥窗口、示范、辐射和带动作用。
一、经济开发区绩效管理的积极效应
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导集体顺应民心，铁腕反腐，正风扬气，硕果累累。然而，在高压反腐态势下，个别公务员仍然抱着“只要不出事，宁可不干事”的心态，少作为或不作为，以至于出现了懒政、怠政现象。对此，各大经济开发区相继采取创新用人机制、深化人事制度改革等一系列改革措施，通过探索全员聘用与绩效管理改革来努力营造干部“想干事、能干事、会干事、不出事”的环境氛围。笔者通过对长沙、株洲、湘潭三个国家级高新技术产业园区进行调研发现，绩效管理的导向作用和激励约束作用成效明显。
（一）双导效应明显
就其本质看，经济开发区绩效管理是具有复杂内容和系统结构的管理工具与管理模式，体现出了对关注工具理性与价值理性的双重导向作用。
工具理性的基本特征就是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目的的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。[1]在体系构成方面，绩效管理作为融合绩效评估、绩效合同、绩效审计、绩效预算、绩效规制、绩效申诉多种管理工具的复合体，共同发挥着绩效管理的工具理性作用。首先，绩效管理作为一种考核评估工具，是对部门内部组织、机构、人员服务意识和工作业绩的综合反映，形成了映射效应。其次，绩效管理作为一种持续改进工具，通过对组织与个人行为的诊断分析及纵横比较，能够查漏补缺，调适整改，进而完善提高。第三，绩效管理作为一种监督约束工具，通过单位与部门、部门与个人签订责任目标状，以绩效契约的形式形成对部门与个人履行职责的经济性、效率性、效果性审查，能够增加公共管理活动的透明性，提高公共服务质量。
价值理性是“通过有意识地对一个特定举止的无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就。”[2]绩效管理的价值理性主要体现在其内容本质方面。从实行绩效管理的原则来看，绩效导向、鼓励创新、注重实效的原则体现的是对效率价值的追求；公开公平、客观公正、群众公认的原则是对公平价值的呼唤；全员参与、全面评估、考评结合的原则要求相关工作人员通过增强服务意识，以服务对象的需求为导向，以服务经济开发区发展建设为目标，听民心、聚民意、谋发展，不断提高服务质量与水平、提升公众满意程度，塑造良好园区形象，这也是绩效管理在本质上对服务价值与回应性的探寻；统筹规划、分级负责、分类指导的原则是现代政府责任意识在制度层面的体现和延伸。
（二）互动效应凸显
在经济开发区实行绩效管理是一个互动协调的过程，一方面要实现考核评估机构、人员的沟通互动，另一方面要实现单位目标与工作人员绩效管理的互动。在经济开发区绩效管理中，机构、人员的互动效应主要体现在以全员聘用、动态管理、岗变薪变为原则指导下对经济开发区工作人员实行全员聘用制，通过建立绩效档案，实行动态管理，以岗聘人，以岗定薪，岗变薪变。在职能机构定岗定员定编的基础上，将工作人员与岗位分类、分级。工作人员分为管理人员和职员两大类，岗位分为管理岗位与职员岗位，管理岗位共设五级，职员岗位共设四级（见表1）。全员聘用流程采取“建班子、带队伍、定战略”的策略，先产生单位正、副职，单位正、副职再根据单位的职能和职责定出职员岗位级别、职数、岗位说明书以及本部门拟聘的职员，选报党工委审定，职员则根据个人意向选择应聘岗位。单位与本人意愿吻合的，原则上直接定岗聘用；对同一岗位有多人选择的，原则上同意单位选择；同一人有多个单位选择的，原则上同意本人申报岗位。如出现经第一轮双向选择与志愿调剂后单位与个人仍难以取舍的情况，由全员聘用工作领导小组办公室提出建议或意见，报领导小组审定、安排。通过全员聘用、目标管理、绩效考核等形式形成单位选职员、职员选岗位，人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降的用人机制。
建立绩效管理与单位目标管理之间的互动关系是经济开发区绩效管理互动效应的另一体现。通过制定绩效考评的标准与方法来推进目标管理工作，同时共享信息和工作成果，最终形成一种“齿轮啮合”的良性循环。每年年初，经济开发区各单位制定并上报年度绩效管理目标及季度推进计划，管委会与各单位、各单位与工作人员据此订立绩效目标责任状，以明确全年工作目标，并根据时间和任務的轻重缓急将目标不断分解推进。绩效考核部门分时间节点对绩效分目标进行考核评估，监督政策执行过程中绩效责任目标的落实情况，同时加强沟通，发现问题及时处理与化解。通过事前沟通、事中调控、事后考评，以实现单位整体目标与个人发展目标的融合与互补。
（三）统筹效应明晰
绩效管理作为识别、衡量和传递经济开发区工作人员绩效水平信息、提高组织整体绩效与个人工作成效、实现组织战略目标的定位方法，兼顾组织和组织成员绩效系统高效运转是其实现绩效管理统筹效应的关键。在绩效管理推行过程中，经济开发区通过多元设置绩效考核的考核主体、考核对象、考核内容、考核方式，以此确保绩效管理多元参与，民主科学，客观公正。
在考核主体方面，结合内部考核与外部考核，设立经开区绩效管理领导小组，党工委书记担任组长，管委会主任担任副组长，下设绩效办公室专门负责绩效考核事宜。在绩效考核过程中，考核主体由党委委员、党群工作部长、纪工委书记带队，成员由党政办公室、党群工作部、监察室、安监分局、重点办、创建办（爱卫办）、综治维稳信访办等部门工作人员以及第三方评估机构工作人员组成。同时，设立仲裁委员会，负责经济开发区绩效管理的复议、核准与仲裁工作。
考核方式包括考、评、议相结合，定性与定量考核相结合，领导考核与公众考核相结合，平时与定期考核相结合，按照分层负责、分级授权原则，总体考核单位，单位考核个人，以确保考核结果的客观性、准确性和公正性。
考核内容与考核结果注重综合单位考核与个人考核。单位绩效评估设置三级指标体系，一级指标保持相对稳定，二、三级指标根据一级指标逐级细化，每年结合经济开发区年度工作重点作适当调整。其中，一级指标分为“关键业绩”和“综合管理”两项，分别按85%和15%的权重计算分值。考核小组成员分别就各项工作情况进行考核打分，考核打分结果征求党工委、管委会分管领导意见后报送绩效办公室。凡被评为不合格部门的一次性扣20分。其他有关“关键业绩”的指标由绩效办组织专门人员协同第三方评估机构，按照绩效评估指标及季度推进计划，通过“听、查、看”等方式，对被考核单位相关指标完成情况进行考核打分。凡承担市考核项目的责任单位在市考核中被评为不合格的一次性扣20分。根据考核评估结果得分高低分别进行排名并确定等次。部门考核评估结果分为“一类单位”“二类单位”“三类单位”三个等次。“一类单位”分别为经济开发区各内设机构、直属企业总数的30%和市直派驻机构总数的30%并且考核评估得分在90分（含）以上的单位；“二类单位”为考核得分在70分（含）以上的单位；考核评估得分在70分以下的为“三类单位”。个人考核内容结合单位考核结果及个人工作业绩完成情况综合量化打分，按照管理人员与职员分类考评，考核评分结果在本单位公示后报送绩效办公室备案。绩效办公室会同第三方评估机构每季度对各部门个人绩效考核情况进行一次抽查，取季度个人绩效考核平均分作为个人年度绩效考核分，按得分的高低将工作人员绩效考核评估结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次（见表2）。
（四）关联效应突出
经济开发区绩效考核评估结果的运用既是绩效管理中最重要的一环，也是实行绩效管理的目的所在、动力之源。把考核结果和干部员工的实际、切身利益紧密挂钩，是绩效考核激励功能的具体表现。[3]经济开发区绩效管理的关联效应主要体现为将绩效考核结果的运用作为工作人员薪酬、奖惩、任用、升降等管理活动的依据，具有良好的正负导向与激励约束作用。单位及个人的综合绩效考核得分直接决定单位及个人绩效工资的分配，个人年度效益工资计算公式为：个人年度效益工资=效益工资基数×[1+所在单位考核评估等次权重系数+岗位（职务）权重系数+个人年度绩效考核评估等次权重系数]。个人效益工资基数、单位考核评估等次权重系数与个人年度绩效考核评估等次权重系数按绩效工资方案确定，（见表3、表4）。每季度末各单位根据绩效办和财政局核定的季度绩效工资总额，按各单位个人季度绩效考核得分情况合理分配季度效益工资。个人季度绩效得分低于60分的不计发季度效益工资（具体参见文后附表1）。
经济开发区绩效管理坚持干部能上能下原则，将考核结果与工作人员奖惩任用挂钩。对单位考核评估结果连续三年以上为“一类”的单位负责人和领导班子成员给予优先提拔；对单位连续两年为“三类”的单位主要负责人，按干部管理权限调整其领导职务，并对单位领导班子成员予以变更。各单位考核评估结果还决定本部门年度优秀等次人数的比例：“一类单位”为15%，“二类单位”为10%，“三类单位”为6%。对年度绩效考核评估为优秀的人员，授予经济开发区“先进个人”称号，在全区公开表彰并给予奖励，在干部提拔、职员晋级时优先考虑，干部竞聘上岗时给予加分，优先安排学习培训机会。对年度考核评估得分低于70分且在本单位排名为最后三名的人员，下一年度不得提拔使用，经查不能胜任现有岗位的，进行岗位调整。对年度个人绩效考核评估结果为不称职或连续两年为基本称职的人员，给予三个月的待岗处理。可以说，科学运用绩效管理结果，对于打破“做与不做一个样，做多做少一个样，做好做坏一个样”的“大锅饭”“铁交椅”局面，充分调动干部员工创新创业、勇于争先的积极性与主动性，形成“以实干赢民心 以有为争有位”的工作氛围，发挥了巨大的作用。
二、经济开发区绩效管理的制约瓶颈
（一）经济开发区绩效管理运行机制存在的瓶颈
⒈思想认识不足，绩效文化导向作用不明显。长久以来，受“人治”思维的影响，绩效管理文化尚未深入人心，少数工作人员对经济开发区绩效管理在认识上存在偏差，认为当前推行的绩效管理无非跟以往的考评工作一样，“新瓶装旧酒”“换汤不换药”，因而在思想上不重視，工作中敷衍了事，以致考核前忙于“补漏”、考核中走过场、考核后无改进等现象时有发生。加之受“官本位”思想、“领导满足”“唯上”等因素的影响，个别领导在绩效考核过程中不敢坚持原则，打人情分，导致绩效考评往往流于形式。
